低收入老年人基本養老服務有效供給的政策優化研究

摘 要：養老服務的最大難題是政府兜底的基本養老服務供給如何有效匹配低收入失能半失能老年人的基本需求。機構養老滿足的是有一定經濟能力的老年人服務需求，低收入老年人更需要居家養老、社區養老，但居家養老、社區養老離不開養老機構的專業服務和主體支撐。基本養老服務有效供給亟須實現居家、社區、機構養老服務三位一體有機結合。重慶市積極探索“機構建中心帶站點進家庭”養老服務，推動居家、社區、機構養老服務協同聯動，取得明顯成效。政府通過政策引導推動養老機構憑借自身專業優勢、組織優勢進社區、進家庭實現低收入失能半失能老年人基本養老服務有效供給有著堅實的學理根據、普遍的現實需求，但還面臨一些困難，亟須政策優化推動落實。

關鍵詞：基本養老服務供給;需求;機構建中心帶站點進家庭

基金項目：重慶市研究生教育“課程思政”示范項目“地方政府治理”（YKCSZ23195）。

[中圖分類號] C911"""""""""""""""""""""""""""""""""" [文章編號] 1673-0186（2025）002-0054-018

[文獻標識碼] A"""" """"""""""""""""""""""" [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2025.002.004

作者簡介：謝來位，重慶市中國特色社會主義理論體系研究中心中共重慶市委黨校分中心教授、碩士生導師，管理學博士，研究方向：公共服務、公共政策、地方政府治理、社會治理、政治發展。

一、引言

根據第七次全國人口普查數據，截至2020年末，我國60歲及以上人口數達2.63億，占人口總數18.70%，其中65歲及以上人口為1.9億，占人口總數13.50%[1]。重慶市60歲以上常住老年人701.04萬、老齡化率21.87%;65歲以上老年人547.36萬、占人口總數17.08%[2]，老齡化率高于全國平均水平。黨的二十大報告要求“實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務”[3]。對于有足夠支付能力的老年人，發揮市場的決定性作用推動社會化、專業化、多樣化的機構養老以及專人護理的居家養老蓬勃發展，實現養老服務供求平衡有效對接沒有太大困難。但養老服務最突出的問題是沒有城鎮職工養老保險、醫療保險的廣大農民、農民工、城市居民等低收入失能半失能老年人的養老服務保障。《國家基本養老服務清單》根據不同年齡階段、自理能力、經濟保障能力的對象明確了物質幫助、照護服務、關愛服務等不同類型的服務項目和內容[4]。《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》要求，“優化基本養老服務供給，培育社區養老服務機構……改善對孤寡、殘障失能等特殊困難老年人的服務”[5]。

機構養老滿足的是有一定經濟能力的老年人，低收入老年人更需要居家養老、社區養老，但居家養老、社區養老離不開養老機構的專業服務和主體支撐。基本養老服務有效供給亟須實現居家、社區、機構養老服務三位一體有機結合。《重慶市養老服務體系建設“十四五”規劃（2021—2025年）》提出，完善“機構建中心帶站點進家庭”全鏈條服務模式，即以養老服務機構建設街道養老服務中心，帶動建設社區養老服務站點并進入家庭開展養老服務，支持社區養老服務站點完善日間照護、康復護理、居家上門等輔助服務功能，鼓勵社區嵌入式養老機構發揮社區專業養老護理的補充功能，推動社區養老服務設施社會化、連鎖化運營，提供專業化、標準化養老服務。“機構建中心帶站點進家庭”養老服務針對多樣化的養老服務需求，緊密結合中國文化傳統、現實國情和時代要求，政府通過政策引導推動居家、社區、機構養老服務協同聯動，推動養老機構憑借自身專業優勢、組織優勢進社區、進家庭，實現低收入失能半失能老年人基本養老服務有效供給，是提升基本養老服務社會化、專業化、智能化、便利化水平的必由之路，是全國各地都在積極探索的實現居家、社區、機構養老服務協同聯動為低收入失能半失能老年人提供基本養老服務的典型樣本，具有普遍的現實需求。

當前學界關于養老服務的研究成果頗多，以規范分析為主，也有少量案例分析、定量研究等。一是關于養老服務的哲學反思。如城市居家養老服務政策的公平與效率問題、機器人養老服務的倫理問題[6-7]等研究，對防范基本養老服務發展方向和政策取向的目標悖離風險有啟發作用。二是關于養老服務影響因素和實際效果的定量分析。如定量分析居家養老服務對老年人生活質量的影響、定量評估我國各省份健康養老供需耦合度、居家養老服務需求意愿與行為悖離的影響因素[8-10]等研究，對于查找制約養老服務的主要因素有啟發意義。三是關于養老服務操作層面的具體問題的調查研究。如社會組織提供社區居家養老服務存在的問題、政府購買下機構養老服務質量管治的問題、醫養結合服務供給碎片化、智慧養老服務模式與產業發展[11-14]等研究，對改善養老服務質量有啟發。但現有研究對不同收入水平、不同程度自理能力老年人群體在不同層次的養老服務需求及其有效供給的類型化研究關注不夠，尤其是對低收入失能半失能老年人的物質幫助、照護服務、關愛服務等旨在實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性基本養老服務的有效供給關注不夠。

本文以供給側結構性改革理論為指導，以重慶市“機構建中心帶站點進家庭”養老服務模式為實踐案例，就重慶市社區居家養老服務供需狀況、居家社區機構養老服務三者協調發展的狀況，2022年6月分別在重慶主城區和渝西地區、渝東南地區、渝東北地區分層分類隨機抽取中小學校學生家長，向其發放“問卷星”調查問卷二維碼，通過被抽取學生家長陪同家中一位老人填寫問卷的方式，開展問卷調查，共回收有效問卷1 023份，樣本結構分析表明，調查樣本具有較廣泛的代表性。

