國企戰略性重組與專業化整合的合規要點探析

2023年6月，《國企改革深化提升行動三年方案（2023-2025）》提出，國企應以市場化方式推進整合重組，提升國有資本配置效率。由此，國有企業戰略性重組與專業化整合成為國企深化改革的重要任務，央企和各地國資紛紛加快優化產業布局和結構調整，不斷提升服務戰略的能力和水平。截至2024年上半年，中央企業大力推進戰略性重組和專業化整合，累計完成28組50家企業重組整合，新組建和接收央企15家，各個地方國企重組整合也如火如荼。

國有企業通過戰略性重組和專業化整合，將有利于將國有企業核心業務和優勢領域集中整合，最大程度實現資源優化配置、效率提升和成本控制，促進國有企業更加聚焦主責主業，增強產業鏈協同能力，顯著提升產業集中度，從根本上減少重復投資和同質化競爭，最終推動實現2024年7月《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》關于“推動國有資本和國有企業做強做優做大，增強核心功能，提升核心競爭力”的目標。

二十屆三中全會已為國有企業深化改革指明了目標，關鍵是如何落實。從實踐看，國有企業開展戰略性重組與專業化整合，涉及法律關系復雜、利益相關主體較多且受多重監管，時間緊、任務重、環節多、風險大，故如何在合規的大前提下高質量完成重組任務，推動改革目標更好地實現，就是擺在國有企業面前的重要課題。

筆者結合相關法律服務經驗，通過長期對國企戰略性重組和專業化整合政策與實踐的觀察，就國企戰略性重組與專業化整合法律實務要點總結分享，供讀者參考。

一、戰略性重組與專業化整合工作的主要合規要求

戰略性重組與專業化整合往往涉及多個甚至數十個企業的股權、資產變動，實際情況較為復雜，不僅涉及國資監管與特定主體、行業的監管，也涉及職工民主，中小股東、債權人權利保護等，面臨多重合規風險，有必要從戰略上通盤考慮。

（一）戰略性重組與專業化整合必須符合國資監管的基本政策導向與要求

首先，關于經營性國有資產集中統一監管。根據國務院國資委官網消息，截至2021年初，各地穩步推進經營性國有資產集中統一監管，全國省級經營性國有資產集中統一監管比例已超過91%。但是，作為深化國資監管體制改革的關鍵決策部署，少數省級、部分市州、區縣的經營性國有資產集中統一監管工作仍未完成。這就要求本輪國有企業戰略性重組與專業化整合工作必須考慮與之結合并通盤妥善安排。

其次，關于國有金融資本統一管理。按照《財政部關于貫徹落實〈中共中央、國務院關于完善國有金融資本管理的指導意見〉的通知》（財金〔2018〕87號）的要求，國有金融資本出資人職責應該由一個部門集中統一行使，不能九龍治水、各管一攤，對國有金融資本實行統一授權管理，強化國有產權全流程監管。這就要求，本輪國有企業戰略性重組與專業化整合工作必須考慮對國有金融資本的統一管理。另一方面，2024年6月，國務院國資委黨委召開擴大會議要求各中央企業原則上不得新設、收購、新參股各類金融機構，對服務主業實業效果較小、風險外溢性較大的金融機構原則上不予參股和增持。在前述“退金令”下，多家央企通過產權交易所逐步剝離旗下的金融資產，以清理退出其參股金融企業。金融領域關系國計民生和經濟安全，該種簡單直接退出的方式值得商榷，實際未考慮通過重組方式統一由國有金融資本監管的路徑。

再次，關于國企聚焦主責主業的要求。早在二十多年前，國務院國資委就針對中央企業提出嚴格控制非主業投資并進一步做強做大主業的要求。后來國有企業對外投資必須聚焦主責主業成為各級國企投資監管的基本原則，并紛紛出臺國企主責主業管理辦法。同時，二十屆三中全會提出“三個集中”，也對新設、重組的國企確定主責主業指明了方向。因此，國有企業戰略性重組與專業化整合不能盲目開展，還需要考慮符合主責主業管理的要求，聚焦對主業發展的推動作用，對“三個集中”發展方向的根本遵循。

