我國科研評價政策注意力配置的范式轉換與決策偏向

摘 要：科研評價政策的注意力配置直接影響我國科技體制深化改革，對暢通教育、科技、人才良性循環起著關鍵作用。基于“范式轉換—決策偏向”的分析框架，聚焦1978—2024年376份科研評價政策文件，通過內容分析探討我國科研評價政策的注意力配置問題。歷時性分析表明，我國科研評價政策經歷了4次關鍵范式轉換，分別以“恢復重建”“法治化與市場化”“國際化與簡政放權”和“破五唯”為核心導向，體現了科研評價政策在目標、工具、內容和范圍方面的深刻變化。共時性分析表明，根據職能差異與資源稟賦，部門間呈現明顯的決策偏向：中央政府通過宏觀戰略框架引導科研評價的總體方向；教育部門致力于推動高校科研評價體系的實施與完善；科技部門在項目評審與技術轉化中展現了強烈的市場化導向；其他部門通過聯合發文積極應對科研評價中的衍生問題，推動政策的橫向協作與精細化執行。未來，需要呼吁教育政策研究更加關注能動性視角，深入探討政策過程中的復雜性、互動性及其長期影響，推動政策分析范式的多元化與深化，以期全面理解政策演化的驅動力與內在機制。

關鍵詞：科研評價政策；注意力配置；決策偏向；教育政策研究；政策分析

［中圖分類號］G644

［文獻標志碼］A

［文章編號］1673－8012（2025）02－0069－11

一、問題提出

科研評價制度作為科技創新和學術繁榮的重要基礎，相關政策導向和注意力配置直接影響科研質量和學術生態^［1－2］。隨著我國市場經濟發展與科研管理體制改革的推進，科研評價嵌入的制度框架日益復雜，制度場域從單一行政邏輯主導演變為學術、市場與行政邏輯的多元嵌套與深度融合。制度變遷引發了多重邏輯之間的沖突與矛盾，導致個體行為的重塑^［3－5］。在政策實踐中，科研評價呈現脫實向虛的發展傾向，評價制度異化為資源爭奪的游戲，學術造假現象屢見不鮮^［6－7］。為應對這一困境，教育部于2016年出臺《關于深化高校教師考核評價制度改革的指導意見》，啟動“五唯”專項清理行動，旨在推動科研評價政策的縱深發展。然而，隨著改革的深入，科研評價業已步入新舊制度交替階段，引發了社會和學界對評價指標、評價方法等權威性的質疑。“五唯”問題演變為“破五唯難”的現實困境，不僅負面影響學術人才培養，也從根本上挑戰著高校科研生態的可持續發展。因此，亟須對我國科研評價政策的產生、存在和發展進行系統的回顧與反思^［8－9］，從而為建立科學且可持續的科研評價制度提供堅實的理論基礎與實踐依據。現有研究主要通過譜系學方法，從歷時性角度探討科研評價政策的要素配置、演變特征和合作網絡等局部屬性^［10］；從共時性角度拆解科研評價政策的方法、主體、對象、類別^［11］。然而，現有的科研評價政策研究仍停留在對政策屬性的“靜態還原”，無法回答政策主體如何基于動態情景抑或部門差異實現政策適時調整，無法解釋政策注意力配置演變背后的“能動性”。注意力配置作為一種能動性視角^［12］，對理解科研評價政策的范式轉換與決策偏向具有重大意義。因此，本文以1978—2024年我國科研評價政策為研究對象，從范式轉換與決策偏向的視角，系統分析我國科研評價政策不同歷史階段的注意力焦點與政策范式轉換路徑，以及各部門在政策制定與執行過程中，如何基于自身職能與目標展現不同的注意力配置偏向。

二、理論基礎與研究設計

（一）理論基礎與分析框架

1.注意力配置理論及其在政策科學領域的應用

注意力配置理論為理解政策過程和政府行為提供了關鍵的能動性視角，剖析了決策者如何在復雜環境中選擇和處理信息^［13］。西蒙（Simon）將注意力引入組織研究，認為決策者通過能動地分配注意力，聚焦特定情境中的關鍵要素，同時排除可能干擾決策方向的因素^［14］。注意力配置理論為我們提供了理解政策結構與變遷的新視角，即政策主體通過注意力配置影響政策議程的設定和政策變化。相關研究主要集中于3個方面：（1）將注意力作為自變量，分析政策注意力配置強度對社會經濟與科技發展等因變量產生的差異化影響^［15］；（2）基于單維度政策文本歸納政策歷時性變遷過程中政策注意力指向與強度的演變^［16］；（3）從政策靜態結構入手討論影響政策注意力配置的制度與社會要素^［17］。然而，現有研究多將注意力配置等同于政策工具的使用差異，較少分析注意力配置中的能動性，缺乏對政策結構要素和部門差異的深入探討。