現就問卷調查結果的統計分析，結合對龍湖椿山萬樹重慶新壹城頤年公寓、九龍坡區二郎街道社區養老服務中心（福壽康老年公寓）、大足區龍灘子街道雙龍東路社區養老服務中心（百齡福老年公寓）、萬州區銀杏樹家園養老院等實地走訪觀察和訪談調查的實際情況，對“機構建中心帶站點進家庭”養老服務模式如何通過居家、社區、機構養老服務協同聯動實現基本養老服務供給與需求有效匹配的學理根據、現實需求、明顯成效、主要困難及政策優化等做深入分析。

二、基本養老服務供給與需求有效匹配的學理根據

2016年1月18日，習近平總書記在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話指出：“供給側結構性改革，重點是……減少無效和低端供給，擴大有效和中高端供給，增強供給結構對需求變化的適應性和靈活性。”[15]供給側結構性改革既強調供給又關注需求，旨在實現供給與需求有效匹配。高質量發展、高品質生活要求養老服務的供給與養老服務的需求精準對接、有效匹配，才能提高養老服務供給效率、增進社會福利公平，才能增強不同需求老年人群體的幸福感、獲得感、安全感。現有理論研究對基本與非基本養老服務的層次差異、政府保障責任及保障方式差異、滿足不同主體不同層次養老服務需求的優先順序等基本問題的學理分析關注不夠，甚至在理論研究中存在不應該物質重于精神[16]、政府財政保障不應該重基本需求輕中高端需求、不應該主要集中于老年群體吃穿住行等基本照護[17]等認識誤區，忽視了現階段我國多數老年人自身養老保險水平和子女供養保障能力還很低，一旦失能半失能后基本生活和照護等基本需求得不到滿足，亟須政府承擔基本養老服務保障兜底責任，而財政保障能力還不足的現狀。導致政策執行實踐的學理支撐不足，基本養老服務供給的針對性、精準性不夠，發生供需錯位，既造成有限養老資源的浪費，又導致基本需求、有效需求得不到滿足。要促進基本養老服務供給與需求有效匹配，必須基于現實從學理上精準分析養老服務需求、養老服務供給的物品特性、影響因素、組織方式，為養老服務供給側結構性改革提供學理依據。

（一）不同層次養老服務需求的主要影響因素及政府保障這些需求的優先順序

按照馬斯洛的需求層次理論，人主要有生理需要、安全需要、歸屬與愛的需要、尊重的需要、自我實現的需要。老年人也有這些不同層次的需要，只是因為受到文化觀念、教育背景、職業生涯、人生經歷、生命周期、婚姻家庭和現實的身心健康條件、經濟條件等因素的影響，養老服務需求在不同層次有不同的變化和表現，其中最直接、最顯著的影響因素是老年人的自理能力、老年人及其家庭的支付能力和財政保障能力。

1.個人生活自理能力與不同層次養老服務需求變化之間的關系

本文參考各地出臺的社區居家養老服務規范，將老年人主要養老服務需求分為生活照護需求（照護服務）、精神慰藉需求（關愛服務）、信息咨詢需求和文化娛樂需求。生活照護需求主要包括起居照護、助餐、助潔、助浴、洗滌、助醫、助行、助急、代辦、康復輔助等，精神慰藉需求主要包括撫慰、心理咨詢等，信息咨詢需求主要包括關于生理、心理、營養、養老、法律、健康教育等方面的信息咨詢，文化娛樂需求主要包括文藝、書法、繪畫、攝影、棋牌、音樂、樂器、舞蹈、手工制作、益智游戲及健身運動等。老年人因感知能力（視角、聽覺、觸覺）、認知能力（昏睡昏迷、近期記憶、程序記憶、定向力、溝通能力）、行為能力（進食、洗澡、修飾、穿衣脫衣、大小便控制、如廁、床椅轉移、平地行走、上下樓梯）等自理能力的逐步下降或喪失，對生活照護需求和精神慰藉需求會進一步提高，但對文化娛樂服務需求和信息咨詢需求會逐步降低（圖1）。

2.個人及家庭支付能力與不同層次養老服務需求之間的關系

盡管所有的老年人尤其是生活自理能力不足的老年人都對生活照護、精神慰藉、信息咨詢和文化娛樂有不同程度的需求，但這些需求能不能得到滿足直接受其家庭經濟條件、配偶及子女條件、社會福利保障條件等制約，這些條件集中表現為購買所需養老服務的支付能力。中國基本養老保險的嚴重不平衡集中體現為高繳費高待遇的城鎮職工和低繳費低待遇的城鄉居民，2021年1.32億城鎮退休職工，月平均養老金3 577元，1.62億領取養老待遇的城鄉居民，月領取待遇191元[16]。當老年人及其家庭支付能力不足甚至嚴重不足時，老年人只能盡量依賴家庭或其個人力量來實現自身養老服務需求的滿足，而當老年人生活自理能力不足或喪失時，就將面臨更大的養老困難，這一方面對政府、社會加大養老服務保障提出了更高要求，也必然抑制支付能力有限的老年人的養老服務需求。一般來說，在支付能力不足時，首先從種類上來說，抑制的是非必需的奢侈需求，其次才是必需的基本需求，然后才是從數量、品質、質量等方面降低需求標準。馬克思曾指出，“人們首先必須吃、喝、穿，然后才能從事政治、科學、藝術、宗教等等。”[18]人們必須首先解決衣食住行，才能從事其他活動。當老年人及其家庭支付能力不足時，首先必須滿足生活照護的需求，其精神慰藉需求、文化娛樂需求和信息咨詢需求必然被抑制，即便是生活照護需求（起居照護、助餐、助潔、助浴、洗滌、助醫、助行、助急、代辦、康復輔助等）也未必能一一滿足，首先保障穿衣、吃飯、如廁等必需的起居照護，其他的生活照護需求再根據現實條件來滿足。結合前述生活自理能力與生活照護需求的相關關系，老年人生活自理能力和支付能力越低，對生活照護的需求越強烈，其次是精神慰藉需求;生活自理能力和支付能力越高，對文化娛樂需求越強烈，其次是信息咨詢等需求（圖2）。