最后，關于完善國資監管與企業治理的要求。在國企深化改革大背景下，近年來國資國企陸續開展從“管資產”到“管資本”的監管體制改革、國有資本投資運營公司改革試點、完善國有企業法人治理以及授權放權等一系列改革舉措，不僅對國有企業集團的層級價格、管控模式等做出了明確要求，還對國有企業法人治理、運行機制等進行了相應安排。因此，國有企業戰略性重組與專業化整合的實施方案作為頂層設計，就必須按照前述規定要求進行，以避免后續二次整改，徒增改革成本。

（二）戰略性重組與專業化整合必須在特定主體或行業監管約束條件下推進實施

首先，如戰略性重組與專業化整合的主體屬于受特別監管的特定行業如金融行業，則在股權變動、股東資格、董監高資格、公司治理、業務資質許可、注冊資本等多方面受到嚴格限制。如實施方案未能充分考慮前述合規要求，必然導致方式實施遇到合規障礙。

其次，如戰略性重組與專業化整合的主體屬于受證券監管的上市公司或新三板公司，則需遵守其在股份轉讓方式、信息披露、董監高資格、公司治理、同業競爭等多方面的特別規定。尤其是還需考慮上市公司國有股東變動監管規則的特殊性。

最后，近年來，糧食、農信社等多個行業在監管部門指導下陸續在開展專項整合重組工作，由國資監管部門主導的國有企業戰略性重組與專業化整合，需考慮與前述行業監管要求的契合與銜接，盡量降低二次重組整合成本。

（三）戰略性重組與專業化整合必須妥善處理與企業其他股東、職工、債權人等相關利益主體的關系

國有企業開展戰略性重組與專業化整合對促進國有資產保值增值具有重要作用的同時，也會對所涉企業的其他股東，尤其是民營股東、企業職工、企業債權人等相關利益主體產生不同的影響；反過來，前述主體也會對戰略性重組與專業化整合的進程甚至成敗產生重要影響，甚至可能成為影響社會穩定的因素。從實踐中看，妥善處理與前述主體的關系的關鍵有三：首先，是依法依規，此為底線；其次，是切實尊重與保障相關利益主體的合法權益；最后，科學全面開展風險評估并采取合理的應對措施。

二、戰略性重組與專業化整合的主要方式

一方面，由于不同國有企業產權、資產、業務的實際情況較為復雜，重組整合所涉主體性質多元，受到范圍相對不同的法律法規和政策規范，合規可行的重組整合路徑往往不同，也就沒有可統一參考的標準法律路徑。另一方面，由于各級、各地國資的實際情況、業務與資源稟賦不同，重組整合的側重目標也不盡相同。因此，從過去相關實踐看，戰略性重組與專業化整合往往是組合使用多種方式實現的，主要包括如下：（1）非公開協議轉讓資產或股權；（2）合并、分立；（3）無償劃轉資產或股權；（4）股權置換；（5）資產/股權作價入股；（6）組建新公司。

那么如何選擇重組整合的方式呢？筆者認為，在工作步驟上，應首先做好可行性研究，做好可行性研究的前提是摸清家底并調研可對標學習的相關優秀案例，要摸清家底就需要開展清產核資、審計評估、盡職調查等工作。結合筆者的實務工作經驗，在前述工作基礎上，戰略性重組與專業化整合實施方案在選擇重組整合的具體方式時，需考慮的因素主要如下。

（1）是否在法律法規與政策上可行，這是基本底線；（2）重組整合涉及平行管理、上下級管理的國有資產，雖然總體上都是國有資產，但畢竟管理關系、發展訴求不同，在選擇重組整合方式上是否考慮資產重組整合的對價，這就需要考慮減輕重組整合實施阻力的問題；（3）是否有利于重組整合的企業做大資本、資產，進而提升自身多渠道、多方式的融資能力，這是許多中西部、省級及以下國企特別重視的問題；（4）是否有利于重組整合標的企業歷史遺留問題的解決，這是重組整合中必然面臨的問題；（5）是否有利于重組整合核心企業聚焦主責主業并整合優質資源與業務，形成特定業務板塊的合力；（6）是否有利于重組整合后建立科學合理股權架構并完善國資監管體制、國有企業公司治理機制，這是從長遠發展的角度必須考慮的問題，因為重組整合不是簡單的股權、資產重新排列組合，而是有計劃、有目的的資源有機結合，最終是要實現“1+1＞2”的效果。

