制度分析視角下英國國家檔案館檔案開放率高之原因探究

摘要：檔案開放對檔案價值的實現與檔案事業走向現代化有著重要影響。現有研究對檔案開放的關注度很高，但對作為衡量檔案開放情況重要指標的檔案開放率的討論卻很鮮見。本文在調研獲取一手數據證實英國國家檔案館檔案開放率高的基礎上，從權責分配和操作規則兩個層面對其檔案開放率高的制度原因進行系統分析，并指出制度目標指向明確與制度體系化特征明顯，是英國經驗對我國治理實踐最重要的啟示。

關鍵詞：檔案開放 英國國家檔案館 檔案治理 制度分析

Abstract： Archives opening has a significant impact on the realization of the value of archives and the modernization of the archival undertak？ ing. Existing research has paid much attention to archives opening， but there is little discussion on the openness rate of archives， which is an impor？ tant indicator of archives openness. On the basis of obtaining first-hand data through research to confirm the high openness rate of archives in the National Archives of the United Kingdom， this pa？ per analyzes the institutional reasons for its high openness rate from the levels of distribution of powersandresponsibilitiesandoperational rules， and points out that the clear institutional goal and the obvious features of the institutional systematization are the most important implica？ tion of the British experience for the archival gov？ ernance practice in China.

Keywords： Archives opening； British National Archives；Archives governance；Institutional analy？ sis

“檔案工作正在走向依法管理，走向開放，走向現代化”是習近平總書記2003年在浙江工作時提出的重要論斷[1]。檔案開放不僅是促進檔案價值實現的重要途徑，亦是檔案工作“走向開放”的核心體現。在現代國家中，“檔案開放”是屬于國家檔案館的法定職責，因此，國家檔案館的檔案開放率，即國家檔案館館藏檔案中開放檔案所占的比例，通常被認為是在結果層面衡量一國檔案開放情況的一個重要指標。我國2020年修訂的《檔案法》自頒布以來，因其在檔案開放領域推出的一系列制度改革舉措，以及隨后2022年《國家檔案館檔案開放辦法》的出臺，引發了學者們對“檔案開放”相關主題研究的高度關注，其中包括以英美等發達國家為對象的相關工作經驗借鑒探討[2-4]。然而，現有研究成果中對檔案開放率的問題鮮有提及，更找不到有關英美等國檔案開放率的可信數據。有鑒于此，本文擬通過調研獲取一手數據以說明英國國家檔案館檔案開放率究竟有多高，再從制度分析視角深入探究其檔案開放率高的原因，以期為辯證思考英國經驗的啟示提供重要助益。之所以將關注點聚焦在制度上，是因為制度所蘊含的普遍約束力，使其對治理結果的影響通常是穩定且具有決定性意義的。

一、獲取英國國家檔案館檔案開放率高之支持數據

英國國家檔案館前身是1838年成立的英國公共檔案館。2003年，英國公共檔案館與皇家歷史手稿委員會合并，組建了英國國家檔案館。[5]它是英國唯一的國家級檔案館。在英國國家檔案館官方網站（https：//beta.nationalarchives.gov.uk）發布的所有信息中，筆者未能成功找到具體的檔案開放率或與之相關的數據。因此，筆者于2024年10月17日通過該官網提供的即時溝通渠道“Live Chat”向工作人員提出想要獲取檔案開放率數據的調研請求。然而，工作人員回復稱該問題超出了“Live Chat”的服務范圍，并建議將問題通過電子郵件向指定郵箱進行咨詢。隨后，筆者按照建議向該郵箱發送了郵件，第二天便收到了人工回復郵件。該郵件未直接給出檔案開放率的數值，但提供了有關館藏檔案數量的詳細信息，包括開放檔案數量為24，814，057件，封閉檔案數量為1，236，174件。基于這些數據，可以計算得知英國國家檔案館當前的總館藏檔案數量為26，050，231件，進而計算出該館的檔案開放率為95.25%。開放檔案在總館藏檔案中所占比例超過九成，無疑說明當前英國國家檔案館的檔案開放率是非常高的。而如此高的檔案開放率背后，通常會有其支持性的制度原因，這是本文接下來要深入探討的問題。