3.政府保障不同層次養老服務需求的優先順序

《關于推進基本養老服務體系建設的意見》明確指出，基本養老服務是指由國家直接提供或者通過一定方式支持相關主體向老年人提供的，旨在實現老有所養、老有所依必需的基礎性、普惠性、兜底性服務，包括物質幫助、照護服務、關愛服務等內容。政府補貼力度要有層次性和原則性，可以根據老年人的自理能力狀況分層進行補貼，自理能力狀況可以交由醫院或者第三方組織進行評估[19]。養老服務精準供給實現供給與需求的有效匹配，除了根據老年人的生活自理能力、支付能力對老年人的養老服務需求進行分類和排序外，還必須根據政府的財政保障能力、社會保障能力和市場生產能力對養老服務需求按照輕重緩急、需求群體大小、需求廣度頻度等進行分類排序安排。在既有財政保障能力、社會保障能力和市場生產能力難以滿足社會既有養老服務總需求的情況下，在需求主體層面，政府養老保障應優先滿足最困難的群體，即支付能力、自理能力不足或缺乏的老年人;在需求類別層面，政府養老保障應優先滿足基本需求和共性需求，奢侈需求和個性需求要靠后（表1）。這是由政府和社會保障的公共特性、兜底保基本的公共責任及有限財力決定的。

（二）養老服務供給特性及供需矛盾的內在邏輯

1.各類養老服務供給的排他性、競爭性特征決定供給方式

研究表明，可以依據服務人員級別、服務對象自理程度、服務內容的復雜程度和所需專業技能程度的差異對養老服務提供者的勞動價值進行度量[20]。為老年人提供洗發、梳頭、口腔清潔、洗臉、剃胡須、修剪指（趾）甲等個人衛生清潔服務，協助進食、如廁、移動、更換衣物等生活起居護理服務，助餐、助潔、助浴、洗滌、助醫、助行、助急、代辦、康復輔助等生活照護服務以及撫慰、心理咨詢等精神慰藉服務具有明顯的競爭性特征，也易于排他，盡管這些服務難以標準化和精準計量，但可以采用服務對象數量、服務時長、服務次數、服務任務量等方式對服務工作量進行計量，并根據服務工作的技術含量、繁重程度、繁雜程度、臟累程度等確定服務市場價格，形成相關服務的公平計價、使用者付費、等價交換等市場機制，從而實現供需雙方的勞動補償和價值補償。但生活照護服務因服務對象的特殊性、服務內容的人身性，難以形成規模效應。

組織開展書法、繪畫、攝影、棋牌、音樂、舞蹈、手工制作、益智游戲及健身運動等各類有益于老年人身體和精神健康的文化體育娛樂活動，提供健康教育、法律知識講座等信息咨詢服務，因情況不同具有不同程度的共用性（非競爭性），如一個繪畫室、舞蹈室、書法培訓班、手工制作培訓班可以同時容納一定數量內多名服務對象參與，對提供文化娛樂服務的勞動力和其他物質成本可以由多人分擔，或者說，在一定范圍內，增加服務對象，不會增加服務成本，并具有排他性，除了能形成相關服務的公平計價、使用者付費、等價交換等市場機制，還能采取集中供給方式，提高規模效益、降低分擔成本。

2.各類養老服務項目的體面性、舒適性特征制約供給動力

尊重和保護現實個人的勞動權益是體面勞動的內在要求，工作、休閑與健康彼此融合才是體面勞動之體現[21]。為老年人尤其是失能老年人提供生活照護服務的勞動時間長、勞動報酬低，體面性和舒適性偏低，勞動者的從事意愿不強，要使用具有更高相關服務技能的勞動者的成本較高，養老服務機構尤其是社區養老服務提供的動力不強。洗滌、助醫、助行、助急、代辦等項目的體面性和舒適性相對好一些，勞動者從事相關服務項目的意愿相對強一些。在常見的各類養老服務項目中，為老年人提供文藝、書法、繪畫、攝影、棋牌、音樂、樂器、舞蹈、手工制作、益智游戲及健身運動等文化娛樂服務項目以及精神慰藉、信息咨詢服務項目的體面性和舒適性相對最好，勞動者從事的意愿最強，如果場地允許，養老服務機構和社區養老服務提供的動力相對較強。

3.政府購買養老服務供需脫節矛盾的內在邏輯

滿足自理能力不足或喪失的老年人生活照護需求是基本需求、共性需求，量大面廣，需求強烈，但因其體面性、舒適性低，對從事相關工種的勞動者的報酬理應要高。但當前中國絕大多數生活照護服務的需求主體的支付能力低，因此在政府保障或補貼力度不足的情況下，愿意從事相關工種的勞動者少，社區養老服務的供給動力缺乏，專業水平難以提高，導致失能半失能老年人的生活照護需求難以得到滿足。而文化娛樂服務需求主體往往具有生活自理能力，文化娛樂服務工作的體面性、舒適性相對較好，愿意從事相關工種的勞動者較多，并且具有一定的規模效益，社區養老服務在政府購買服務中的供給動力強勁，相關服務供大于求、資金利用實際效益不高的問題較為突出。

調研發現，不少地方政府通過購買服務為老年人提供文化娛樂服務項目，這些項目的需求主體往往是有較高水平養老金的群體，并且享受這類服務項目的老年人一般來說也是有生活自理能力的群體，而當前的中國還有大量低收入的農民、農民工甚至曾經沒有工作的老年人在自理能力喪失或不足的時候，基本生活照護需求還沒有得到政府應有的財政保障，很大一部分服務對象的基本養老服務需求被忽略。