三、戰略性重組與專業化整合的法律實操要點

（一）關于重組整合所涉全民所有制企業的問題

按照國務院國資委公布的數據，截至2021年中央和地方公司制國企分別占97.7%和99.9%。但是，目前一些地方仍有個別因各種原因未能及時改為公司制的全民所有制企業，而這類全民所有制企業往往還擁有一定的資產、熟練的職工和具有一定優勢的業務，但由于歷史沿革較長、管理不規范等多種原因，此類企業一般也會有資產權屬、歷史債務、職工集資、職工持股、職工勞動爭議等較多歷史遺留問題。因此，一方面，國資監管機構制定總體戰略重組和專業化整合實施方案會考慮將該類企業納入范圍而不是一關了之，但另一方面，全民所有制企業復雜的歷史遺留問題解決的時間、經濟成本都較高，有可能遲滯重組整合工作進度。

值得注意的是，國務院國資委向中央企業下發的《企業國有產權無償劃轉工作指引》明確規定，國有獨資企業產權擬無償劃轉國有獨資公司或國有一人公司持有的，企業應當依法改制為公司。筆者認為，按《中華人民共和國公司法》建立與完善現代公司制度是三十多年來國企改革的主旋律，故重組整合也應參照執行，其好處在于國企重組整合實施方案的決策、協調層級往往較高，如納入實施方案，將極大地有利于全民所有制企業相關歷史遺留問題的解決。當然，如全民所有制企業相關歷史遺留問題解決成本過于高昂或解決時機不成熟，為順利推進重組整合實施，也可暫將該企業排除在外。

（二）關于重組整合所需履行的外部程序問題

國企重組整合固然是按照國企深化改革政策要求開展、由國資監管單位主導的一項工作，但該項工作所涉國企主體具有多重屬性，除其國有屬性外，還具有一般市場主體和行業主體屬性，整合重組也會涉及股權/資產轉讓、增資入股、職工安置、債權債務處置等多種法律行為，受到多重法律監管。因此，國企重組整合不僅要履行國資監管規定的程序，也要遵守《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國反壟斷法》等一般性規定程序，還要遵守特定主體（如上市公司）或特定行業（如金融機構）的特別監管規定程序。

此外，《中華人民共和國反壟斷法》第二十六條規定：“經營者集中達到國務院規定的申報標準的，經營者應當事先向國務院反壟斷執法機構申報，未申報的不得實施集中?！钡?，其第二十七條規定：“經營者集中有下列情形之一的，可以不向國務院反壟斷執法機構申報：（一）參與集中的一個經營者擁有其他每個經營者百分之五十以上有表決權的股份或者資產的；（二）參與集中的每個經營者百分之五十以上有表決權的股份或者資產被同一個未參與集中的經營者擁有的?！币虼耍瑖笾亟M整合如涉及上下級、平級管理的國企股權、資產，則也可能涉及經營者集中申報。

（三）關于職工民主與職工權益保障的問題

首先，是職工安置的問題。國企開展重組整合，哪些情況下必須進行職工安置，應按照具體采用的方式所涉國資監管規定執行，但很多相應國資監管規定卻并未對是否必須進行職工安置作出明確規定，造成實踐中較多困惑。筆者認為，結合實踐做法，從防范社會穩定風險與維護職工合法權益角度，重組整合需事先考量標的公司職工的妥善安置問題，如擬發生改變國有企業組織形式、國有企業性質發生變更、國有企業主體將注銷等重大行為的，應當開展職工安置。反之，在同一國資監管機構或國有企業集團內部重組整合后未改變國有控股地位的，則一般不必須進行職工安置。在職工民主程序上，按《企業民主管理規定》第十四條規定，企業合并、分立、改制、解散、破產實施方案中職工的裁減、分流和安置方案應經國有企業和國有控股企業職工代表大會審議通過。

其次，是職工其他權益保障問題。國企重組整合屬于重大改革，涉及變化較廣，對職工心理與情緒可能會造成一定影響。在此過程中，國企積壓的職工集資、職工持股、職工工資與社保公積金等糾紛與問題可能在此時迎來爆發，故需提前做好風險摸排工作，做好應對預案。

