淺析行政事業單位預算績效管理

黨的十九大報告提出全面實施績效管理；黨的二十屆三中全會提出深化預算績效管理改革，加強公共服務績效管理，強化事前功能評估，完善預算績效評價制度。經過數年的探索實踐，行政事業單位預算績效管理雖然取得了一定的成績，但也還存在一些問題。這些問題既影響了預算執行成果，也不利于行政事業單位高質量發展。因此，需要采取相應的完善措施，優化對策，不斷提高單位整體績效水平，充分發揮其積極作用。

一、行政事業單位預算績效管理存在的問題

（一）績效管理意識淡薄

目前，大多數行政事業單位對預算績效管理工作重視程度不夠，意識淡薄，績效理念不強，缺乏對預算績效管理內涵的全面了解，存在“重支出、輕績效”的情況，忽略了預算績效管理的重要意義，錯誤地認為只要依據時間進度要求按時完成支出就實現了績效目標，將項目支出和績效目標兩者相分離，無法真正關注項目資金的使用效益及相關績效目標的實現程度，容易出現“錢花了，沒效果”的情形。

主要表現在：首先，有些單位簡單地把預算績效管理等同于預算編制過程中的項目績效目標填報，完全不理解預算編制過程中為什么要填報項目支出績效目標，認為這項工作沒有意義甚至是額外的負擔，預算績效管理只是預算編制過程中的一個環節，因此填報只是流于形式，績效評價也只是為了完成上級部門布置的任務。其次，有些單位直接將預算績效管理工作交由財務部門全權負責，認為績效評價工作與業務部門沒有關聯，導致部門之間業務銜接不暢，信息不對稱，各部門間無法發揮積極作用。最后，有些單位對績效管理的認識僅停留在支出預算的執行率上，認為只要能夠合法合規地使用資金就可以了，沒有把績效管理與預算實行一體化的全過程管理。

（二）預算編制缺乏科學性

很多行政事業單位沒有樹立全面預算管理的理念和意識，沒有結合單位的實際情況綜合運用零基預算等編制方法，沒有科學合理編制部門預算，而是片面地采用在往年預算數據基礎上實行以支定收、增量微調的老辦法編制當年度的部門預算。由于預算目標不明確，預算數據不準確，加之單位內部業務工作紛繁復雜，不能針對性細化編制預算，導致預算不全面、不完善、缺乏可行性，預算調整和追加現象屢見不鮮，預算的嚴肅性和約束力嚴重缺失。

主要表現在：首先，部分單位缺乏預算管理意識，預算編制不夠精細，預算執行隨意性較強，預算支出標準和使用范圍不具體，這些因素極易造成違規行為。其次，單位預算執行不嚴格，執行流程不完善，資金使用既缺少配套的管理制度，又缺乏跟蹤問效與監管，所有這些都大大降低了預算資金的使用質效。最后，預算編制與績效評價分離，預算管理內容與績效目標缺乏關聯性，沒有結合單位項目特點選擇有針對性的個性指標，致使個性指標設置不完善，無法及時收集相關數據資料，不能及時真實反映預算執行情況，績效評價結果與預算編制脫節，評價結果不能形成對預算的有效約束和管控。

（三）績效指標體系不健全

部分行政事業單位在設置績效目標時，沒有結合單位的實際情況和工作需求，也沒有具體分析歷史數據，而是從自身利益需要出發，要么設置過高，單位很難完成，要么設置偏低，單位可以輕松完成，無法發揮績效評價的積極作用。績效目標設置不合理、不具體，對單位績效評價無法帶來指向性導向性，導致績效目標與實際情況不符。

主要表現在：首先，有些行政事業單位績效指標的設置不合理，定性指標較多，績效評價結果的客觀性難以得到保證；績效評價時缺少數據支撐和科學分析測評，容易滋生主觀隨意性和片面性，致使預算績效評價不具有客觀可比性；個性化指標缺乏多樣性和可操作性，指標寬泛簡單，粗糙片面，嚴重影響了預算績效評價質量。其次，有些行政事業單位沒有建立完善的績效評價體系，導致績效評價與單位內部其他業務工作相互矛盾，既影響績效評價實施，也影響其他相關工作落實?？冃гu價監控缺失，導致績效評價流于形式。最后，有些行政事業單位的績效評價以自評為主，且工作量大，流程繁雜，在沒有引入第三方機構參與評價的情況下，很難選擇合適的績效評價方法，也影響了績效評價結果的科學性公正性。