二、英國國家檔案館檔案開放率高的制度原因分析

在公共治理理論視閾中，制度，即指對相關主體具有一定約束力的規則。針對具體公共事務治理的制度，根據功能不同，可區分為權限分配層面的制度與操作規則層面的制度，其中前者規定的是相關主體在該公共事務治理中的權利（力）與責任關系；后者則是直接面向該公共事務治理的具體操作行為給予指導和規范；同時，兩種制度之間存在著密切關聯關系，因為權責關系影響甚或決定具體操作行為的選擇范圍；而具體操作行為是權利實現或責任承擔的必要手段。本部分的制度分析即以此為基本邏輯框架。

（一）權責分配層面的制度原因

在權責分配制度層面，英國國家檔案館檔案開放率高的主要原因要歸功于2000年英國出臺的《信息自由法》（Freedom of Information Act），該法案賦予英國公民具有普適意義的對公共機構所掌握信息的知情權，同時也使得“除非存在豁免情況，否則應向民眾公開其所掌握的信息”成為公共機構的責任和義務。該法案的第二部分列出了“信息豁免公開的情形”。根據《信息自由法》的規定，公共機構形成的、需移交至國家檔案館的檔案，在性質上仍屬于公共機構所掌握信息的組成部分，[6]因此，社會民眾在法理上直接獲得了對英國國家檔案館館藏檔案進行查閱利用的普適性權利。《信息自由法》發布后，英國對1958年頒布的《公共檔案法》（Public Records Act）之相關條款內容進行了修訂，對“國家檔案館的職責就是將館藏檔案中按《信息自由法》要求需公開的部分向社會開放”作出了明確規定。[7]

由此可見，《信息自由法》對民眾知情權的規定，及《公共檔案法》對國家檔案館職責的規定，在權責分配制度層面為英國國家檔案館館藏檔案“以開放為常態，以封閉為例外”奠定了高等級效力的法律基礎。

（二）操作規則層面的制度原因

由于國家檔案館的館藏檔案來自形成單位移交的檔案，并且每年都會有新增檔案，因此，從邏輯上來說，影響國家檔案館檔案開放率的，不僅包括決定館藏檔案開放狀態及其變化方面的操作規則，亦包括決定移交進館檔案范圍及構成情況方面的操作規則。循此思路，筆者在全面考察分析的基礎上，將英國國家檔案館檔案高開放率在操作規則層面的制度原因主要歸結為以下六個方面。

1.在開放為常態的基礎上，明確檔案豁免開放的具體情形。英國國家檔案館對《信息自由法》列出的“信息豁免公開情形”之于檔案領域的適用情況進行了詳細梳理，并將梳理結果編制成工作指南文件《信息自由豁免》（Freedom of Information Exemp？ tions，2016年發布）發布在其官方網站上，以此作為檔案豁免開放的標準依據。檔案豁免開放的原因，從性質上分為“絕對豁免”與“有條件的豁免”兩種類型。所謂絕對豁免，是指根據《信息自由法》的規定不具有信息公開義務的豁免；而有條件的豁免，則是指公共機構需要權衡公開與否對公共利益可能帶來的影響，并基于追求公共利益實現的豁免。在適用于檔案領域的21類豁免情形中，屬于絕對豁免的有7類，占比1/3，它們分別是：（1）由處理安全事務的機構提供或與之相關的信息，（2）法庭記錄，（3）議會特權，（4）王室家庭的通信，（5）個人信息，（6）秘密提供的信息，（7）法律或歐盟協議要求或可能引發構成藐視法庭罪的信息。其他14類則屬于有條件的豁免。[8]以特例方式明確列出檔案豁免開放的具體情形，為保證檔案常態的開放提供了重要的制度保證。

