全方位擴大內需穩增長

中央經濟工作會議對2025年宏觀經濟政策的提法是“更加積極有為”，除了財政政策從“積極”到要“更加積極”、貨幣政策從“穩健”到要“適度寬松”以外，著重提出“全方位擴大國內需求”，要求大力提振消費、提高投資效益，并將其列為九大重點任務的首位。

當前中國經濟增速出現“兩個偏離”：一是名義增速低于實際增速，居民收入和財富增值速度偏慢；二是實際增速低于潛在增速，就業仍面臨結構性壓力，微觀主體獲得感的提高相對滯后。其根本原因是國內有效需求不足，引發供需失衡、物價低迷、預期不穩等一系列問題，有必要采取一系列政策和改革舉措，推動名義增速回歸實際增速、實際增速回歸潛在增速。

擴大國內需求是應對外部沖擊、穩增長、促轉型的必然要求

要正視當前及明年經濟面臨的內需不足和外部沖擊，中央經濟工作會議明確指出：“當前外部環境變化帶來的不利影響加深，我國經濟運行仍面臨不少困難和挑戰，主要是國內需求不足，部分企業生產經營困難，群眾就業增收面臨壓力，風險隱患仍然較多。”2025年中國經濟運行的主要影響因素，將從2023—2024年的房地產和地方債務問題轉化為房地產問題和“特朗普沖擊”，當然地方債務問題仍需引起關注，即進入“2+1”階段。

2024年9月出臺“一攬子增量政策”后，房地產市場正在筑底回穩，保供給、促需求和穩房價仍是經濟發展的核心任務。同時，特朗普計劃對華大幅加征關稅，將顯著沖擊中國出口，短期可能出現“搶出口”現象，但全年仍將承壓。化解地方債務將緩解地方政府的流動性風險，但化債仍未結束，部分地區仍面臨付息壓力和“三保”壓力。此外，居民消費和企業投資仍有待進一步提振。

擴大內需，既是滿足人民對美好生活的向往，也是應對中美貿易摩擦和國內經濟增速換擋的治本之策。擴大國內需求，一是能部分對沖中美貿易摩擦對中國出口的不利影響，也將增加中美關稅談判的籌碼；二是可以改善國內供需失衡狀況，幫助微觀主體跳出“內卷式競爭”的陷阱，增加居民收入和企業利潤，促進物價合理回升，提振預期和信心；三是以消費需求升級引領產業和勞動力轉型，提升經濟潛在增速，以高質量發展全面推進中國式現代化。

提振消費不能僅靠刺激，還要推動改革、完善機制

提振居民消費是擴大內需的首要抓手。但要注意兩點：其一，消費是經濟發展的目的，而非手段，經濟發展是為了滿足居民更好地消費，而不是讓提振消費單純作為短期調控的工具。其二，消費從根本上取決于消費能力（收入）、消費意愿（醫療養老教育等社保體系的完善程度）和消費對象（供給的適配性）三方面，如果這些根本問題不解決，消費很難大幅增加。

短期來看，可通過適當的財政補貼增強居民消費能力和意愿。一是消費品“以舊換新”政策持續發力，并擴圍至服務消費。“以舊換新”促消費政策效果是明顯的，2024年8-10月，商品零售同比分別增長1.9%、3.3%和5%，逐月回升，其中家電、汽車等耐用消費品表現尤為突出；相較之下，未受政策支持的餐飲收入就沒有明顯的變化，8-10月同比增速分別為3.3%、3.1%、3.2%。二是加大對特定群體的補助和支持，以提高其抗風險能力并提振消費。在消費方面應重點關注三個群體：（1）待業大學生和失業青年群體，青年失業是人力資本的巨大損耗和浪費，可考慮直接發放補貼助其度過過渡期，以及通過企業用工補貼的方式增加就業崗位。2024年10月，16-24歲（不含在校生）青年失業率仍高達17.1%，預計人數近600萬，若每人每月發放500元，則一年需要360億元，但這一開支將隨著青年失業率下降而逐漸減少。（2）城鄉居民基本養老保險領取待遇人員，尤其是農村老人群體，2023年實際領取待遇人數17268萬人，養老保險基金支出4613億元，人均每月僅223元。有必要提高發放標準，例如逐步提升至400元、500元、600元，則每年分別增加支出3668億元、5740億元和7812億元。（3）給二孩及多孩家庭發放生育補貼，例如對3歲以下的二孩及多孩新生兒，每月補貼500元，2022年3歲以下二胎及多胎新生兒合計約1800萬，則每年需要1000億元左右。

