加快數據要素市場化配置改革 打造數字經濟發展新引擎

黨的二十屆三中全會提出建設和運營國家數據基礎設施，促進數據共享。加快建立數據產權歸屬認定、市場交易、權益分配、利益保護制度，提升數據安全治理監管能力，建立高效便利安全的數據跨境流動機制。2023年10月，根據《黨和國家機構改革方案》，國家數據局正式揭牌成立，標志著政府對數據要素市場的監督管理作用進一步加強，數據交易發展更加規范。不久，國家數據局等17個部門聯合印發了《“數據要素×”三年行動計劃（2024—2026年）》，其中提出要推動數據交易平臺建設，規范數據交易行為，強化數據安全監管。2024年9月，隨著中辦、國辦印發《關于加快公共數據資源開發利用的意見》，國家積極鼓勵有條件的地區探索公共數據產品和服務場內交易模式，統籌數據交易場所的規劃布局，引導和規范數據交易場所健康發展。

一、國內數據要素市場發展現狀

（一）加強政策扶持力度，數據交易市場蓬勃發展

從2021年到2023年，國內數據交易行業規模由617.6億元增長至1198.5億元，年增長率高達39.3％。據預測，2025—2030年國內數據要素市場復合增長率可達20.3%，2025年數據要素市場規模將突破1700億元。①當前，各地組建地方數據主管部門，地區數據交易所加快落實數據流通交易政策，極大地推進了數據流通交易制度的探索實踐。為促進數據高效流通，繁榮數據要素市場，各地數據交易場所積極推動數據供需主體、數商邁出場內交易第一步，引導“看不見、互信難、監管難”的場外數據交易變為“看得見、可信任、好監管”的場內交易，實現場內交易快速增長。2023 年以來，貴州、北京、合肥、佛山、上海、鄭州、成都等地陸續出臺支持數據要素市場建設、促進數據流通交易相關專項政策，重點激勵數據資源的“首登記、首掛牌、首交易、首評估、首入表、首認證”，對數據產品買賣雙方、數商、數據交易場所給予一定的資金獎勵。

（二）打造“一地一所”新格局，彰顯區域數據競爭力

在國家數據局揭牌的示范效應下，各地紛紛成立或掛牌省級數據管理機構，監督管理數據交易市場，保障數據交易的合規性和安全性。數據交易場所建設提速，“一地一所”市場格局輪廓形成。國內主要數據交易場所大力促進場內數據交易，截至2024年6月，北京國際大數據交易所累計引入數據產品超過2300款，數據交易規模累計達到45億元。2024年上海數據交易所掛牌數據產品數量已達5098個，累計交易金額突破50億元。貴陽大數據交易所2024年累計交易金額達73.83億元，江蘇大數據交易中心迄今上架產品中90.3%已產生交易記錄，交易量達18萬次。

（三）構建“國有控股、民營參股”模式，發揮政府和市場雙重作用

截至2024年10月，全國已有26個省（區、市）開展了數據交易場所組建工作，云南、山西、青海、西藏等大多也有計劃推進數據交易場所建設。這些數據交易所以“國有控股、政府指導、企業參與、市場運營”為原則，股權模式主要采用國資控股、管理層持股、主要數據提供方參股的“國有+民營”共同持股的混合所有制模式，既可以充分發揮政府政策優勢和資源優勢，保證數據的權威性，也能夠激發市場化機構的參與積極性，擴大參與主體的范圍。

（四）國內重點數據交易所發展態勢

在數字經濟高質量發展的背景之下， 我國數據市場交易規模正在迅速增長。國內各大數據交易機構紛紛推出因地制宜且應用價值高的數據產品，在城市數字化治理、綠色低碳、金融創新服務等領域釋放更大的數據價值。（見表1）