（三）主要養老方式交易費用比較及優化思路

改革開放以來，中國養老服務“公辦民營”“民辦公助”“政府購買服務”以及稅收優惠等政策工具的運用，極大促進了養老服務供給主體的多元化發展，形成競爭性機制，降低提供養老服務成本，提高養老服務供給效率[22]。目前中國主要有居家養老、機構養老、社區養老三種方式，各有其特定的功能、適宜的服務對象和優缺點。

1.各種養老方式主要適宜服務對象及成本效益風險比較

一是家庭養老自我服務養老費用低，但存在應急無力和較大不確定性風險。對于有生活自理能力的絕大多數老年人而言，依賴自力和自有家庭設施設備，由老年人自我照顧自我服務，養老費用最低，有屬于老年人自己的自由空間。但家庭養老也存在獨居老人孤獨難熬的弊端，面臨老年人突發疾病或發生突發事件時家人不在身邊等應急無力的風險。老年人突發疾病或生活不能自理時難以及時找到合適的生活照護服務，臨時找住家保姆或上門護理員面臨潛在交易對手數量少和市場的不確定性風險。

二是居家養老專人照護護理質量有保障，但護理費用高。在老年人生病或生活不能自理時，由子女專職照護或者雇傭住家保姆或護理員照護，有屬于老年人自己的自由空間和居家好處，面臨的不確定性風險較低，機會主義風險較低，但存在護理勞動力成本高、資產專用性程度高等弊端，老年人能享受的專門的養老設施設備及護理等專業化服務水平可能不及養老機構高。

三是機構養老全托服務護理質量高、專業性強，且有規模效應，養老成本相對較低。入住養老機構能形成設施設備、護理服務等的規模效益，分擔養老成本，提高各種養老資源的利用率，養老成本相對居家養老專人照護要低，養老設施設備和護理服務專業性強，但老年人自由空間小，機會主義風險較高，老年人支付負擔較重。

四是居家養老社區服務能提高居家養老的質量、降低突發事件應急無力的風險和支付負擔，但時間成本、機會成本、管理成本等生產成本較高。居家養老與社區養老服務站點半托、上門服務相結合，利用自力和自有家庭設施設備，外加社區養老服務場地設施和他力服務，有一定的規模效益，可以適度降低養老支付負擔，老年人有一定的自由空間，可以同時享受居家和社區的好處，適度降低突發事件應急無力的風險，養老服務質量有一定保障，但面臨服務半徑較大、服務時間成本高、機會成本高、交易成本高、機會主義風險高等弊端（表2）。

2.社區養老服務亟待實現“以政府為中心”向“以需求為中心”的轉變

目前我國失能、半失能、失智和殘障老年人總數超過4 000萬[13]，都是需要長期照護的剛需人群。按照農民、農民工和沒有工作的群體在總人口的占比測算，只有少部分有支付能力可以雇傭住家保姆或入住養老機構，大部分缺乏支付能力，亟待社區養老服務提供居家生活照護服務減輕家人的生活照護負擔。

但調研發現，社區養老服務較少開展上門服務，主要是“以政府為中心”，而不是“以需求為中心”。社區養老服務主要依靠政府補貼、政府項目，對財政資金依賴性高，科層組織弊端十分明顯。因此，要逐步推動基本養老服務財政補貼從“以供給側投入為主”向“以需求側投入為主”轉變，按照不同層次養老服務需求的優先順序，加強對有實際基本養老服務需求老年人的直接財政補貼，從而提高有實際基本養老服務需求的老年人的消費支付能力，在社區養老服務中普遍建立起使用者付費的機制，通過老年人的實際養老服務需求的真實消費來吸引養老機構和社區養老服務提供適銷對路的養老服務項目，從而實現養老服務供給有效匹配養老服務需求。

3.“機構建中心帶站點進家庭”模式的組織結構優勢

各種養老方式主要適宜服務對象及成本效益風險有差異，政府財政補貼應主要用來支持鼓勵最困難群體能受益且受益面相對較廣、生產管理最有效率（即成本風險相對更低、效益相對更高）的養老方式的發展。“機構建中心帶站點進家庭”模式是典型的網絡組織結構，在一定程度上可以減少居家養老和民辦養老機構養老服務的市場組織弊端，又可以減少公辦養老機構、社區養老服務的科層組織弊端，在基層政府及其相關部門、養老機構、街道社區醫院或衛生服務中心、社區資源、社會資源、老年人及其家庭之間建立起相對固定的契約關系，既能充分發揮市場機制的調節和激勵作用，又能更好發揮政府保障作用，從而降低養老服務保障的不確定性、減少機會主義行為、削弱交易重復頻率對養老服務交易達成的影響、削弱資產專用性提升養老資源利用效率，充分利用養老機構的專業性服務資源，讓更多生活自理能力、支付能力缺乏或不足的老年人享受到更加專業的養老服務。

三、“機構建中心帶站點進家庭”養老服務現實需求強烈

調研發現，重慶市“機構建中心帶站點進家庭”養老服務可以克服社區養老、居家養老資源相對有限，專業人員、專業護工嚴重不足，養老服務項目單一、老人在家無人看護、子女不堪重負等問題。因此“機構建中心帶站點進家庭”養老服務有很強的現實需求。

（一）養老方式以居家養老為主、機構養老為輔

問卷調查顯示，3.23%選擇去養老院、老年公寓養老，5.47%老年人選擇其他養老方式，共91.3%的老年人選擇居家養老。老年人不同的經濟條件、身體條件、家庭成員條件和個人喜好等決定了多種多樣的養老方式，但是居家養老是最主要、最基本的方式。