2.“范式轉換—決策偏向”分析框架的構建與應用

政策分析涉及多層次的社會、經濟和制度因素，單純依靠“從數據到理論”的方式可能無法揭示政策注意力配置的深層結構與動態演變^［13］，構建明確的研究框架可以系統地揭示科研評價政策在社會變革中的動態特征^［18］。因此，本研究在扎根理論設計的基礎上，先進行文獻綜述并明確理論框架。具體而言，研究通過“范式轉換—決策偏向”分析框架（如圖1）強調科研評價政策的非線性演進特征^［19］，縱向探討政策在社會變革背景下的范式轉換^［20］，橫向揭示部門間決策偏向的差異化表現^［21］。

縱向維度的政策范式轉換體現了在宏觀社會變革背景下，科研評價政策如何通過范式的更替實現注意力配置的動態調整。政策范式轉換是指政策制定者在不同理念、工具與標準框架下，有意識地調整政策行動的整體方向的過程^［22］。針對政策范式轉換的研究存在著2種主要取向：一種側重于解釋政策變遷的內在動因和過程，如通過構建整合性的理論框架并進行實證檢驗^［23］；另一種側重于揭示政策議題的演變規律及其背后的邏輯，如通過量化分析政策文本來考察注意力分布的變化^［24］。因此，本文將政策范式轉換作為注意力配置演變的縱向維度，透視科研評價政策內部結構與要素構成，剖析我國科研評價范式轉換下的注意力配置變化。

橫向維度的決策偏向聚焦不同屬性部門對科研評價政策注意力配置的影響，體現了政策制定過程中部門間的能動性差異^［25］。不同部門因其職能、責任范圍及資源稟賦的不同，在政策制定與執行過程中展現出不同的注意力分配模式，即決策偏向^［21］——主要通過兩種途徑展開：一是基于中央層級的部門比較，分析不同部門在政策設計中的關注焦點差異^［26］；二是基于空間差異的區域比較，探討地方政府在政策擴散過程中的注意力配置變化^{［27－28］}。科研評價政策涉及教育、科技、人才等多維目標，需跨部門協作，因而注意力配置呈現高度多樣性與動態性的發展特征^{［29－30］}。隨著“破五唯”改革的深化，不同部門在科研評價政策中的角色與關注點進一步分化，多部門參與屬性與政策演變特征差異愈發明顯^{［30－31］}。因此，本文聚焦部門屬性差異，從共時性角度探討不同部門在科研評價政策體系中的決策偏向與協作情況。

（二）研究設計與實施

1.科研評價政策的樣本選擇

科研評價政策縱向演變與部門差異涉及國務院及教育部等部委注意力偏好。研究基于中國教育政策數據庫，以“科技評價”“項目評審”“人才評價”“機構評估”“破五唯”“破四唯”等為關鍵詞進行全文檢索，共爬取649份中共中央、國務院及其相關部門文件，經過人工篩選與剔除，最終得到376份科研評價政策文件。

2.研究方法與思路

研究在對政策文本進行檢索、篩選的基礎上，建立政策文本數據庫，依據“范式轉換—決策偏向”分析框架對科研評價政策進行編碼與分析，提取關鍵信息，揭示政策的核心內容，以求從整體上透視科研評價政策的基本演變特征。

在編碼分析過程中，研究采用扎根理論方法，通過Nvivo 12軟件對政策文本進行開放式編碼、軸心式編碼與選擇性編碼，在實現概念與范疇化的基礎上進行概念檢驗，歸納核心范疇，明確屬類關系，最終得到政策目標、政策范圍、政策工具和政策內容4個核心范疇（見表1）。

在編碼結果的基礎上，研究對編碼內容進行信度與效度檢驗，得出編碼一致性程度（CA）與內容效度比（CVR）。其中，核心范疇一致性系數分別為0.87、0.95、0.82、0.90，均在可接受范圍內；研究邀請5位政策科學領域專家對編碼結果進行檢驗，4個核心范疇CVR均為1，表明編碼結果具有良好的效度。

三、我國科研評價政策注意力配置的縱向演進

在公共政策變遷的復雜情景中，政策范式轉變是基于政策經驗與政策情景，政策制定者通過更新政策目標、改變政策工具、調整政策設置以解決政策問題的過程^［22］。因此，將政策目標、政策工具、政策范圍和政策內容4個核心范疇作為政策內部要素，不僅構成了科研評價政策的核心內容，也成為判斷政策范式是否發生轉換的關鍵證據，而政策頒布數量作為結構性客觀要素同樣反映了政策變遷的節點^［23］。為此，研究梳理了1978年至今我國科研評價政策的4次范式轉換。總體而言，我國科研評價政策從恢復與重建階段的初步探索，逐步邁向法治化與市場化的制度完善，再到國際化與簡政放權的改革深化，最終過渡至“破五唯”階段的范式轉型，每一階段都緊密契合國家發展戰略與科技創新需求。科研評價政策的目標呈現由淺入深、逐層遞進的迭代特征；政策范圍從科技計劃內的科研成果與人員逐步拓展至理論、技術、產品、工藝等多類別科研成果，并圍繞“破五唯”再次聚焦于人才評價與項目評價；權威性工具逐步讓位于激勵性、能力性工具，科研評價從單向性向多元化與綜合性嬗變；科研評價內容映射著國家戰略需求與科研管理理念的更新，呈現逐漸豐富的階段性發展特征。