2.在一般規則基礎上，將某些不宜開放的檔案排除在進館范圍外。根據英國國家檔案館2012年發布的《檔案收集政策》（Records Collec？ tion Policy），其移交進館范圍被界定為公共機構所形成的具有永久保存價值的檔案，且該公共機構主要是指政府組織及其執行機構、法院系統組織。同時，在此一般規則的基礎上，《檔案收集政策》又將兩大類涉及敏感信息而不適于開放的檔案，明確排除在移交進館范圍之外，其中一類為“處理蘇格蘭或威爾士事務的政府機構，以及蘭開斯特公國所形成的檔案”；另一類為“有關出生、死亡、婚姻（包括同性婚姻）、收養關系登記部分的檔案，以及公共信托機構所形成的檔案中涉及個人信托的部分”[9]。可以看出，被排除在進館范圍之外的兩大類檔案中，前者涉及的敏感性主要與英國獨特的政治體制及發展歷史有關；后者的敏感性則主要源于對個人隱私保護的需求。將上述兩類不適宜開放的檔案排除在進館范圍之外，顯然從源頭上為提高開放檔案在英國國家檔案館館藏檔案中的比例提供了助益。

3.執行20年移交規則，豁免情形中有相當比例豁免時限與之相同。目前英國的檔案移交進館執行的是“20年移交規則”，即檔案一般自形成滿20年由公共機構向國家檔案館移交。《公共檔案法》第三條第4款對其做了明確規定。[10]公共機構若想提前移交需提出申請，并征得國家檔案館的同意。英國檔案移交進館的時間年限以前是30年，2010年頒布的《憲政改革與治理法》（ConstitutionaL Reform and Governance Act）要求將其縮短至20年，并于2013年開始執行，其中2013—2022年為縮短10年時間差距的過渡轉型期。[11]《公共檔案法》的相關內容也進行了同步修訂。在此10年過渡期間，國家檔案館每年接收兩個年份的檔案進館（詳見表1）。

根據英國國家檔案館2016年發布的工作指南《封閉周期》（Closure Periods），在適用于檔案領域的21類豁免開放情形中，有10類規定了明確的豁免年限，它們分別是：（1）英國內部的關系（即英國政府、蘇格蘭政府、威爾士國民議會和執行委員會之間的關系），（2）法律執行，（3）法庭記錄，（4）審計職能，（5）政府政策制定過程、部長級通信、法律官員的建議、部級私人辦公室的運作，（6）妨礙公共事務管理行為有效開展，（7）與王室成員的通信，（8）個人信息，（9）法律職業特權，（10）業務秘密和商業利益。這十類中，（2）、（3）、（4）、（5）、（6）、（9）等六類與政府工作過程密切相關的信息的豁免公開時限均為20年，[12]與英國國家檔案館執行的移交年限完全相同。而信息豁免公開時限與移交進館時間相同，無疑意味著涉及這六類信息的檔案在從公共機構按規定期限移交進館之際，就會因其豁免開放時限到期而由原來的應封閉狀態轉變為應開放狀態。

4.移交進館前完成審核，審核結果為開放的檔案進館后直接開放。在英國，根據《檔案收集政策》的規定，檔案的“開放審核”同“分類整理”一樣，都被認為是公共機構（即檔案形成單位）將需要永久保存的檔案移交給國家檔案館前，必須完成的準備工作之一。事實上，這一規定不僅確定了檔案開放審核的時間節點為移交進館之前，還明確指出檔案形成單位是決定檔案開放狀態的責任主體。對于審核結果為開放的檔案，形成單位在形成初審意見以后，需再征詢外部相關主體的意見（這里的“外部相關主體”主要指的是很可能會受檔案開放決定影響的主體），并根據咨詢結果形成最終有關檔案開放的決定。審核結果最終為開放的檔案，移交至國家檔案館并經過整理上架等必要手續后，將直接向社會公眾開放。[13]