老年人選擇居家養老方式時，自理能力、生活習慣、家庭關系、經濟承受能力被考慮最多。在問及選擇居家養老主要原因時，占比排在前四的選項依次為：“自己有日常生活自理能力”占57.38%，“不想離開子女家人和鄰里熟人”占31.48%，“幫子女照看孩子、分擔家務”占25.9%，“養老機構的收費超出了經濟承受能力”占13.98%。

問卷調查顯示，絕大多數老年人生活能自理，占總樣本量86.12%，部分能自理的老年人占11.83%，日常生活不能自理的僅占2.05%;還在打臨時工的占9.48%，打長期工的占3.62%，做點小買賣的占4.3%，退休返聘的占5.18%。因此并非所有老年人都需要全天照護與護理服務，他們甚至能夠在社區中自我管理、自我服務，請低齡老年人為高齡老年人、空巢老年人、生活不能自理老年人提供養老服務[23]，在社區形成互助養老模式。

（二）多數老年人養老保障水平不高，無力承擔機構養老費用

多數老年人無力承擔機構養老的費用。2022年重慶九龍坡區的福壽康老年公寓的收費標準為：自理3 000元/人/月起，借助3 500元/人/月起，特護4 000元/人/月起。大足區龍灘子街道雙龍東路社區的百齡福老年公寓收費相對較低，其收費標準為：短住80～120元/人/天，自理1 560元/人/月起，介護一1 860元/人/月起，介護二2 060元/人/月起，全護2 660元/人/月起，特護3 060元/人/月起，失智老人3 260元/人/月起，實際收費都要根據身體情況進行評估。龍湖椿山萬樹重慶新壹城頤年公寓的收費標準是4 000～9 000元/人/月起。這些機構的收費標準遠超絕大多數老年人的收入水平。

問卷調查顯示，多數老年人最主要的三個收入來源為：子女提供生活費，占45.45%;城鄉居民基本養老保險金，占37.83%;城鎮職工基本養老保險金（或退休金），占27.47%。靠子女提供生活費的老年人最多，將近3/4的老年人沒有城鎮職工基本養老保險金（或退休金），不但養老保障水平不高且缺乏保障穩定性。月均收入方面，72.34%的老年人月均收入低于2 000元，18.38%老年人月均收入處于2 000～3 999元，5.18%老年人收入在4 000～5 999元之間，4.11%老年人月均收入在6 000元以上。92.69%的老年人退休前為農民、農民工或沒有工作，養老保障水平不高。

據《重慶統計年鑒2021》，2020年重慶市城鎮企業職工基本養老保險實際支付人數為380.03萬人[24]587，全市60歲以上常住老年人701.04萬人。可見，有300多萬老年人沒有城鎮企業職工基本養老保險，即便在380.03萬享受城鎮企業職工基本養老保險的老年人中，還有很大一部分老年人屬于農轉城人員，其養老保險水平也不高。2020年享受城鎮職工基本醫療保險的退休人員只有205.78萬人[24]588，有將近500萬老年人沒有城鎮職工基本醫療保險，城鄉居民基本醫療保險保障水平不高。2020年重慶市城鎮企業職工基本養老保險參保人數為1 088.83萬人，城鄉居民社會養老保險參保人數為1 166.85萬人[24]587，在未來的退休老年人中，享受城鄉居民社會養老保險的人數仍然高于享受城鎮企業職工基本養老保險的人數，而城鄉居民社會養老保險的保障水平太低，沒有經濟能力入住養老機構。

（三）多數老年人子女供養保障水平不高，無力承擔機構養老費用

問卷調查顯示，擁有兩個子女的老年人占比最大，占調查樣本的42.42%，28.84%的老年人只有一個子女，25.61%的老年人有3個及以上子女，有3.13%老年人無子女。

多數老年人子女的受教育年限和文化程度偏低。老年人子女最高學歷在小學及以下學歷占8.6%，初中學歷占33.33%，高中/中專/技校/中職學歷占31.96%，專科學歷占9.58%，本科學歷占9.78%，研究生學歷占6.74%，即僅有1/4的老年人有子女學歷在專科及專科以上。一般來說，受教育年限短，收入水平不會太高，對父母的供養保障能力必然受限。在調查樣本中，有36.07%的老年人有子女打零工，21.41%的老年人有子女為個體工商戶，15.35%的老年人有子女在務農，17.4%的老年人有子女是外資、合資、民營企業職工，12.61%的老年人有子女在黨政軍機關、國有企事業單位工作，7.33%的老年人有子女是外資、合資、民營企業所有人、法定代表人（老板），6.74%的老年人有子女無工作。現實中，無工作、打零工、務農、個體工商戶的收入水平和收入穩定性不太高，難以承擔父母機構養老費用。

（四）絕大多數老年人家庭關系和睦對家人依賴感強

老年人與配偶、子女之間的感情是精神慰藉服務難以替代的。問卷調查顯示，57.58%的老年人與家人關系很好，24.83%的老年人與家人關系較好，16.23%的老年人與家人關系一般，僅0.59%的老年人與家人關系較不好，0.78%的老年人與家人關系很不好。44.57%的老年人與子女同住，35.68%的老年人與配偶同住，14.76%的老年人獨居。老年人更加依戀與家人相處的狀態。在生活習慣方面，很多老年人希望能夠出行自由，與家人鄰居朋友時常見面，因此更加傾向于選擇居家養老。

四、“機構建中心帶站點進家庭”養老服務的明顯成效

近年來，在中共重慶市委、重慶市人民政府的堅強領導下，重慶市民政局深入貫徹習近平總書記關于養老服務的重要指示批示精神，全市養老服務工作連續3年獲得民政部評估優秀等次，先后10余次在全國會議上交流經驗，成功舉辦全國社區居家養老服務現場會，央視新聞聯播報道重慶養老服務的經驗做法。