（一）恢復與重建階段（1978—1984年）

改革開放以后，科技落后、人才斷層、創新能力不足的社會現實與“四化建設”對高新科技成果、高素質人才的強烈需求間的發展矛盾構成這一時期科研評價政策的基本情景。同時，1978年全國科學大會的召開，標志著我國科技體制改革正式拉開帷幕。這一時期，政府圍繞“技術改進、技術發明和合理化建議”推動科技事業的恢復重建。中共中央在《關于召開全國科學大會的通知》中提出“應當恢復技術職稱，建立考核制度，實行技術崗位責任制”。在此基礎上，科技體制改革以恢復重建作為政策目標，將職稱評定、工作考核納入科研評價政策范疇，并通過學術委員會的機構設立，為科研評價制度建構奠定組織基礎。雖然科研評價伴隨科技體制改革迎來初步重建與發展，但由于早期計劃經濟體制的深刻影響，這一時期科研評價政策范圍和評價對象主要集中在科技計劃內的科研成果與人員方面，評價政策具有較強的單向性與權威性。權威性工具被作為主要的政策手段，“領導”“要求”“規劃”“組織”等詞匯的頻繁出現，體現了政策話語體系的多重特征，展現出濃厚的權威性色彩，即強調上級部門和領導在科研評價中的指導與統籌作用，以鑒定形式判別科研成果的質量與水平，并將之作為科技獎勵與績效判定的主要方式，進而決定財政資助與投入程度。在這一階段，科研評價政策雖處于起步期，尚未形成獨立政策體系，但《全國重點高等學校暫行工作條例》《關于改革職稱評定、實行專業技術職務聘任制度的報告》《高等學校教師職務試行條例》等一系列改革政策將高校作為科技改革與科研評價的主要制度場域，重新建立高校職稱與聘任制度，使知識分子與科技人才作用得到肯定，在很大程度上激發了社會科研與教育工作的熱情，是對科研評價體系建設的有益探索。

（二）法治化與市場改革階段（1984—1998年）

隨著我國科研事業改革的深入和科研評價制度的不斷完善，科研評價政策逐漸走出彷徨與探索階段，進入以法治規范、市場引導和體系完善為特征的發展時期，政策發布數量也顯著增加，如1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》的頒布，1992年黨的十四大正式提出建立社會主義市場經濟體制，1995年中共中央、國務院提出的“科教興國”戰略，這些關鍵事件成為這一時期科研評價范式轉換的重要節點。一方面，建立社會主義市場經濟體制必然要求科研評價遵循市場邏輯，以市場需求引導科研事業發展，將市場價值作為科技成果評價的重要指標，發揮市場在資源配置中的基礎性作用。《科技成果評估試點工作管理暫行規定》提出遵循市場與效率邏輯，將科研評價成果應用于市場活動，市場導向的評估重要性日益顯現。同時，為進一步激發科研工作者的科研熱情，科研評價政策還在財政資助的基礎上將職位晉升、榮譽與物質獎勵納入評價結果運用范圍。另一方面，科教興國戰略的提出，意味著科技體制改革的深化，并將科技體制改革方向由政府直接主導轉向通過規劃、法律等手段進行宏觀調控，將科研管理權力的重心不斷下移^［22］。1998年《中華人民共和國高等教育法》以法律形式規定了高校對人事聘任、科研評價的自主權，明確了科研評價制度的法治規范。在此基礎上，行政邏輯的衰退與市場邏輯、學術邏輯的興起同步進行，構成這一時期科研評價政策的主要特征，即科研評價政策的范圍逐漸擴展至計劃外的應用技術成果，并將科研項目、科研機構和科研經費納入評價體系，形成了較為廣泛的政策覆蓋，政策體系逐步完善，由此帶來權威性政策工具使用的衰減與規勸政策工具使用的增加。伴隨著科研評價實踐的發展，如何有效引入市場理念，規范評價程序，豐富評價結果運用，構建合理的評價指標體系，推動科研評價的法治化和體系化進程，成為這一時期科研評價政策的首要目標和核心內容。通過強化法治保障和市場引導，科研評價體系逐步走向規范化和制度化，為我國科研事業的持續發展奠定了堅實基礎。