中長期來看，提振消費還需要推動改革、完善機制。一是進一步改善國民收入分配結構，通過完善稅制、增加轉移支付、加快農村土地市場化流轉等方式，提高居民尤其是中低收入群體在國民收入分配中的比重。二是優化財政支出結構，降低財政供養人員和基建支出比例，支出結構從以“物”為主走向以“人”為主。三是加快戶籍制度改革，加快推進農民工市民化進程，穩定農民工預期，提高其邊際消費傾向。四是從供給端發力，優化供給結構，進一步提升高端制造業在制造業中的比重。五是放寬旅游、文化、醫療、養老、家政服務等服務消費領域的市場準入，同時加強標準建設和有效監管。

避免投資和消費二元對立，積極擴大有效投資

在擴大內需方面，存在一些矯枉過正的認識誤區，例如認為支持消費就是對的、繼續搞投資就是錯的。我們既要客觀認識到投資效益的邊際遞減，也要看到投資并非沒有必要。經濟活動既要有消費，也要有投資，投資、消費是并重的，這兩者是一個有機整體和循環。投資在當期是需求，中長期是供給，沒有終端消費的投資是無效的、不可持續的，沒有投資的消費會出現供給不足、物價大漲。問題不在于要不要搞投資，而在于找到當前及中長期迫切需要又能彌補短板、惠民生的投資領域。

其一，基建投資還面臨總量不足、區域不均、結構上“看得見的基建多、看不見的基建少”的問題，仍有空間。基建投資未來可能需要與四個方向掛鉤。一是跟人口流動掛鉤，人口持續流入的區域可以加大基建投入；二是跟人口結構掛鉤，我國進入人口老齡化和少子化之后，人口老齡化意味著對于醫療養老方面的投資需要增加；三是要與提高潛在經濟增長率掛鉤，投資要投向新基建、新能源等，突破“卡脖子”領域；四是要與安全掛鉤，包括老舊小區的燃氣管道、地下管廊、露天電線的排布等都需要改善。

其二，發揮重大項目牽引和政府投資撬動作用，以政府投資有效帶動社會投資。一方面，政府投資對民間投資具有直接帶動效應，例如交通、能源、水利等政府投資項目，將形成對上下游產業鏈的需求，進而刺激相關行業的民間投資；新型基礎設施、先進制造業等領域市場空間大、發展潛力強，但資金需求大的政府投資項目，也可以鼓勵民間資本積極參與，引導和撬動民間投資。另一方面，民間投資還會受到政府投資的間接帶動，例如加大基礎設施、公共服務等領域的政府投資，有利于改善營商環境，降低企業生產經營的成本和風險，提高企業投資的回報率和積極性。此外，還應更好發揮政府投資基金的帶動引導作用，近年來，中央通過國家集成電路產業投資基金、國家制造業轉型升級基金等帶動社會資本，有力地支持了國家重大戰略實施。

其三，大規模“設備更新”政策加力擴圍，保持制造業投資高速增長。制造業投資是2024年經濟增長的重要支撐項，主要受大規模“設備更新”政策拉動，1-10月設備工器具購置投資累計同比增長高達16.1%，帶動制造業投資累計同比增長9.3%。要加強財政與金融的配合，以節能降碳、超低排放、安全生產、數字化轉型、智能化升級為重要方向，大力推動生產設備、用能設備、發輸配電設備等更新和技術改造。

其四，促進房地產市場止跌回穩，提振房地產投資。受房地產市場低迷和房企流動性壓力拖累，2024年1—10月房地產投資累計同比下降10.3%。2025年仍需做好保供給、促需求和穩房價工作。一是加快解除非必要的限制性措施，讓商品房回歸市場化配置。當前全國僅剩北京、上海、深圳等少數城市仍在執行限購政策，有必要進一步放松。例如，放開郊區限購、大戶型限購、商住限購，降低非本地戶籍購房社保年限，增加多孩家庭購房指標等。二是加快推進保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力。建議從中央層面探索成立“房地產穩定基金”，先期規模可在2萬億元左右，專項用于保交房、收儲存量房、收購房企存量土地等工作，保障民生、緩解房企流動性壓力，以堅定不移的決心并釋放強烈的信號推動房地產市場止跌回穩。三是引導鼓勵高品質住宅產品開發，以優質供給滿足居民合理需求。建議根據不同城市的去化周期以及不同地段住宅受歡迎程度，將核心地段的部分商業用地修改為住宅用地，滿足居民對好地段、高品質商品房的需求；鼓勵優質優價，不再實施新建商品住房銷售價格指導等。

（編輯 尚鳴）