（四）績效管理制度不完善

2018年國家出臺了全面實施預算績效管理的相關意見，但尚未制定相關管理制度和實施細則。目前我國預算績效管理工作還處在初期階段，諸多方面還處于探索之中，這在一定程度上對預算績效管理工作的進一步發展產生了很大影響。

主要表現在：首先，在當前的大環境下，有些行政事業單位未能高度重視預算績效管理工作，沒有根據自身實際情況，建立貼合單位規范化管理要求且切實可行的預算績效管理制度。其次，有些行政事業單位雖建立了制度，但較松散不完善，沒有加以系統性的組織和統籌，制度的相關內容在發揮績效管理工作效能方面缺乏可執行性，制度無法在實踐中得到貫徹落實。最后，有些行政事業單位存在預算績效管理職能分工不明晰，責任壓實不到位，預算績效管理流程不全面，績效指標不切實際，績效評價方法欠佳，存在流于形式等問題，使得預算績效管理工作的科學性和可操作性缺失。

（五）績效管理建設較薄弱

很多行政事業單位對預算績效管理重要性缺乏足夠認識，績效管理建設意識較薄弱，對績效管理人員的選拔使用和后續教育關心不夠。

主要表現在：首先，有些行政事業單位的預算績效實施環境和基礎條件較差，由于數據來源渠道比較單一，數據分析整理缺乏科學的方法，績效管理人員在相關數據分析匯總上仍通過人工操作，需要花費大量的人財物，效率低下，容易失誤遺漏。其次，有些行政事業單位即使實行了信息化管理，終因單位沒有改變陳舊落后的管理理念，信息化應用的作用也未能有效發揮。此外，單位內部各個部門各自為戰，相對封閉，信息不對稱且數據口徑不一，導致各部門間信息與數據無法相互共享，信息不能互聯互通，績效評價所需信息不能有效甄取，直接影響了預算績效管理工作的順利進行。最后，預算績效管理人員能力參差不齊。有的績效管理人員不是專業出身，綜合素質較低，能力水平較弱，創新動力不足，工作力不從心；有的績效管理人員是從其他崗位調整而來，績效管理的專業知識和技能及工作經驗基本上是一片真空，一無所有。這些都直接抑制了績效管理人員主觀能動性的發揮。

二、完善行政事業單位預算績效管理的建議

（一）樹牢預算績效管理意識

首先，堅持預算和績效管理一體化，將績效理念和方法融入預算管理全過程。增強花錢必問效，無效必問責的意識，樹牢預算績效管理格局和思想，確保將預算績效管理理念融入預算管理方方面面，推動預算項目得以有效實施。其次，加強預算績效管理的實效宣傳。充分利用重大會議、重要活動以及官方網站、微博、微信網絡媒體等線上線下多種渠道，解答預算績效管理的意義、指標評價體系、評價方法等相關內容，幫助單位及其績效管理人員更好地了解認識預算績效管理，熟悉政策，掌握要求，不斷提升其預算績效管理水平。最后，通過舉辦研討會、業務培訓班等多種方式，宣講預算績效管理的相關內容，介紹成功案例，幫助績效管理人員更好地掌握預算績效評價流程和方法，增強績效管理人員工作責任感和工作積極性。