（三）國際化與簡政放權階段（1998—2012年）

在法治化和市場化改革的推動下，我國科技事業快速發展，科研工作者的熱情空前高漲，科技發展與市場機制緊密相連，科技評價改革邁入新階段。標志性事件包括：1998年，《關于國務院機構改革方案的決定》提出“精兵簡政”改革目標，推動科技評價權力下放；2002年，我國正式加入世界貿易組織（WTO），標志著我國全面融入全球經濟體系。一方面，我國沿著簡政放權的改革思路，給予科研單位更多的評價自主權。2001年《科技評估規范》的出臺，標志著政府角色從直接鑒定轉變為管理鑒定，專業評估機構和同行評議逐漸成為科研評價的主要角色，此舉提升了評價過程的專業性和公正性。《關于加強技術創新、發展高科技、實現產業化的決定》規定，政府人事部門不再對科研機構內部職務進行指標控制，給予科研單位涉資職務等級與人員聘任的自主權。另一方面，隨著國際競爭的加劇，我國亟須建立成熟、規范的學術評價體系，將國際評價標準和方法納入國內科研評價制度。《關于改進科學技術評價工作的決定》首次將國際同行納入同行評議范疇，構建了定期評價、事中評價、跟蹤評價的全周期評價體系，顯著提升了科研評價過程的精細化和系統化。然而，由于市場邏輯在制度場域中占據主導地位，效率導向下的學術失范、學術不端和學術腐敗問題頻繁出現，導致“量”與“質”之間的矛盾突出。在此背景下，借鑒西方國家的科研評價經驗，我國的代表作評價制度應運而生。2006年，教育部頒布《樹立社會主義榮辱觀進一步加強學術道德建設的意見》，在重申學術委員會管理與監督職責的基礎上，首次將優秀成果代表作制度引入科研評價體系，開啟了“摒棄重量輕質”的實踐探索。在政策工具方面，隨著科研單位評價自主權的確立，基層評價機構參與科研評價過程，能力性政策工具比例顯著上升。通過國際化與簡政放權，科研評價體系在這一時期實現了從以量取勝向質量優先的探索，評價標準更加多元化和國際化，這不僅提升了我國科研評價的專業性和公正性，也為高等教育和科研事業的持續健康發展提供了有力保障。

（四）“破五唯”推進階段（2012年至今）

2012年黨的十八大的召開，標志著中國特色社會主義進入新時代，國家對科技創新和高等教育的發展提出了更高的要求。這一重大歷史事件標志著我國科研評價體系進入了新的發展階段，推動科研評價政策進入以“破五唯”為導向的范式轉型發展階段。此前，隨著科研評價技術的復雜化和評價指標的過度量化，科研評價中“質”與“量”的矛盾日益凸顯。“五唯”現象導致評價標準僵化，成為阻礙科技體制改革的重要障礙，削弱了科研工作的內在動力和創新能力。進入新時代，黨和國家更加倚重高等教育在實現中華民族偉大復興中的引領作用，高新技術領域的突破和高素質復合型人才的培養在國家戰略中的地位更加突出^［32］。科研評價與科技創新及人才培養之間的矛盾呼吁科研體制深化改革^［33］。伴隨《關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》《深化科技體制改革實施方案》相繼出臺，科研評價政策以推動科技體制改革為核心目標，將政策重點聚焦于職稱制度改革、評價指標優化上。在此背景下，教育部出臺《關于深化高校教師考核評價制度改革的指導意見》，正式啟動“破五唯”改革，旨在破除單一化的評價標準，恢復科研評價的多元化和綜合性，提升科研工作的質量和創新性。具體而言，改革措施包括在代表作評價和分類評價的實踐探索基礎上，進一步完善評價方式、評價指標和評價過程。“破五唯”政策強調科研評價應回歸學術本質，提出“考試、評審、考評結合”的綜合評價方式，旨在克服“五唯”傾向。與此同時，政策工具使用頻率大幅增加，基于政策目的與執行方式綜合性運用權威性、激勵性等多種政策工具，優化了政策工具使用策略與偏好。該階段科研評價政策范式轉型不僅促進了科研評價體系的科學化和規范化，也為高等教育的發展提供了堅實的制度保障，推動科研體制的全面深化改革。

四、我國科研評價政策注意力配置的部門差異

自改革開放以來，我國科研評價政策體系經歷了近50年的發展變化，各部門始終圍繞科研評價制度進行政策規范，但由于部門權責屬性差異，多部門在科研評價政策行為選擇中呈現明顯的偏差，這既體現在政策議題關注差異、政策屬性不同，又體現在政策目標、政策工具、政策內容與政策范圍等政策核心要素的多樣性^［34］。

（一）中央政府：以宏觀國家戰略為主線，逐步聚焦科研評價

在科研評價政策體系中，中央政府不僅依據其宏觀戰略進行決策，還通過主動調整政策實施路徑，推動科研評價在不斷變化的社會經濟環境中進行動態適應。中央政府以科技體制改革、市場經濟建設等為主線，將科研評價納入國家宏觀戰略范疇，發布諸多科研評價領域“元政策”，對教育整體發展與科技體制改革做出總體性規劃與制度安排。在科研評價恢復重建期，中共中央發布《關于召開全國科學大會的通知》，以宏觀戰略引領科技體制改革，拉開科技體制改革序幕，提出職稱、考核制度重建，打開科研評價的政策窗口，為教育部、科技部的具體工作部署提供根本依據。在科研評價探索期，國務院以科教興國作為教育事業發展整體目標，倒逼科研評價制度深化改革，《中共中央、國務院關于加速科學技術進步的決定》明確指出，科教興國的核心是將科學技術作為第一生產力，并通過深化改革推動科研評價制度的多元化發展。中央政府不僅發布宏觀政策框架，還通過具體改革舉措，推動各部門在科研評價中的自主行動與調整。例如，1998年后的政策演變表明，政府逐漸聚焦科研評價制度的優化與創新，尤其是在職稱評審、項目評審和人才評價等環節，進一步突顯了政府的能動性。2018年全國教育大會提出將“破五唯”作為科研評價改革的核心目標，《關于深化項目評審、人才評價、機構評估改革的意見》強調改革必須打破“唯論文、唯職稱、唯學歷、唯獎項、唯任職”的不合理評價導向。可見，政府不僅以宏觀戰略為指引，還通過細化政策內容，使各部門在政策執行過程中充分體現能動性和靈活性。中央政府對政策的主導作用不僅體現在對宏觀目標的設定上，還體現在政策執行過程中，逐步從單一部門主導向多部門、跨層級的協同治理轉型。此種演變表明，科研評價政策的推進不再是靜態的部門職能劃分，而是由中央政府主導，各部門在多元目標驅動下積極調整自身角色，進而推動政策實施的動態過程。