（一）“機構建中心帶站點進家庭”延伸專業化服務到社區、進家庭

一是推進社區居家養老服務全覆蓋。在每個街道建設1個養老服務中心、每個社區建設1個養老服務站，建成街道養老服務中心220個、社區養老服務站2 912個，覆蓋率均提高到100%。二是推行“機構建中心帶站點進家庭”可持續社會化運作，延伸專業化服務到社區、進家庭，打造“中心帶站”聯合體162個，整合社區養老服務站1 513個。三是試點開展助餐、助浴、助醫“三助”行動，開辦“中央廚房”，開通“助浴快車”，累計助餐72萬人次、助浴6萬人次、助醫100萬人次[1]。2024年重慶開展全國基本養老服務平臺試點，三級養老服務網絡基本建成，完成特困老人居家適老化改造10 000戶，建成老年食堂1 695家，成功創建全國示范性老年友好型社區113個[25]。

（二）“機構建中心帶站點進家庭”不斷補齊農村養老服務體系短板

一是推進失能特困人員集中照護機構建設，打造區縣“集中照護”平臺。出臺《失能特困人員集中照護工程實施方案》，圍繞農村失能老年人剛性護理需求，新建改建區縣級失能特困人員集中照護中心60所、護理型床位8 000余張。二是推進鄉鎮養老服務設施建設改造升級，打造農村“集中供養+社會養老”平臺。依托鄉鎮敬老院或利用農村現有資源，建成鄉鎮養老服務中心629個;開展鄉鎮敬老院“熱水供應常態化、生活寢具標準化、衛浴空間適老化”“三改”行動，改造升級鄉鎮敬老院529家，205家鄉鎮敬老院開展公建民營改革試點。三是推進互助養老站點建設，打造鄰里“互助養老”平臺。推行“四有五助”互助模式，實現每個村有“一個互助養老點”、有“一個人定崗服務”、有“一支志愿隊伍”、有“一套結對幫扶機制”，開展集中助餐、流動助醫、定點助樂、智慧助急、上門助養等五助服務，建成互助養老點7 332個，提供服務50余萬次[2]。

（三）“機構建中心帶站點進家庭”積極拓展養老服務多層次供給

一是完善老年人福利政策，健全高齡津貼、經濟困難高齡失能養老服務補貼制度。每年發放補貼7.8億元。探索家庭養老床位，支持中心城區試點推進家庭養老床位1 500張，支持5 000戶經濟困難老年人家庭居家適老化改造，為居家老年人提供適老化、智能化、專業化家庭照護服務。二是開展普惠養老院建設專項行動。新增普惠養老機構420家、床位3.78萬張;吸引老年人入住普惠養老機構，平均入住率提高到69%。三是推進醫養融合發展。支持1 354對養老機構與醫療機構簽約協作發展，建立醫養結合機構155家，醫養結合床位4.51萬張[2]。

五、“機構建中心帶站點進家庭”提供基本養老服務面臨的主要困難

調研發現，盡管一些養老機構掛著養老服務中心（站點）的牌子，但實際開展居家上門服務和托管照護服務不足，“機構建中心帶站點進家庭”提供基本養老服務還面臨很多實際困難。

（一）居家養老低收入失能半失能老年人生活照護服務缺口大

在推動實現全體老年人享有基本養老服務的各項工作中，如何讓處于生活困境中的老年人得到及時照護和關愛是難點之一[26]。一是居家養老的低收入失能半失能老年人急需社區提供生活照護服務。重慶市養老機構床位只有12.2萬張，全市失能半失能老年人大約有56萬余人[27]，其中大部分沒有條件入住養老機構，居家養老的失能半失能老年人最突出的問題是生活照護需求的滿足。問卷調查顯示，對于生活照護服務，分別有40.76%～66.67%不等的老年人選擇“生病時需要”“不能自理時需要”“非常需要”。二是部分政府購買養老服務項目沒瞄準最困難群體的最基本需求。一些基層政府通過購買服務提供的文化娛樂服務項目，滿足的是經濟條件好、生活能自理的群體的高層次需求，而當前還有大量低收入失能半失能老年人生活照護需求沒得到財政保障，背離了公共財政保基本的初衷。三是部分服務項目實際需求不足。網上訂餐、外賣、社區底商餐飲隨處可見，長者食堂菜品單一、品種不適、規模效益低下、成本難降低，實際需求不足。四是社區提供生活照護服務動力缺乏。失能半失能老年人的生活照護服務體面性、舒適性低，對勞動者和志愿者缺乏吸引力，社區養老服務的供給動力缺乏，導致居家養老的失能半失能老年人的生活照護需求難以得到滿足。調查發現，護工年齡偏大，薪資待遇偏低，勞動時間長，工作任務繁雜，工作強度偏大，社會地位不高。各養老機構的護理人員絕大多數是50歲左右及其以上人員，護理人員工資待遇在2 000～3 000元左右每月，每人要同時護理4～8位以上失能半失能老人，甚至有些養老機構護理人員幾乎沒有休息日、沒有節假日，吃住都在護理對象房間里，導致年輕人從業意愿不強，與年輕畢業生期望的“體面工作”有一定差距，難以吸引到有較高文化知識、有一定技能水平的年輕人。重慶市養老人才需求缺口較大，特別是養老護理員缺口已高達1.5萬人左右[28]。對于生活照護服務，選擇社區“有”提供的服務項目占比從高到低依次是“上門免費測量血壓、健康咨詢指導、預防保健、建立健康檔案”（17.3%）、“上門更換水龍頭、家電維修、疏通下水道”（14.27%）、“社區公共食堂（老年人食堂）”（12.71%）、“上門打掃清潔衛生”（12.32%）。近50%老年人認為上門烹飪做飯、上門清潔與洗滌衣物服務是應該實現的服務，但現實中僅10%左右老年人在所在社區見過此類服務。可見，養老優惠上門服務項目的供給與老年人的現實需求還有較大差距。

