“影子雇員”因何淪為“囹圄之人”

近年來，隨著社會治理重心不斷下移，基層政府職責范圍不斷擴大，編外人員成為基層治理的重要補充。他們被政府雇用從事輔助性的政府管理、社會治理工作，因為沒有正式編制，常常被稱為“影子雇員”。

由于濫用公權力、缺乏有效的激勵機制和監管制度等原因，一些“影子雇員”在參與政府管理和公共服務供給的過程中鋌而走險，從“影子雇員”淪為“囹圄之人”。

運轉體系中權力配置失衡

因為一次購買加油充值卡的優惠活動，浙江臺州臨海市機關事務中心原編外人員方暢開啟了10年的“偷油”經歷。

出生于1984年的方暢曾在臨海市機關事務中心從事內勤工作，負責公務用車油卡管理、車輛保險等事務。聽說買加油充值卡可送積分，積分還能用于加油消費，方暢便買了充值卡，并混在其他加油卡發票中報銷，沒想到第一次就順利報銷，從此他便放開膽子如法炮制。

10年間，方暢利用辦理油卡充值、分配等職務便利，私自購買加油充值卡累計104筆共169.9萬元，并將其中168.9萬元加油充值卡出售，中飽私囊。他還私自用公務油卡余額和卡內積分為私人車輛加油，消費合計9.2萬余元。最終，方暢因貪污罪被判處有期徒刑4年9個月，并處罰金人民幣40萬元。

“編外人員腐敗并非孤立現象，而是編制內外二元結構的政治體系中權力配置失衡、治理能力不足的集中體現。”河南省廉政理論研究中心、河南省社會科學院紀檢監察研究所助理研究員何圣國告訴記者。

一方面，編外人員的權責匹配不對等。編外人員通常處于行政體系的邊緣化位置，缺乏正式編制身份，導致其權力邊界模糊。比如上述案例中的方暢，作為勞務派遣的內勤人員，他就存在工作職責模糊的情況。他們可能被賦予實際執行權，如執法、審批輔助等，卻未被納入正式權力監督體系，形成“權責分離”的灰色地帶，從而出現濫用權力的空間。

另一方面，權力代理出現失控。編外人員常被安排到一線執行崗位，直接接觸社會資源和利益主體。基層執行工作往往具有較大“自由裁量權”，能夠“靈活操作”，變相縱容權力濫用，造成邊緣群體的逆向尋租，甚至出現主動尋租行為。

2024年12月17日，廣州天河區紀委微信公眾號發布的編外人員“微腐敗”案例中，廣州天河區林和街執法辦行政執法輔助隊員、網格員周某，利用對企業安全生產的監管有“靈活掌握”空間的職務便利，以“顧問費”“茶水費”為由，先后多次分別向賀某、黃某索取人民幣共16萬多元。作為“回報”，在之后的安全生產檢查中，賀某、黃某多次提出請托，周某也都一一應允。

“從近年來查處的情況來看，基層站所是高發地。”天河區紀委監委相關負責人介紹，基層站所往往編外人員較多，而少數編外人員則利用參與安全生產、環保衛生、治安管理、政務服務等工作的可乘之機和監管漏洞，鉆空子、占便宜等。

“基層治理能力不足也是編外人員發生腐敗的誘因。”何圣國解釋，由于政府治理精細化的要求越來越高，有些政府職能轉變不充分不徹底，基層治理任務和治理規模迅速增加，而治理手段和治理能力跟不上發展需要，導致出現內部治理失序、失控。

2021年，河北省南皮縣紀委監委查辦了一起稅務系統的職務犯罪案件。當地稅務機關中一名勞務派遣人員通過獨自操作征稅系統、調整計稅依據等方式，為相關企業牟取不正當利益。“稅務征收如此重要的工作，交由未受過專業培訓的勞務派遣人員獨自完成，說明該單位用人機制不健全。”負責此次案件的相關負責人介紹。隨后，南皮縣紀委監委對南皮縣稅務局發出監察建議書。

職業發展中激勵機制失效

“編外公職人員大多數都在基層一線工作，處于體制內的底層，與具有正式編制的公職人員不同，其并不享受編制帶來的晉升渠道。”東部某市轄區的區紀委監委辦案人員曾辦理過某街道辦一名勞務派遣人員受賄案，他認為政治激勵弱是編外人員貪腐的原因之一。

“他們常處于職業晉升無望、薪酬待遇不高的境地，缺乏固有的激勵措施，這使得一部分編外人員采取不正當手段謀求經濟利益。”四川師范大學紀檢監察學院教師夏衛告訴記者。

“我是單位的技術員，工作量遠比編內人員大。但工作10 年來，我仍然是一名技術員，和我同年進入單位的編內人員大多已成為辦公室主任或部門負責人，甚至有的已經走向管理崗位。在這種完全沒有職位晉升辦法的情況下，我對單位逐漸失望。”內蒙古某市事業單位編外人員說。

大部分編外聘用人員在單位負責基礎工作，沒有明確的晉升政策，晉升渠道受限，職業發展空間狹窄，即使是職稱評定，也會有一定限制。“申報職稱評定一般是在技術崗工作，編外人員可能因不在技術崗位工作而錯過評審。另外，申報職稱還受單位申報名額限制，對編外人員要求標準較高。”上述事業單位相關工作人員透露。因此，編外人員對組織的忠誠度減弱，更傾向于追求短期利益最大化，導致腐敗行為。