（二）教育部門：以高校為主陣地，推進科研評價體系化改革

在科研評價實踐活動中，教育部負有“規劃并指導高等學校的自然科學和哲學、社會科學研究”的職責。因此，教育部在科研評價政策的制定中扮演著關鍵角色，出臺了大量政策，包括從元政策到具體操作政策的完整鏈條。這些政策涉及評價原則、方法、內容、指標等具體操作規范，并直接關聯職稱改革、評價監管和期刊治理等領域。由于教育部門的職能屬性，其政策關注點集中在高校科研領域，主要通過制定直接或間接的政策，推動高校科研評價制度的改革。教育部在此過程中發揮了明顯的能動性，旨在通過主動調整政策工具和目標，推動評價體系的逐步完善。一方面，教育部直接發布規范性政策，如《關于破除高校哲學社會科學研究評價中“唯論文”不良導向的若干意見》，通過明確評價目標、機制、責任和結構，反對“唯論文”的不良傾向。另一方面，教育部還將科研評價納入學位評審、“雙一流”建設、學風治理等政策框架，從而間接推動評價改革。通過政策注意力配置與轉換，教育部不僅響應了科研評價中的現實問題，而且通過政策工具的綜合運用，推動政策目標與路徑的動態調整。例如，2021年教育部發布的《碩士、博士專業學位研究生教育發展總體方案》《碩士、博士專業學位設置與授權審核辦法》，就對科研評價提出了新要求，強調“建立健全合理的教學科研評價體系”，推動適應專業學位研究生教育的師資隊伍建設。同時，教育部在《關于高等學校加快“雙一流”建設的指導意見》中，圍繞提升科研水平和推動“雙一流”建設，提出了“探索以代表性成果和原創性貢獻為主要內容的科研評價”，并完善同行專家評價機制。教育部通過政策設計不僅回應科研評價的現實需求，還通過政策的多維度調整和跨部門協同，推動評價體系的持續深化，展現其作為關鍵政策主體在此過程中的能動性及在政策演化中的主體行動。

（三）科技部門：圍繞項目評審與技術轉化，推動評價結果市場化應用

作為主管國家科技工作的核心部門，科技部在科研評價政策體系中扮演著關鍵角色。自改革開放以來，科技部經歷了多次職能調整，在科研評價政策的制定和實施過程中展現了獨特的能動性。在科研項目管理和評審中，科技部主導資金的協調、評估與監管，教育部負責科研項目的立項與管理。盡管國家重點研發計劃在2014年一度劃歸教育部管理，但科技部仍在具體操作中承擔主導職責。職能安排反映了科技部在科研評價政策中的主動性和領導性作用。科技部不僅回應了現有科研體制的需求，還通過主導和調整政策框架，主動推動科研評價目標的演變，尤其在推動科研成果的市場化應用方面，表現出明顯的政策能動性。具體而言，科技部門政策注意力集中于3個方面：（1）與教育部共同對評價指標與評價方式進行具體規定。如教育部與科技部在2020年共同印發《關于規范高等學校SCI論文相關指標使用 樹立正確評價導向的若干意見》，探索定量與定性相結合的綜合評價方式，規范評價指標使用，引導“評價工作突出科學精神、創新質量、服務貢獻”，推動科研評價深化改革，促進良性、高質量科研評價制度建立。（2）側重科技項目申報與管理，如《農業科技成果轉化資金項目管理暫行辦法》《科技型中小企業技術創新基金項目管理暫行辦法》《應用技術研究與開發資金管理暫行辦法》等系列政策，對基金項目與資金管理進行系統性規定。（3）聚焦市場需求，推進科研成果市場化應用，如《科技成果評估試點工作管理暫行規定》明確指出，從經濟與市場角度對科研成果與高新技術進行評估，鼓勵科研人員通過科研成果轉化，逐步應用于技術市場，激發科研人員創新動力。總體而言，科技部在科研評價政策中所展現的能動性，不僅體現在推動科研項目的規范化管理、評價體系的改革，更重要的是通過不斷調整和完善科研評價目標，推動科研評價政策的深化與市場化轉型。