二、國外數據交易所的發展情況與經驗借鑒

（一）美國數據交易所及經紀商發展模式

美國數據經紀商主要通過政府、公共部門、商業機構等收集數據。在政府數據來源方面，美國《開放政府數據法案》規定，所有政府部門都要向公眾開放“非敏感”政府數據。其中， 2009 年上線的 Data.gov 是世界上第一個國家層面的政府開放數據平臺，截至 2023年8月，其共擁有250604個數據集，涵蓋工業商業、氣候、能源、健康等 14 個主題，為社會各界獲取政府數據提供了充分便利。在公開公共數據源方面，數據經紀商Acxiom和Experian大規模收集和分析個人和商業數據，如收集通訊錄電話本、新聞報道、社交媒體博客以及其他可用公共數據，提供針對性的市場解決方案，以支持廣告、金融等行業發展。在商業數據來源方面，數據經紀商可以通過廣泛的商業渠道來購買所需數據。例如，數據經紀商從零售商、產品目錄公司等渠道購買商品交易數據，從期刊發行商購買用戶訂閱類型等數據。同時，數據經紀商之間還會通過共享和交易數據來豐富自己的數據源。

（二）英國數據信托與開放銀行發展模式

英國通過數據信托和開放銀行政策，授權個人控制其金融數據，并促進第三方服務提供者之間的數據共享，推動金融服務創新。數據信托模式通過引入獨立第三方（介于數據主體和數據控制者之間），建立了一個互信的法律機制。此外，自2016年競爭和市場管理局推出開放銀行戰略以來，英國要求其主要銀行采用統一的API（程序調用接口），促進銀行與第三方機構的數據服務共享，不僅吸引新客戶，增強客戶互動，而且通過第三方平臺提供的非金融服務提升了客戶體驗。截至2024年3月，已有204家第三方服務提供商參與其中，超過900萬用戶利用開放銀行提供的各種財務管理和支付工具，涉及財務決策、支付便利等多個領域，顯示開放銀行在推動金融創新和數據共享方面的有效性。

（三）歐盟數據空間與數據中介發展模式

歐盟通過創建跨行業的數據空間，在工業、健康和醫療領域，支持數據共享的安全性和合規性，并促進歐洲數據單一市場的構建。2020年2月，歐盟委員會發布《歐洲數據戰略》，開啟了構建基于互信的數據共享環境的進程，旨在匯聚個人、非個人以及敏感商業數據，以便企業輕松獲取高質量行業數據，推動發展與創造價值。該戰略特別強調在制造業、能源等多個領域內開發共同數據空間，增強數據的流通和利用。

歐盟實施數據中介發展計劃，2022年發布的《數據治理法案》（DGA）對公共部門和私營部門間的數據共享進行規范，并監管新興的“數據中介服務提供商”。這些機構作為數據持有者和使用者之間的中立橋梁，幫助建立雙邊或多邊的數據交換平臺，保證數據交換的安全和透明。數據中介機構須向主管部門備案，并接受持續監督，以保障數據存儲和傳輸的安全。

（四）日本數據銀行發展模式

日本的數據銀行系統重視數據共享的安全性，并鼓勵基于數據的服務和應用創新。該系統涉及政府、數據交易平臺、數據銀行、數據流通協會、數據運營商及國內外企業的協作，形成了一個多方參與的數據流通市場。例如，富士通的Data Plaza專注于市場數據交易。與此同時，數據銀行致力于將數據轉化為新型資產，建立數據資產提供和購買的交易機制。

日本數據銀行尤其強調基于個人的數據交易模式，需獲得個人明確授權后，通過多種渠道獲取個人信息，并由個人數據商店管理。數據銀行在合同中遵循個人指示提供數據開發利用服務，交易的數據類型包括金融、醫療健康及個人興趣等。除核心的數據保管、交易和流通業務外，數據銀行還涉及個人信用評分等增值服務。在管理方面，日本的《個人信息保護法》為數據銀行提供了法律支持，尤其是在處理敏感數據如醫療信息時要保證數據安全性和合規性。

