針對未辦稅戶稅務監管及相關法律制度完善的建議

未辦稅戶及其對經濟發展和國家治理的影響

未辦稅戶是指已辦理營業執照但未納入稅務管理的市場主體。依據《中華人民共和國公司法》和《促進個體工商戶發展條例》，在我國設立公司應當依法申請設立登記，從事工商業經營的公民應當依法登記為個體工商戶?！吨腥A人民共和國市場主體登記管理條例》進一步明確，在中華人民共和國境內以營利為目的從事經營活動的個體工商戶等自然人、法人及非法人組織應當依規辦理登記，未經登記，不得以市場主體名義從事經營活動（法律、行政法規規定無需辦理登記的除外）。因此，從事生產經營的自然人、法人及非法人組織為取得合法經營資格，必須進行市場主體登記并取得營業執照。同時依照稅收相關法律法規，從事生產經營的單位和個人應當依法納稅。

為逃避稅務監管、少繳稅款，部分納稅人未進行納稅人身份信息確認，從而成為未辦稅戶。未辦稅戶按照是否實際生產經營可分為未營未辦稅戶和在營未辦稅戶，前者是指該市場主體僅進行市場主體登記但未實際進行生產經營并未產生納稅義務；后者是指已實際進行生產經營而產生納稅義務。近年來未辦稅戶數量不容小覷，據某市稅務局公開數據顯示，市場主體辦稅率約占五成。在未辦稅戶中既有企業，也有個體工商戶，并以個體工商戶為主。

未辦稅戶的存在給經濟發展和國家治理帶來的影響主要有三方面。一是破壞國家法律法規，影響全面依法治國的進程，并極易產生“破窗效應”。二是對依法誠信納稅的稅收秩序和公正有序的營商環境建設產生不利影響，影響國內統一大市場建設。三是造成稅收流失，增加稅務機關監管成本，也造成未辦稅戶的違法風險。

未辦稅戶稅務監管現狀

（一）對未辦稅戶實施的稅務監管措施

隨著稅收征管改革的推進，近年來國家稅務總局大力夯實征管基礎，提出強化對未辦稅戶管理。各地稅務機關探索出很多方法并取得一定成績，未辦稅戶總體規模逐年縮小。

1.在營未辦稅戶識別

首先將稅務征管系統中辦稅戶清冊與市場監督管理部門登記清冊進行比對，確認未辦稅戶名冊。其次獲取發改、自然資源、生態環境、人社、衛健、交通、商務、住建等部門基礎登記、經營許可證等信息，并與辦稅戶名冊比對，確認可能的未辦稅主體信息。最后識別未營與在營未辦稅戶。通常利用以下數據和方法進行識別：

發票數據分析——

一是對代開發票數據分析，查詢是否存在法定代表人、投資方、個體工商戶業主以個人名義代開經營性質發票的情形；查詢是否存在自然人高頻高額代開發票情形。對于存在上述兩種情形的，再結合項目名稱、受票方等進一步分析是否為在營未辦稅戶。二是受票主體分析，主要比對轄區內接受發票的市場主體與已辦稅戶信息，甄選出有接受發票行為但不屬于已辦稅戶的主體。三是能耗數據分析，若納稅人對外開具發票項目中有水、電、氣等能耗且該納稅人為非能耗生產銷售企業，則該納稅人可能存在出租、出包行為。再結合該納稅人是否依照《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《稅收征管法》）等規定向稅務機關報告承包人、承租人，分析是否存在在營未辦稅戶。

涉稅專業服務機構業務信息分析——

依據《國家稅務總局關于采集涉稅專業服務基本信息和業務信息有關事項的公告》（國家稅務總局公告2017年第49號）規定，涉稅專業服務機構應當于首次為委托人提供業務委托協議約定的涉稅服務前，向主管稅務機關報送《涉稅專業服務協議要素信息采集表》；稅務師事務所、會計師事務所、律師事務所應當于完成專業稅務顧問、涉稅鑒證、納稅情況審查業務的次月底前，向主管稅務機關報送《專項業務報告要素信息采集表》。上述兩表內均需填報“委托人統一社會信用代碼”和“委托人名稱”，可將委托人信息與已辦稅戶信息比對，確認是否存在在營未辦稅戶。

2.在營未辦稅戶核實

對已識別在營未辦稅戶，根據數量多少，一是直接安排稅務人員根據其地址進行逐一核查。二是構建多維度的未辦稅戶市場活躍度監測指標，通過數據分析、測算，判定在營未辦稅戶市場活躍度。再根據市場活躍度高低分類分階段采取不同應對方式，如在工商有預留號碼的采取短信、電話方式核查；未預留號碼的安排稅務人員根據其地址入戶核查。

（二）未辦稅戶稅務監管難點

1.甄別未辦稅戶協作難度大、時間成本高

無論是與市場監督管理部門、發改、自然資源、生態環境、人社、衛健、交通、商務、住建等部門數據信息比對識別未辦稅戶，還是通過發票數據、涉稅服務專業機構信息、街道社區名單甄別未營、在營未辦稅戶，均需借助第三方數據信息，不但協調難，還耗時費力，很難常態化實施。

2.對在營未辦稅戶核查需要大量人工，基層負擔重

對未辦稅戶核實只能依靠人工完成，因未辦稅戶數量大，基層稅務機關和稅務干部在核查中面臨的壓力較大。

3.對在營未辦稅戶難以實施有效的處罰

現行《稅收征管法》對未辦稅戶的處罰包括：責令限期改正，逾期不改正的提請吊銷營業執照；核定應納稅額并責令繳納，不繳納的，可以扣押其價值相當于應納稅款的商品、貨物；追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金并處罰款。上述處罰，程序復雜、操作難度大。