5.以封閉狀態移交進館的檔案，審核流程更嚴格且不允許永久封閉。相較開放檔案的移交，審核結果為封閉的檔案，在移交時審核流程更為復雜。根據英國國家檔案館2016年發布的工作指南《封閉移交程序》（Procedures for Closure on Transfer），對于經內部初審判斷為應封閉的檔案，形成單位需征詢國家檔案館的意見建議，再確認相關決定，并填寫檔案封閉的申請。形成單位在檔案封閉移交申請中需要精確指出敏感信息，引述其所適用的相關豁免條款，解釋該檔案信息不能開放的原因，同時還要標注其能夠開放的日期或再次審核的日期。國家檔案館在收到形成單位填寫的封閉移交申請表后，會將其提交給作為公共利益代表的國家檔案咨詢委員會進行審核，只有經國家檔案咨詢委員會最終同意后，相關檔案才可以移交至國家檔案館。[14]

國家檔案咨詢委員會是由《公共檔案法》直接授權建立的，在性質上屬于非政府組織。需要說明的是，超過100年的封閉申請需要更為詳細的論證，而永久封閉則是不被接受的。審核結果為封閉的檔案在移交至國家檔案館后，如果標有具體的封閉時限結束日期，將在到期時自動開放。如果形成單位希望繼續封閉，則需在封閉時限到期前提交申請，國家檔案咨詢委員會會按照上述程序再次進行審核。

6.部分涉及敏感信息的檔案，公共機構可申請暫留存于本單位。對于涉及敏感信息的檔案，公共機構除了將其以封閉方式移交至國家檔案館以外，還有一種選擇，就是申請將其暫時留存于本單位，這種情況被稱為“形成單位自留存”。《公共檔案法》第三條第4款為形成單位自留存選擇提供了制度依據。[15]根據英國國家檔案館2016年發布的工作指南《形成單位自留存》（Retention），其適用情境主要有兩類，一是檔案內容涉及國家安全和防衛問題；二是檔案對形成主體仍具有現行價值，為行政管理目的實現所需要。[16]

對于經初審判定為需自留存的檔案，除非整個類別的檔案已獲得長期授權可由形成單位自留存，否則公共機構便需要填寫自留存申請，申請中要說明申請自留存的理由（或標準依據）及自留存的時間期限。總的來說，檔案自留存申請的審核流程與封閉移交申請的審核流程基本相同，兩者最大的不同在于自留存的檔案最后要經過主管檔案事務的內閣大臣審批通過，未獲審批通過而自留存檔案的行為是違法的。

公共機構若想在審批通過的自留存時限到期后繼續留存這部分檔案，需在該時限到期前再次提出申請。根據相關政策要求，形成單位應每10年對自留存檔案進行再審核，判斷其是否具備移交至國家檔案館的條件。

三、制度分析視角下英國經驗之啟示

根據前文的分析，英國國家檔案館檔案開放率高背后的制度原因，可以抽象概括為制度目標指向明確與制度體系化特征明顯兩個密切關聯的方面。其制度目標指向明確，即幾乎所有相關規則基本指向同一個目標——促進英國國家檔案館館藏檔案最大限度地開放；其制度體系化特征明顯，主要是指其制度體系明顯具有全面、清晰與自洽三大重要特性，為促進國家檔案館館藏檔案最大限度開放這一制度目標的有效實現提供了可靠保障。而這正是英國經驗對我國相關治理實踐最重要的啟示。具體來說，英國相關制度體系的全面性，主要體現為制度內容覆蓋了國家檔案館檔案開放工作可能涉及的方方面面；其清晰性，主要體現為無論是確定檔案開放相關治理主體權責關系的制度，還是約束相關治理主體具體行為選擇的制度，其有關實質性要求與程序性要求都非常詳細具體，易于理解和遵照執行；其自洽性，主要體現為無論是在不同層級制度之間，還是同一層級的不同制度之間都存在著較為合理的相互銜接關系。比如，英國的檔案開放以法律效力更高的《信息自由法》為權責分配層面制度的主要來源，以操作規則層面制度為保障權利實現或責任承擔的必要手段，符合現代社會法治化運作的邏輯要求；其通過操作層面規則設計構建移交進館與檔案開放之間的有機聯系，使“移交進館”成為檔案從封閉到開放的“重要分水嶺”，降低了制度的復雜性與實施成本，符合現代社會追求高效率的邏輯要求。