三、數據要素市場發展的問題與挑戰

（一）交易基礎制度尚未健全，規范安全交易難以保證

《中共中央、國務院關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》（以下簡稱“《數據二十條》”）是數據要素領域國家級的政策指導文件，但國家層面仍未專門針對數據流通和交易制定相應法律法規，目前仍缺乏全國統一的數據交易和安全標準。此外，現有的《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》雖涉及數據市場，但相關內容較為宏觀且條款籠統，未能明確數據產權，與數字經濟的快速發展存在不匹配的問題，亟需制定具有指導性的基礎法律來促進行業健康發展。

（二）交易場所無序擴張發展，同質競爭影響行業效率

目前國內多數省市均設立了至少一家數據交易所，而在北京、廣東、江蘇、浙江、湖北等地，數據交易所的數量甚至超過4家。這些交易所在市場定位和功能上常常出現重疊，如果不進行有效的統籌和區分，將導致資源浪費和同質化競爭。各地應對數據交易機構的發展進行合理規劃，并加強行業指導，審慎考慮設立新的數據交易機構。

（三）數據交易盈利模式單一，長期發展能力不足

當前數據交易機構面臨的主要挑戰包括交易流程的復雜性和服務模式的局限性。具體而言，交易流程包括數據合規評估、定價和登記等環節，通常需長時間手工操作，難以高效處理大規模數據交易需求。為此，亟需通過引入更高度的標準化和自動化流程，例如開發集成化的軟件工具，實現數據評估和處理的自動化，減少人工干預，提升交易效率。數據交易所目前提供的增值服務較為有限，如資金存管和交易保險等服務不完善，應考慮引入新的金融工具和保險產品，以增強交易安全和吸引更多市場參與者。

（四）數據服務模式亟待創新，難以滿足市場需求變化

當前，數據交易機構的服務模式面臨諸多挑戰，特別是在處理大規模數據上市需求時，現有的交易流程復雜且耗時。關鍵環節如數據合規評估、定價及數據登記等，仍依賴繁瑣的人工操作，顯著增加了時間和經濟成本。為了提高效率和響應市場變化，需要對交易流程進行簡化優化，探索引入標準化、自動化、智能化的服務模式。此外，現階段數據交易所提供的增值服務有限，如數據交易資金存管和交易保險服務均需加強，以提供更全面的保障和支持。

（五）數據孤島問題持續存在，數據流通壁壘尚未消除

在大數據時代背景下，數據資產的價值日益增長，而數據孤島問題成為阻礙數據價值釋放的主要障礙。為了充分挖掘“數據紅利”，需要建立統一的全國性數據要素市場，促進數據的開放和流通，讓更多的參與者能夠共享數據所帶來的益處。這不僅能鼓勵將“沉睡”數據向社會開放，還能促使更多資源向數據領域傾斜，形成數據開放、服務和交易間的良性互動。然而，若公共服務機構、大型數字平臺和行業壟斷企業繼續保守固有數據，僅僅固守自身已有的數據價值，將形成數據割據，阻礙全國數據流通和行業發展潛力。

四、數據交易市場高質量發展的建議

（一）加快制度體系建設，完善數據交易規范

加強數據交易所的規范管理，應著力推動基礎制度和監管規則的建設。首先，基于《數據二十條》的實踐經驗和地方規則的應用效果，綜合相關意見，制定并完善數據流通與交易的體系指導意見。通過細化場內外數據交易的界定，明確不同場景下的操作指南，引導數據資源向合適的交易平臺規范流通。其次，應出臺明確的數據交易場所管理辦法，設定其設立、變更及中止的條件和程序，規范其運營行為，保證交易場所的合規性及監管的有效性。通過保障市場主體的法律遵循，防止數據交易場所的無序擴張，從而促進健康有序的市場環境。最后，加強數據交易的隱私保護，針對生物識別信息、醫療健康、消費記錄、行蹤軌跡等個人及企業的數據信息，審慎對待原始數據的流轉交易行為，強化數字安全技術創新體系，兼顧隱私保護和個人數據利用。