（二）社區養老服務站點托養照護、上門服務成本高

一是提供托養照護服務的站點比例不高。一些地方掛了街道社區養老服務中心（站點）的牌子，享受了政府的建設補貼和運營補貼，但托養服務、日間照護服務的開展情況不盡人意，僅有18.67%的老年人見過正常營業的養老服務中心（站點）;重慶共有居委會3 209個，建立社區養老服務站2 912個，建立社區養老服務站的比例高達90.7%;說明享受了建站補貼和運營補貼的養老服務站點提供有效服務的比例不高。二是提供上門服務的站點比例不高。當問及“您居住的社區有沒有提供老年人享受優惠的上門服務項目？”時，僅有9.48%～17.3%左右的受訪者選擇所在社區提供有優惠上門服務項目。問卷調查顯示，67.45%的老年人表示沒有上門服務項目，2.05%的老年人呼叫過但未得到上門服務。三是社區養老服務站護工提供上門護理服務相比在養老機構里的護理服務更加費時費力，運營成本更高。失能老人托養接送、上門服務人力成本、時間成本高，無論是日間照護中心還是多數家庭都難以獨自承擔并長期堅持。同時，這對享受政府補貼的養老服務中心（站點）提供養老服務的監督和考核、對政府補貼標準的提高和補貼方式的轉變提出強烈要求。

（三）社區養老服務站點場地缺乏、場租成本高

一是養老服務中心（站點）無償用房缺乏。場地不好找，場所功能不全，改造難度大，養老服務設施設備不夠完善，難達消防和安全防范標準。有些社區提供優惠的養老服務場地，但位置偏僻，老人進出不方便。問卷調查顯示，65.3%的老年人表示，沒有服務中心（站點）或老年食堂;8.02%的老年人認為服務中心（站點）和老年食堂位置偏僻，出行不便。二是養老服務中心（站點）完全靠租賃場地市場運營虧損嚴重。站點分布太密，場租成本高，運行費用高，規模效益低;分布太稀，老人托管、照護、上門服務半徑大，制約服務質量和服務對象數量。租金成本高，規模效益不高，即便加上政府少量補貼，也難以可持續運營。

（四）對低收入失能半失能老年人養老服務補貼標準低

一是較多老年人不了解補貼政策。有62.36%老年人未聽說經濟困難的失能老年人高齡老年人養老服務補貼，20.23%的老年人不知道如何申請補貼。二是補貼標準低。目前重慶低收入失能老年人高齡老年人養老服務補貼標準均為200元/人/月，相比街道養老服務中心日間托養日間照護700～2 500元/人/月（自理、介助長者根據身體情況評估）、助浴30～100元/次、口腔護理15元/次等收費標準，確實很低。

（五）供給側財政投入制約社區基本養老服務需求導向動力

財政投入存在對機構養老投入過多、對社區和家庭養老扶持不足的情況，并且長期存在“厚公薄私”“公私分明”的現象[17]。一是低收入老年人難以從養老機構床位補貼中受益。養老機構床位補貼受益對象是經濟條件較好有能力承擔機構養老費用的老年人，而無力承擔機構養老費用的低收入失能半失能老年人才是政府兜底基本養老服務的主要目標群體，但難以從養老機構床位補貼中直接受益。二是社區醫療資源配置缺乏醫養結合動力。社區醫院享受財政事業編制保障，開展醫養結合動力不足。一方面是街道社區醫院業務量嚴重不足，門庭冷落、無病可看;另一方面是醫養結合醫療資源缺乏，養老機構難覓醫養合作伙伴。三是財政補貼方式難以增強社區養老服務供給動力。政府給每個養老服務中心200 萬、服務站20 萬建設補貼、每個養老服務站一年8 萬元運營補貼，財政補貼不是通過低收入失能半失能老年人的消費行為支付給社區養老服務機構，導致養老服務機構對服務質量提升、服務對象評價重視不夠。這對財政補貼供給側投入轉向需求側投入提出強烈要求。

六、推動“機構建中心帶站點進家庭”提供基本養老服務的政策優化

針對“機構建中心帶站點進家庭”提供基本養老服務面臨的主要困難，從目標、價值、保障、考核監管等方面提出政策優化思路，以提升基本養老服務供給與需求的匹配度。

（一）進一步明確基層政府保障不同層次基本養老服務需求的優先順序

基本養老服務政策最終要靠基層政府落實，基層政府在政策執行中必須進一步明確政府保障不同層次養老服務需求的優先順序。一是從需求主體來講，養老服務的財政補貼或政府購買應優先滿足低收入的老年人;針對低收入的老年人，養老服務的財政補貼或政府購買應優先滿足失能半失能的老年人。二是從需求類別來講，養老服務的財政補貼或政府購買應優先滿足基本需求，高層次需求要靠后，即首先要滿足生活照護需求，其次才是精神慰藉、信息咨詢需求，文化娛樂需求要靠后。三是從需求廣度頻度來講，針對生活照護、精神慰藉、信息咨詢和文化娛樂需求，財政補貼或政府購買應優先滿足多數人都需要的共性需求，然后才是少數人需要的特殊需求。

（二）加大養老服務中心（站點）場地建設保障力度

一是對新建住宅小區的養老服務用房作出剛性要求。在住宅小區的建設規劃中，將社區養老服務中心（站點）的用房和活動場地的面積比例、在小區的位置與小區活動半徑的關系等作出明確規定。二是利用閑置場所改建街道社區養老服務中心（站點）。通過劃撥、國有資產回收、購置、租賃等方式，將閑置住房、廠房、醫院、學校、商業設施等資源轉型為養老服務場所。三是統籌利用社區服務用房。加強街道社區養老服務中心（站點）與社區醫院、衛生服務中心、社區托育服務以及其他生活性服務業合作共建。