（二）推進預算管理深度融合

首先，以績效管理為導向，將單位預算全面納入績效管理。關口前移，有效推進預算績效管理全過程閉環管理，切實提高預算編制質量。與此同時，實行績效目標編制與預算編制工作一同部署一同安排，進一步完善預算編制工作流程，推動績效管理、預算編制與單位業務工作緊密結合，趨于一體化，確保預算編制符合實踐要求。其次，按照“誰支出、誰負責”的原則，對績效目標實現程度與預算執行進度實行“雙監控”。加強資金使用全過程動態化分析和監督控制，及時調整預算執行過程和項目實施中存在的問題和偏差，努力確?？冃繕嗽谝欢ㄆ谙迌雀哔|量完成。最后，明確績效管理責任約束。建立績效評價結果與預算安排掛鉤機制，將單位整體績效與部門預算安排掛鉤，將預算績效評價結果視為下年度預算安排的基礎依據。對績效好的單位和項目應優先保障，對績效一般的單位和項目應予以警告督促整改，對績效低的單位和項目應予以懲戒，直至取消。通過強化績效管理激勵約束，實現預算資金效益最大化。

（三）完善預算績效指標體系

首先，立足行政事業單位發展現狀，緊扣單位職能規劃，緊盯單位工作需求，設置合理的績效目標，建立完善績效指標體系。其間需對關鍵影響因素進行深入分析，及時查找存在的問題，不斷健全績效指標。剔除不適合的績效指標，增加新的績效指標，確保績效指標與績效目標保持一致，更好地滿足工作需要。其次，建立健全定量指標與定性指標相結合的共性績效指標框架，構建單位分行業、分領域、分層次的核心績效指標和標準體系。從多個維度分類設置績效指標，明確績效指標的范圍和績效評價方法。個性化指標力求豐富多樣，精細全面且易于操作。最后，參照歷史和行業數據，不斷細化績效目標與指標設置，確?？缒甓鹊念A算項目績效指標保持連續和一貫性。強化單位內部控制，優化部門間協同機制，形成監督管理合力。定期進行分析評價，查找其工作不足，不斷完善績效評價體系。同時，改變目前績效評價以單位自評為主的評價方式，逐步向專家或第三方機構評價轉變，并讓其獨立開展績效評價工作。

（四）健全預算績效管理制度

首先，國家要在現有預算績效管理制度的基礎上分門別類制定出臺相應績效管理的實施細則，加強頂層設計，貫徹預算績效管理相關立法工作，積極為預算績效管理提供政策支撐和法律保障。其次，落實相關政策文件要求，制定單位績效評價制度辦法，明確預算績效評價的原則、方法和流程，確保預算績效評價依據清晰明了。充分聽取各方意見和建議，將預算績效評價制度與單位業務、財務等工作有機融合，確保預算績效評價制度得到不斷的完善和優化。最后，尚未建立制度措施的單位，應結合實際盡快建立符合自身需要的預算績效管理制度，健全預算績效標準體系，確保實施預算績效管理工作有章可循，使預算績效管理工作逐步邁入科學化制度化軌道。

（五）加快預算績效管理建設

首先，積極應用大數據、人工智能等現代信息技術，提高數據高效收集和應用分析能力。通過對預算數據快速準確的處理和分析，各類資源優化整合，使預算績效評價所需數據更加全面有力。與此同時，加強對預算績效評價的全過程實施跟蹤監督管理，強化部門間溝通交流，有效避免信息不對稱的情況。其次，打通信息數據壁壘，搭建一體化智能平臺，整合運用各部門數據，加快績效評價與單位內部其他信息系統之間的聯系，推動實現基礎信息共享共用，形成綜合數據分析服務平臺，拓展信息化服務鏈條，提升預算績效管理數據傳遞速度和精準度。最后，加大預算績效人才培養力度。采取多種方式多種渠道，強化績效管理人員專業知識和技能后續培訓教育，全面提高其專業能力和綜合素質，切實提升績效管理人員的職業道德素養、誠信和法律意識，增強他們的社會責任感。此外，還應建立完善的預算績效管理工作獎懲激勵機制，激發績效管理人員工作積極性，以便他們能更好地服務績效管理工作。

三、結語

實施預算績效評價，可以加強資金管理，優化資源配置，提高單位預算管理質效，其意義十分重大。新形勢下，需進一步通過增強績效管理意識，強化制度建設和績效評價流程，制定科學合理的措施，鼓勵預算績效管理理論研究，為不斷提高績效管理水平，促進單位高質量目標發展提供堅實的基礎。

作者單位：交通銀行股份有限公司江蘇省分行