（二）建立發展評估機制，優化交易場所發展

建議建立一個由國家、省（區、市）數據交易場所組成的三級聯動評估機制，以系統化的量化方法全面監測數據交易場所的運行現狀和發展趨勢。通過支持政策制定和交易場所布局的優化決策，定期發布半年和年度的評估報告，促進各交易場所之間的經驗交流和學習。鼓勵地方根據本地實際情況，結合國家的政策方向和數據交易場所的發展特點，進行發展策略的特色化調整。例如，2021年貴陽大數據交易所進行優化提升，突出合規監管和基礎服務功能，構建了“一中心+一公司”的組織架構體系。2023年江蘇省印發《關于推進數據基礎制度建設更好發揮數據要素作用的實施意見》，統籌優化全省數據交易場所和平臺布局。

（三）培育統一交易市場，促進數據高效流通

2022年4月，《中共中央、國務院關于加快建設全國統一大市場的意見》提出，加快建立全國統一的市場制度規則。《數據二十條》提出要建立合規高效、場內外結合的數據要素流通和交易制度，統籌構建規范高效的數據交易場所。2024年5月，在國家數據局推動下，24家數據交易機構聯合發布《數據交易機構互認互通倡議》。其中提到，數據交易機構在未來一段時間內推進數據產品一地上架，全國互認，數據需求一地提出，全國響應，數據交易一套標準，全國共通，參與主體一地注冊，全國互信，推動構建統一開放、活躍高效的數據要素市場。基于數據交易場所互聯互通現狀和地方性標準建設、應用情況，應加快布局統分結合、互聯互通的數據交易場所“N+X”體系。“N”是N個國家級交易場所，“X”是由政府或平臺型企業搭建的若干個行業級交易場所或交易平臺，加快建立統一標準、統一規范，引導各交易場所加強平臺互通開展憑證互認，降低企業跨區域數據交易成本，提高數據資源的配置效率，實現優勢互補和協同發展。同時，通過制度機制破除公共數據流通使用的體制性障礙，兼顧效率和公平，擴大公共數據資源供給、規范授權運營、鼓勵數據應用創新，支撐統一大市場建設。

（四）完善數據基礎設施，助推新質生產力發展

在新質生產力發展過程中，社會分工已經進行了分化。以往的數據流通是公司不同部門之間的數據傳輸，或者是產業鏈上下游之間的數據交換。但隨著AI、大模型的發展，以及其他算力、算法、數據等相關產業的發展，現在需要的數據流通是陌生機構之間的跨區域跨行業大規模社會化流通，所以需要數據交易所通過建立一系列規則機制，完善數據基礎設施，承擔解決大規模數據流通過程中陌生機構交易的信任問題。數據特性決定了數據交易是一種“新質交易”。數據交易需建立在“可信數字空間”的基礎之上。2024年10月，國家數據局研究起草《可信數據空間發展行動計劃（2024—2028年）》，明確提出可信數據空間是支撐構建全國一體化數據市場的重要載體，這標志著我國在推動數據共享流通和開發利用方面邁出了重要一步。數據交易所扮演的角色是可信數據空間的組織者和協調者，數據交易所代表交易模式的創新和轉型，可以被稱為“新質交易所”，助推新質生產力的發展。

（五）促進數據跨境交易，共建數據流通交易生態

《數據二十條》提出要積極參與數據跨境流動國際規則制定，探索加入區域性國際數據跨境流動制度安排，推動數據跨境流動雙邊多邊協商等內容。2024年3月，國家網信辦出臺實施《促進和規范數據跨境流動規定》，提出給予自由貿易試驗區更大授權，支持其在數據跨境便利化政策上先行先試。上海數據交易所已與Neudata、Eagle Alpha、BattleFin等全球另類數據平臺達成合作，深化海外平臺數據雙向流動合作機制。數據跨境流動是數字經濟時代的關鍵特征之一，我國對標國際高標準經貿規則，正啟動解決數據跨境流動等問題。在該領域要進一步加強國際合作，建立彼此互信，減少政策壁壘，促進數據跨境安全有序流動，將助力我國新型要素市場專業化和國際化發展。

（賈彥，上海交易集團研究院院長）

注釋：

① 根據《2024年中國數據交易市場研究分析報告》預測。