（四）其他部門： 作為政策輔助，解決科研評價改革衍生問題

在科研評價政策體系中，財政部、人力資源和社會保障部和國家發展改革委等部門雖然不直接主導科研評價的核心改革，但在推動科研評價改革中的角色同樣不可忽視。這些部門通過輔助性政策的制定，積極解決科研評價改革過程中的衍生性問題，展現了其在整體政策框架中的能動性。通過聯合發文，這些部門為科研評價改革提供了堅實的制度保障，推動科研評價體系的細化和完善。在對其他部門頒布的政策進行文本分析時發現，財政部、人力資源和社會保障部、國家發展改革委多以輔助職責，推動高校基礎研究建設與職稱制度改革，解決科研評價改革中的衍生問題。在政策制定過程中，其他部門常通過聯合發文形式對科研評價進行具體制度安排，如科技部、教育部與工業和信息化部、財政部、水利部、農業農村部、國家衛生健康委員會、中國科學院聯合發布《關于開展科技人才評價改革試點的工作方案》明確指出，要發揮各部門本領域人才評價優勢：“工業和信息化部集中構建產業科技創新為導向的人才評價體系；農業農村部突出‘三農’相關分類評價體系；國家衛生健康委構建以臨床實踐為導向的人才評價體系”。此外，其他部門還針對部門職責范圍內的科研評價衍生問題發布指導性規劃。例如，人力資源和社會保障部針對科技評價改革中的職稱評審發布《職稱評審管理暫行規定》，規范職稱評審程序，為推動科技評價改革縱深發展提供制度保障。

五、研究結論與展望

（一）研究結論：科研評價政策注意力配置呈現縱橫交融的發展特征

注意力配置作為理解政府行為與治理模式的重要切入點，是政策過程的起點，決定著政策資源分配^［35］。本文將政策注意力配置演變作為核心，依托“范式轉換—決策差異”分析框架，對我國1978—2024年376份科研評價政策文件進行系統摘錄、編碼、歸類，展現科研評價制度變遷的政策圖景，并從縱向和橫向維度深入剖析我國科研評價政策注意力配置的縱向演變與部門差異。從歷時性角度看，我國科研評價政策變遷嵌入差異化政策情景，受到關鍵事件的影響，經歷了4次范式轉換——分別以“恢復重建”“法治化與市場化”“國際化與簡政放權”“破五唯”為核心導向，政策注意力配置在政策目標、政策工具、政策內容、政策范圍等方面均發生了顯著變化。從共時性角度看，國務院及其各部門圍繞科研評價進行政策規范，構成了完整的政策體系，并基于部門屬性偏差，各部門在政策注意力配置方面呈現顯著決策偏好。

（二）研究貢獻：多維度理解我國科研評價政策嬗變

本文將政策范式轉換與部門決策偏向納入政策注意力配置研究，構建立體式的政策注意力配置分析框架，將外部政策情景納入注意力分析維度，為理解我國科研評價政策體系與拓展政策注意力配置研究提供相關基礎。在注意力配置的政策研究中，國內學者基于政策文本的結構化要素對政策注意力配置進行分析，將政策工具作為理解政策變遷的主要手段。但科研評價政策常被層層嵌套于各項國家宏觀戰略體系，需要對科研評價政策體系中的“元政策”“相關政策”與“具體政策”進行系統分類，并深入分析多部門注意力配置的決策偏差。因此，政策注意力配置研究必然要綜合考量外部政治、經濟、社會因素的交互影響。本文引入政策范式轉換理論，在對政策目標、政策工具等內部核心要素編碼分析的基礎上，納入政策情景與關鍵事件等外部變量，并將其作為政策場域內范式轉換的信號，綜合考量注意力配置的動態演變與總體特征。此外，研究還通過譜系學研究視角，在對科研評價政策進行歷時性分析的基礎上，強調多部門在政策出臺中共時性的關聯，拓展單向度、單部門的政策注意力配置研究視角，深入分析多部門注意力配置的決策偏差，為深入理解科研評價政策嬗變邏輯提供基礎，推動注意力配置政策研究立體化發展。

（三）未來展望：教育政策研究范式的能動性轉向

教育政策作為一種典型的“復雜性公共政策”，深度嵌入經濟政策、政治政策和社會政策的多層級互動網絡，其制定和實施受到多種社會經濟因素、政治力量和文化價值觀的影響，充滿了不確定性和非線性特征。傳統的政策研究通常聚焦于對政策文本內部要素的靜態解構，嘗試通過分析政策目標、工具及內容等因素，理解政策的內在邏輯。這種線性、單一、有序的理論框架和固定模型，難以準確反映教育政策環境的高度復雜性、政策主體的多樣性，以及政策運行機制的多元性，無法全面揭示政策演化的深層動力和機制，也難以應對政策在動態社會情境中的不斷生成與轉變^［36］。更為關鍵的是，政策過程不是被動“回應”或“執行”，而是政府通過對外部環境的敏銳感知和內部結構的主動調整，積極塑造和引導政策議程的能動過程。因此，未來的教育政策研究亟須突破實證主義理論體系下“相對靜態”的單一分析范式，轉向對“復合動態”與微觀機制的精細識別，推動在后實證主義理論體系下復雜性公共政策分析的深化^［37］。在此背景下，關注政策主體在教育政策過程中的能動性，成為理解教育政策的重要路徑。埃米爾拜爾（Emirbayer）等人的關系能動性理論為復雜性公共政策研究提供了動態微觀分析框架。能動性作為內嵌于社會結構中的創造性力量，體現為政策主體作為行動者在特定情境中通過對社會關系的調適、重構來實現變革和創新的能力^［38］。能動性要求我們從更加動態和互動的角度來分析教育政策，深入理解政策主體如何在不斷變化的社會環境中，通過調整自己的行為和策略來推動政策的演化與發展。