（三）建立“以需求為中心”的財政投入機制

一是加大基本養老服務財政保障力度。“十三五”時期，重慶全市新增街道養老服務中心220家、社區養老服務站2 912個，享受政府建設補貼，養老服務中心200萬、服務站20萬;政府運營補貼，每個服務站一年8萬元[29]。據《重慶市統計年鑒（2021）》數據，2020年重慶市共有鄉鎮街道1 031個，共有村委會7 977個，共有居委會3 209個。按此推算，1 031個鄉鎮街道還有811個沒有建立養老服務中心，城市社區3 209個還有297個未建養老服務站，還有7 977個村未建養老服務站，按照養老服務中心200萬、服務站20萬政府建設補貼的標準，還需要162 200萬元建中心，165 480萬元實現村和社區養老服務站全覆蓋，共計還需要327 680萬元養老服務中心（站點）建設補貼。按照每個養老服務站一年8萬元運營補貼的標準，實現每個村、社區全覆蓋后每年需要89 488萬元運營補貼。據《重慶市統計年鑒（2021）》數據，2020年重慶市社會保障和就業財政支出9 507 698萬元[24]138，養老服務作為社會保障的主要內容之一，充分保障養老服務中心（站點）建設和運營的財政補貼理應不成問題。二是建設費用的財政投入首先保障社區養老服務用房。通過財政投入興建增量、盤活存量為養老服務站點提供免費用房、為中心提供優惠用房，既可以降低提高養老服務質量的成本壓力，又可以有效避免養老機構更換所導致的財政投入損失。三是轉變養老服務財政補貼方式，建全社區養老服務使用者付費和財政按比例補貼或保險按比例報銷的機制。將養老服務中心（站點）運行費用財政補貼和政府購買養老服務的財政資金通過消費券或養老保險、長期護理保險補貼等非現金方式，按一定標準或額度分配給低收入失能半失能老年人養老服務專用或保險賬戶專款專用，并在享受社區養老服務時按一定比例由統籌賬戶報銷支付，老年人根據養老服務質量和價格自主選擇養老服務中心（站點）和項目，資金管理信息系統根據老年人經濟困難程度、失能程度、服務項目必要性程度依據老年人的實際消費行為按不同補貼比例或報銷比例轉移支付給提供養老服務的機構、中心或站點。通過財政補貼提高低收入老年人消費支付能力，利用有實際養老服務需求的老年人的真實消費，來吸引養老服務機構瞄準真實需求提供適銷對路的養老服務項目。

（四）利用大數據精準發放低收入老年人基本養老服務補貼

一是提高低收入失能半失能老年人養老服務補貼標準。建立根據經濟社會發展水平、地方財力、消費水平、物價水平、失能程度等動態調整的養老補貼標準。二是開發低收入失能半失能老年人智慧識別系統。科學設定識別指標、權重、測算判斷標準，完善老年人養老補貼辦法，利用民政、社保、公安、稅務、銀行、住房、交通、水電、衛健、醫療等部門關于老年人收入水平、居住條件、健康狀況、行動能力、消費能力、子女數量等數據，智能判定老年人的支付能力和自理能力，動態確定財政補貼初步人選，經公示更正后實施補貼發放。三是通過銀行社保賬戶直接發放給困難老年人。采用以非依申請主動精準智能發放養老補貼為主、以申請發放為輔的財政補貼方式。

（五）加強養老服務中心（站點）科學考核監管

一是將養老服務中心（站點）運營服務質量納入各級領導班子年度考核指標。將各街道社區養老服務中心（站點）的普及率、覆蓋率、實際運行情況、老人托管率、上門服務率、醫養服務銜接度、老年人滿意度等作為各區縣、鄉鎮街道、社區居（村）委會領導班子的年度考核指標。各省市區人大、人民政府出臺相關條例或辦法，打破部門分割，將街道社區醫院、衛生服務中心與養老服務中心（站點）開展醫養合作情況納入考核目標任務。二是對經營街道社區養老服務中心（站點）的養老服務機構開展公開招標。根據各養老服務機構的資質、專業護理人才隊伍、管理團隊、運營計劃、歷史記錄、誠信記錄等情況比選招標入住街道社區養老服務中心（站點）的養老服務機構。三是加強對街道社區養老服務中心（站點）開展養老服務的定期考核。民政主管部門會同衛健委、街道辦、社區居委會對街道社區養老服務中心（站點）養老服務的情況開展平時考核和年度考核，并將考核結果作為確定財政補貼發放比例或等級的重要依據，對考核不合格或連續考核結果等次較低的養老服務中心（站點）重新招標養老服務機構。建立養老機構黑名單制度，通過大數據平臺進行信息資源整合，做到監管互聯互通。

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A Study of the Current Means of Effective Supply of Basic Pension Services for the Low-income Elderly People： An Example of the Old-age Service Mode for Institutions to Build Centers and Stations into Families in Chongqing

Xie Laiwei

（the Party School of Chongqing Municipal Committee of the CPC，Chongqing，400041）

Abstract： The biggest problem of pension services is how basic pension services safeguarded by government are provided for the low-income disabled elderly people effectually.Aged caring institutions satisfy the elderly people with a high income. The low-income elderly people need aged caring at home and to benefit to the aged in community geraomium more.Aged caring at home and To benefit to the aged in community geraomium are unable to supply pension services without aged caring institutions. The effective supply of basic pension services desiderates the linkage of aged caring at home and to benefit to the aged in community geraomium and aged caring institutions.The Old-age Service Mode for Institutions to Build Centers and Stations into Families in Chongqing isan effective way to optimize the Old-age Service.It has theoretical basis，current demand，some difficulties and policy optimization that the government promote the geriatric nursing homes to join the communities and families to provide basic pension services for the low-income disabled elderly people effectually.

Key Words： Basic Pension Services; the Demand of Old-age Service; the Old-age Service Mode for Institutions to Build Centers and Stations into Families in Chongqing

（責任編輯：丁忠兵）