同工不同酬也加劇了編外人員的失望情緒。編外人員需要財政供養，當基層政府面臨財政壓力時必然要過“緊日子”，編外人員的薪資調整會首當其沖，轉為縮減。大多數編外人員工資、福利等待遇明顯低于在編人員，無法享受與在編人員同等的績效獎勵，難以通過合法途徑獲得額外收入。面臨生活壓力和收入差距，他們心理失衡，為了滿足個人貪欲，利用職務便利獲得“額外”收入。

“我不明白憑什么這些工作都要我一個人來完成，就連我生病住院期間都要帶病處理業務上的事情……”某電視節目交易中心業務員張瑤被部門瑣事困擾，心生煩悶，逐漸把“黑手”伸向公款，以此發泄對職場不公的不滿。

作為合同工，張瑤入職10年來一直在做業務員工作，職務和收入難有起色，一度陷入工作困局。于是，她利用職務便利，通過偽造印章、合同、三方協議、付款變更說明等方式，將電視劇購片費、保底費、分成費分拆20余筆轉至16家第三方公司，再要求以上公司將款項轉到其個人名下，涉及金額595.56萬元。

接近600萬元的贓款幾乎都被她用于網購，“買什么東西不重要，關鍵是購物帶來的快感能暫時壓制住我內心的苦悶情緒。”張瑤說。編外人員在職場遭遇的不快、不悅成為她違法犯罪的借口。

違法成本過低也是導致少數編外人員鋌而走險的原因。由于問責懲戒力度不足，導致腐敗行為被發現和懲罰的風險較低，即使被發現，懲罰力度也較輕。“在實際工作中，除非構成犯罪，對于一般輕微違紀違法行為很難處理，甚至沒有進行相應的處罰，導致編外人員在誘惑面前迷失自我。”何圣國說。

浙江省麗水南城大數據管理有限公司原副總經理葉帥，從編外用工，成長為國企副總。他覺得自己是編外人員，抱著“事情暴露大不了就辭職”的想法，不但收受賄賂，還通過變現套取公款購買豪車，最終因犯貪污罪、受賄罪、洗錢罪，數罪并罰，被判處有期徒刑7年6個月，并處罰金人民幣50.5萬元。

制度建設中內外監督失靈

2018年，浙江省第一起對編外人員使用監察留置措施案件中，當事人是龍游縣社陽鄉國土站24歲的協管員翁騰羽，他在接受監察調查時表示，“我原以為自己既不是黨員，也不是正式工作人員，只是一個‘臨時’的協管員，就想私下截留點錢花……今天這樣的結果，我很后悔。”

缺乏自我監督意識是部分編外人員的通病，“由于編外人員的入口關沒有在編人員嚴格，導致一些編外人員缺乏職業道德和社會責任感，加上日常紀律規矩教育不足，廉潔意識缺乏，所以對自我約束較弱。”夏衛說，部分編外人員不僅放松了自我約束，甚至產生了“權力為我所用”的特權思想。

1983年出生的許云峰從部隊退伍轉業后，成為浙江省德清縣舞陽街道綜合行政執法中隊一名協管員。工作中，從事渣土運輸的老板們隔三岔五地請他吃飯、唱歌。“這些娛樂場所去多了，就會向往燈紅酒綠的生活。”許云峰說，這種活動一次消費近萬元，與他們相比，自己的工資收入實在太微薄。于是，他利用職務便利為渣土車老板通風報信，避開檢查，以獲取好處費，共收取17萬余元。“他認為當官就有特權，即使是編外人員，也應該享受特殊待遇。這一思想引發了其追求個人享樂，漠視群眾利益。”該案辦案人員說。

薄弱的監督制度也為編外人員腐敗造成隱患。一方面體現在監管制度未明確或是泛化，導致不能進行有針對性的監督，另一方面體現在未能嚴格執行已有的監管制度。

2018年，北部某縣針對編外人員長期處于管理真空的問題出臺了管理辦法，明確政府購買服務人員由縣政府辦公室牽頭建立的編辦、人社局、財政局三方聯動的綜合機制約束，實行部門分工負責、聯席審批制度。但在具體實施過程中，也會出現問題。“當用人單位有緊急任務或特殊情況時，存在繞過管理辦法、不經審批領導小組就直接增加政府購買服務人員的情況。”該縣委編辦相關工作人員表示。編外人員管理涉及人社、財政、用人部門等多方，權責不清導致“誰都管，誰都不管”的監管真空，出現跨部門協作斷裂，存在廉政風險。

有令不行的情況普遍存在。在方暢“偷油”案中，公務用車加油卡報銷需要經過管理線、財務線領導的“兩道鎖”，以及車保中心負責人、分管車保中心領導、分管財務領導、單位主要領導等“六雙眼”逐級審批。但10年來，這些關卡都未能發揮監管作用，看似嚴謹的審批流程形同虛設，反映出臨海市機關事務中心制度執行不嚴，日常監督嚴重缺位等問題，該單位相關責任人受到黨紀政務處分。

自我監督意識不強，組織監督機制流于形式，導致監督失效，未能及時制止編外人員腐敗。在群眾眼里，無論是在編人員還是編外人員，都代表黨和政府履行職責，一言一行關乎黨和政府形象。因此，編外人員的腐敗盡管看似總量不大，但影響惡劣，必須堅決清除這些“害群之馬”。