本研究對科研評價政策注意力配置的分析，生動展示了教育政策研究中能動性視角的應用。作為一種能動性視角，注意力配置強調政府在特定情境下對不同政策議題的關注程度，以及這種關注如何影響政策議程的設定、資源的配置和政策工具的選擇^［13］。1978—2024年，我國科研評價范式經歷了4次重大范式轉換，每一次范式轉換都伴隨著政策關注焦點的重大調整。政策關注焦點的轉移，并不是政策內容或目標的簡單變化，而是政府在深刻理解國際國內環境的基礎上進行戰略性調整的結果。政府在科技體制改革中展示了高度的戰略能動性，不僅使政策更具前瞻性，也增強了政策的靈活性和適應性，推動我國科技事業的持續發展。同時，不同政府部門在注意力配置上的差異，凸顯了政府能動性的多樣性和復雜性，體現了政府在推進國家科技發展過程中，對不同議題的戰略聚焦和優先級設定，是政府能動性在部門層面的具體體現。因此，政策注意力配置的過程性與選擇性特征突破了對政策內容的靜態理解，揭示了政策演化的復雜性^［39］。

未來的教育政策研究應摒棄單一靜態的分析框架，采用立體化、動態化的分析視角，深入探討政策過程中的復雜性、互動性及其對教育事業發展的長期影響。教育政策研究的能動性轉向不僅能夠幫助人們對教育政策有更為全面的理解，也有助于推動政策分析方法的多元化。未來的政策研究應建立動態化的政策分析框架，將政策范式轉換與能動性理論有機結合，深入剖析政策演化背后的多層次驅動力，特別是政府在這一過程中如何動態適應復雜情境并作出調整，從而為政策科學的發展提供相應的理論支持與實踐指導。

參考文獻：

［1］ GEORGHIOU L. Issues in the evaluation of innovation and technology policy［J］.Evaluation，1998，4（1）：37－51.

［2］ 沈壯海，張發林.當前中國高校的哲學社會科學創新：觀念與路徑——基于全國50所高校的調查［J］.中國社會科學，2012（8）：89－106，205.

［3］ THORNTON P H， OCASIO W. Institutional logics and the historical contingency of power in organizations： executive succession in the higher education publishing industry， 1958－1990［J］.American journal of sociology，1999，105（3）：801－843.

［4］ 孟溦，張群.科研評價“五唯”何以難破：制度分析的視角［J］.中國高教研究，2021（9）：51－58.

［5］ BENEDICTUS R， MIEDEMA F， FERGUSON M W J. Fewer numbers， better science［J］.Nature，2016，538（7626）：453－455.

［6］ 操太圣.“五唯”問題：高校教師評價的后果、根源及解困路向［J］.大學教育科學，2019（1）：27－32.

［7］ DIJK D V， MANOR O， CAREY L B. Publication metrics and success on the academic job market［J］. Current biology，2014，24（11）：516－517.

［8］ 劉志軍，徐彬.教育評價：應然性與實然性的博弈及超越［J］.教育研究，2019，40（5）：10－17.

［9］ 陳振明.政策科學的“研究綱領”［J］.中國社會科學，1997（4）：48－61.

［10］毋改霞，祁占勇.新中國成立70年來學術評價政策的演進與展望［J］.大學教育科學，2020（1）：80－88.

［11］溫虹，賈利帥.政策工具視角下高校科研評價政策研究：基于21世紀以來的政策文本分析［J］.高教探索，2023（1）：30－35，43.

［12］王宗勝，李臘生.注意力配置的經濟學分析［J］.中國工業經濟，2007（9）：96－102.

［13］練宏.注意力分配：基于跨學科視角的理論述評［J］.社會學研究，2015，30（4）：215－241，246.

［14］SIMON H A. Administrative behavior： a study of decision－making processes in administrative organizations［M］.New York： Free Press，1997：185－189.

［15］柯迪，賈西猛，李園園，等.政府注意力配置強度對芯片技術創新的影響：基于市級《政府工作報告》的文本分析［J］.科學學研究，2024，42（6）：1322－1333.

［16］楊劍，石孝宇，郭正茂，等.新時代我國青少年體育政策注意力配置及演進：基于LDA主題模型的政策文本分析［J］.體育學研究，2024，38（3）：77－88.

［17］王增文，王菁，吳健.我國城市社區應急管理政策的注意力變遷及邏輯演繹：基于2003—2022年中央政策文本的實證分析［J］.社會政策研究，2022（3）：35－46.

［18］黃忠敬.教育政策研究：傳統、視角與方法［J］.南京師大學報（社會科學版），2021（6）：27－37.

［19］李文釗.公共政策研究的范式變遷及其超越［J］.中國人民大學學報，2019，33（4）：98－107.