制度分析視角下原因探究帶來的另一重要啟示在于：對于不同國家之檔案開放率的考察，不能簡單停留在數據值的比較上，還要進一步考察其相關統計口徑，以及影響相關統計口徑的制度因素，甚或其制度背后的理念、國情等方面差異，才能真正理解該數據及數據值所代表的含義，進而辯證思考他國經驗對我國的適用性。比如，英國國家檔案館將“有關出生、死亡、婚姻（包括同性婚姻）、收養關系登記部分的檔案”排除在國家檔案館移交進館范圍之外；而在我國，這些檔案往往會被作為民生檔案的組成部分而被納入國家檔案館的進館范圍。因為我國檔案事業發展堅持的是以人民為中心的理念，在這一理念下，檔案開放只是重要手段，服務民眾才是根本目標。

四、結語

本文在通過調研獲取一手數據證實英國國家檔案館檔案開放率高的基礎上，從權責分配和操作規則兩個層面對其檔案開放率高的制度原因進行了系統分析，指出制度目標指向明確與制度體系化特征明顯為英國經驗對我國治理實踐最重要的啟示。需要說明的是，由于文章的主旨定位為揭示英國國家檔案館檔案開放率高的原因，因此，限于篇幅和聚焦主題的需要，筆者未就中英兩國檔案開放率的統計口徑，及相關制度的具體內容進行一一對比分析，對啟示部分的討論亦相對較為簡單。

*本文系國家檔案局2022年委托科研項目“《機關檔案開放審核辦法》制度研究”階段性研究成果。

注釋及參考文獻：

[1]浙江省檔案工作會議在杭召開[J].浙江檔案，2023（6）： 5-6.

[2]葛澤鈺.AI在檔案鑒定中的應用研究與啟示——以英國國家檔案館AI for selection項目為例[J].浙江檔案，2024（3）：40-42；49.

[3]李俊哲.英國國家檔案館電子檔案格式管理策略及啟示[J].北京檔案，2024（7）：53-57.

[4]羅亞利.歐美國家檔案封閉期法律法規建設的發展與啟示[J].檔案學研究，2022（6）：128-135.

[5]王海歐，張萍.英國國家檔案館的建設[J].北京檔案，2007（7）：42-43.

[6][8]Freedom of Information Act 2000[EB/OL].[2024-10-20].https：//www.legislation.gov.uk/cy/uk？ pga/2000/36/data.pdf.

[7] [10] [15]Public Records Act 1958[EB/OL].[2024-10-20].https：//www.legislation.gov.uk/ukpga/ Eliz2/6-7/51/data.pdf.

[9] [13]Records Collection Policy [EB/OL].[2024-10- 20].https：//cdn.nationalarchives.gov.uk/documents/in？ formation-management/records-collection-policy.pdf.

[11]Constitutional Reform and Governance Act 2010[EB/OL].[2024-10-20].https：//www.legislation. gov.uk/cy/ukpga/2010/25/data.pdf.

[12]Closure Periods[EB/OL].[2024-10-20].https：//cdn.nationalarchives.gov.uk/documents/informa？ tion-management/closure-periods.pdf.

[14]Procedures for Closure on Transfer[EB/OL].[2024- 10- 20].https ： //cdn.nationalarchives.gov.uk/ documents / information-management / proceduresfor-closure-on-transfer.pdf.

[16]Retention [EB/OL]. [2024-10-20].https ： // cdn.nationalarchives.gov.uk/documents/informationmanagement/retention.pdf.

作者單位：北京聯合大學應用文理學院