4.部分未辦稅戶納入稅務管理后出現虛開發票風險

稅收工作中發現，部分未辦稅戶經過稅務機關督促進行涉稅信息補錄成為已辦稅戶后，出現頻繁申請提高發票賦額并在短期內大量開票后注銷的行為，產生虛開發票的風險。

產生未辦稅戶的原因及完善措施

（一）產生未辦稅戶的制度原因

1.納入稅務管理是納稅人的自主行為

現行《稅收征管法》規定，從事生產、經營的納稅人自領取營業執照之日起30日內，持有關證件，向稅務機關申報辦理稅務登記。未按規定期限辦理稅務登記的除了由稅務機關責令限期改正，還可以處2000元以下的罰款；情節嚴重的，處2000—10000元罰款。但隨著商事登記制度改革，領取營業執照后，無需再次進行稅務登記，通過對納稅人涉稅信息補充采集即可完成稅務登記。而且補充采集涉稅信息不再限定時限，于首次辦理涉稅事宜時完成即可，并且不再執行“逾期辦理稅務登記”的處罰。因此，稅務機關只能被動等待納稅人上門辦理。

2.稅務部門被動接受市場監督管理部門信息的傳遞

《中華人民共和國市場主體登記管理條例》明確，國務院市場監督管理部門和國務院有關部門應當推動市場主體登記信息與其他政府信息的共享和運用。《稅收征管法》明確，工商行政管理機關應當將辦理登記注冊、核發營業執照的情況，定期向稅務機關通報。但早期市場主體信息傳遞主要依靠人工等手段，定期通報也未在法律層面明確具體時限而是由兩部門協商確定，不可避免地存在時間差。因此，稅務機關只能被動接受市場監督管理部門傳遞信息。

3.對市場主體新辦環節的稅法宣傳尚需更深入

納稅人對稅法宣傳和納稅輔導的需求非常強烈，各級稅務機關采取稅務網站、公眾號、微信、12366、稅法宣傳月等多種方式進行分散或集中納稅服務。上述稅法宣傳和納稅輔導已取得一定成效，但就新辦市場主體而言仍應在及時性和針對性上進一步加強。比如，部分在營未辦稅戶不知曉未辦稅戶辦理營業執照注銷也需要提交清稅證明，即在注銷營業執照前必須辦理稅務登記，繳納稅款、滯納金、罰款等稅務處理后才能取得清稅證明。部分在營未辦稅戶不知曉為促進小微企業和個體工商戶發展，增值稅、所得稅、“六稅兩費”均設有多維度、減免力度大的優惠政策，即便成為辦稅戶也可以“輕裝”經營。因此，需進一步加強“開業第一課”等各項針對新辦市場主體的納稅服務及稅法宣傳，以進一步提升稅收優惠政策的覆蓋面，增強市場主體的納稅遵從度。

（二）對于《稅收征管法》中關于未辦稅戶制度的完善建議

對未辦稅戶相關征管制度進行完善既是從根源上防范未辦稅戶產生，也是解決未辦稅戶稅務監管中難題的重要措施。建議在《稅收征管法》修訂中，增加、完善以下內容：

1.推動稅務機關主動參與市場主體新設階段服務

借助當下稅收征管改革的各項成果，首先明確市場監督管理部門和稅務部門就市場主體登記、變更、注銷等信息傳遞具體時限，即實時傳遞，由此避免因各種因素造成信息傳遞的時間差。其次，明確市場主體設立登記完成的同時，自動完成納稅人涉稅信息采集，無需納稅人主動到稅務機關辦理即可完成稅務登記，并明確納稅人有按照稅務機關要求補充其他涉稅信息的義務。通過上述兩個“實時”，消除未辦稅戶產生的制度根源。

2.增設市場監督管理部門對新辦市場主體涉稅告知義務

明確市場監督管理部門在設立登記環節，應當告知市場主體已同時完成稅務登記納入稅務部門管理，并告知稅務機關主動聯系市場主體辦理后續事項的方式、途徑以及市場主體的義務和不配合稅務機關管理將受到的處罰等。具體操作層面，可采取發送紙質告知資料并由市場主體簽字確認方式，也可以采取掃描稅務部門提供的二維碼閱讀電子告知通知并簽字確認方式。

3.明確稅務部門對新辦納稅人具有初創期專項服務監管的義務

為幫助新辦納稅人全面了解稅收工作、及時享受到各項優惠政策，應當明確稅務機關對新辦納稅人提供一定時長的專項稅法宣傳和納稅輔導，包括登記信息確認和補充、智慧稅務相關系統操作、稅費政策學習、稅費優惠享受等，尤其要幫助納稅人充分享受稅收優惠政策。同時為降低新辦納稅人違法風險，應當明確稅務機關對新辦納稅人實施一定時長的經營和納稅監管，包括生產經營狀況、發票開具取得情況等，目的為監控非主觀故意的錯報、錯開風險和主觀故意的虛開發票風險。

4.相應調整對未辦稅戶的處罰情形

基于市場監督管理部門和稅務部門實時傳遞信息的前提，完全游離于稅務部門之外的未辦稅戶將不再存在，但未及時確認、補充涉稅信息的情形可能存在。因此建議優化現行《稅收征管法》對未辦稅戶的處罰情形，并刪除不適用的處罰措施，如核定應納稅額、稅收保全及強制執行等。

作者單位：國家稅務總局稅務干部學院（大連）