［20］劉復興.論我國教育政策范式的轉變［J］.北京師范大學學報（社會科學版），2004（3）：15－19.

［21］蘇嬌妮，劉亞平.政府任務中的組織屬性、部門風格與行為邏輯分析：基于多個省直部門的比較與觀察［J］.理論學刊，2024（2）：80－90.

［22］HALL P A. Policy paradigms， social learning， and the state： the case of economic policymaking in Britain［J］.Comparative politics，1993，25（3）：275－296.

［23］孟溦，張群.公共政策變遷的間斷均衡與范式轉換：基于1978—2018年上海科技創新政策的實證研究［J］.公共管理學報，2020，17（3）：1－11，164.

［24］李青，錢再見.中國農業政策變遷的注意力分布及其邏輯闡釋［J］.華中農業大學學報（社會科學版），2021（4）：108－118，183.

［25］談毅，仝允桓.中國科技評價體系的特點、模式及發展［J］.科學學與科學技術管理，2004（5）：15－18.

［26］周志忍，蔣敏娟.中國政府跨部門協同機制探析：一個敘事與診斷框架［J］.公共行政評論，2013，6（1）：91－117，170.

［27］彭小兵，彭洋.鄉村振興中地方政府的注意力配置差異與治理邏輯研究：基于410份政策文本的扎根分析［J］.中國行政管理，2022（9）：80－88.

［28］王長征，彭小兵，彭洋.地方政府大數據治理政策的注意力變遷：基于政策文本的扎根理論與社會網絡分析［J］.情報雜志，2020，39（12）：111－118.

［29］杜偉.高校科研評價現狀與完善途徑探析［J］.高等教育研究，2004（4）：61－64.

［30］魏海燕，李晗.基于協同理論視角的高校科研評價體系構建［J］.科技進步與對策，2012，29（22）：148－150.

［31］陳興，王勇，吳凌云，等.多階段多目標多部門應急決策模型［J］.系統工程理論與實踐，2010，30（11）：1977－1985.

［32］吳楊，張海峰，何海燕.大學基礎研究創新文化環境問題的實證分析：基于對40多位專家學者的訪談和60所高校的問卷調查［J］.教育研究，2013，34（8）：30－36.

［33］朱軍文，劉念才.高校科研評價定量方法與質量導向的偏離及治理［J］.教育研究，2014，35（8）：52－59.

［34］牟治平，肖漢宇.績效預算改革中政府部門行為與觀念的差異：基于A市的個案分析［J］.公共行政評論，2015，8（4）：134－152，185－186.

［35］燕陽，鮮逸峰，楊竺松.當代中國地方治理中的議題政治學：基于政策注意力視角的分析［J］.海南大學學報（人文社會科學版），2023，41（4）：94－104.

［36］鄭石明，李紅霞.復雜性公共政策：范式變遷、研究框架與展望［J］.政治學研究，2024（2）：180－193，262.

［37］田昊，李娉.中國情境下公共政策執行主要問題的轉變及其制度分析［J］.中國行政管理，2019（5）：77－83.

［38］EMIRABAYER M， MISCHE A. What is agency？［J］. American journal of sociology，1998，103（4）：962－1023.

［39］王樹濤，李彥.農民工隨遷子女學前教育的“流動性”需求模型與供給生態［J］.學前教育研究，2023（7）：50－63.

（責任編輯：張海生 楊慷慨 校對：楊慷慨）

Paradigm Shifts and Decision Biases in the Attention Allocation

of China’s Scientific Research Evaluation Policies

LI Yan1， DAI Yang2

（1.College of Education， Zhejiang University， Hangzhou 310058， China;

2. School of Political Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430000， China）

Abstract：

The allocation of attention within scientific research evaluation policies has a direct impact on the deepening of China’s science and technology system reforms， playing a critical role in fostering a positive cycle among education， science， technology， and talent. Using a “paradigm shift－decision bias” analytical framework， and focusing on 376 scientific research evaluation policies issued from 1978 to 2024， an analysis was made on the issues related to attention allocation in China’s research evaluation policies. Temporal analysis reveals that China’s research evaluation policies have undergone four major paradigm shifts， which focus on “restoration and reconstruction”，“legalization and marketization”，“internationalization and decentralization”， and breaking the “Five Exclusives”， marking profound changes in the policy goals， tools， content， and scope. Synchronous analysis indicates that， due to differences in functional roles and resource endowments， there are notable decision biases across various departments： the central government shapes the overall direction of research evaluation through ^{macro－strategic} frameworks; the education sector focuses on advancing and refining university research evaluation systems; the science and technology sector exhibits a strong ^{market－oriented} approach in project reviews and technology transfer; and other departments address emerging issues in research evaluation through joint documents， fostering horizontal cooperation and ^fine－tuned policy implementation. In the future， it is crucial to encourage educational policy research to adopt a more agentive perspective， examining the complexities， interactions， and ^long－term consequences of the policy process， while promoting the diversification and deepening of policy analysis paradigms， to better understand the driving forces and underlying mechanisms of policy evolution.

Key words：

scientific research evaluation policies; attention allocation; decision bias; educational policy research; policy analysis