（四）關于公司中小股東和債權人合法權益保護的問題

國企重組整合的目的是實現資源優化配置，讓國企做強做優做大，提升核心競爭力，但如在實施過程中不注重重組整合所涉標的公司中小股東、債權人合法權益保護，就可能導致標的公司違約、違法，中小股東、債權人蜂擁而上維權索賠，嚴重影響重組整合工作進度乃至標的公司及其股東的正常經營與管理，得不償失。對此，筆者認為，國企重組整合對債權人權益保護的要點主要如下：

首先，《中華人民共和國公司法》《企業國有產權無償劃轉管理暫行辦法》等法律法規規定了債權人保護程序要求。如采用公司減資、合并分立、無償劃轉等方式開展重組整合，應按規定進行公告并通知債權人。

其次，涉及國有股權轉讓、標的公司資產轉讓，應按規定程序協調其他中小股東放棄優先購買權，如投資合同、公司章程涉及其他限制約定，則從其規定。此外，涉及資產轉讓的，應按公司章程規定程序履行決策程序且作價需公允，并評估是否會觸發《中華人民共和國公司法》第八十九條規定的異議股東回購請求權。

再次，實踐中，國有企業所簽署的金融貸款合同或其他重大合同，可能會約定標的公司擬發生股權變動、重大資產轉讓、合并分立等重大事項的，需經過合同相對方同意或需事先告知，否則，將觸發違約責任條款甚至合同相對方行使單方解除權等情形。此外，如標的公司發行的債券在存續期間，還可能涉及需債權人會議同意以及信息披露等事項。因此，重組整合之前標的公司應事前全面梳理前述未了結的重大合同和存量債券發行情況，并評估相關風險、制訂風險應對措施。

最后，如無償劃轉的劃出方不能按期足額清償債務，按照《中華人民共和國民法典》第五百三十八條規定，債權人可以請求人民法院撤銷無償劃轉行為。此外，《最高人民法院關于民事執行中變更、追加當事人若干問題的規定（2020修正）》第二十五條規定：“作為被執行人的法人或非法人組織，財產依行政命令被無償調撥、劃轉給第三人，致使該被執行人財產不足以清償生效法律文書確定的債務，申請執行人申請變更、追加該第三人為被執行人，在接受的財產范圍內承擔責任的，人民法院應予支持?！币虼?，通過無償劃轉開展重組整合的，劃出方應對其債務制定妥善的處置方案。

（五）關于重組整合與社會穩定風險評估的問題

首先，《重大行政決策程序暫行條例》第二十二條第一款：“重大行政決策的實施可能對社會穩定、公共安全等方面造成不利影響的，決策承辦單位或者負責風險評估工作的其他單位應當組織評估決策草案的風險可控性?！钡诙臈l：“風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的，可以作出決策；認為風險不可控的，在采取調整決策草案等措施確保風險可控后，可以作出決策?！币虼耍亟M整合方案涉及報政府決策的，應開展社會穩定風險評估。

其次，《關于建立國有企業改革重大事項社會穩定風險評估機制的指導意見》：“在企業改制重組、產權轉讓、關閉破產、廠辦大集體改革、分離企業辦社會職能等重大改革事項實施過程中，有關責任主體要對社會穩定風險進行評估?！币虼耍瑖衅髽I集團開展重組整合，涉及重大社會穩定性評估風險，需按規定開展風險評估工作。

（六）關于重組整合中的注冊資本問題

首先，無論是從業務開拓還是提高融資能力來說，國有企業做大注冊資本都是十分有必要的，這就意味著，在選用重組整合方式時，應圍繞做大注冊資本這一目的考慮選擇采取追加出資、以股權/資產作價入股等方式。

其次，《中華人民共和國公司法》第八十八條第一款規定：“股東轉讓已認繳出資但未屆出資期限的股權的，由受讓人承擔繳納該出資的義務；受讓人未按期足額繳納出資的，轉讓人對受讓人未按期繳納的出資承擔補充責任?！睋?，雖然做大注冊資本有諸多好處，但客觀上也會給公司股東帶來較大的（加速）出資壓力。如在中短期內無力實繳出資的情況下，重組整合就需考慮通過減資或適當延長出資期限等方式防控前述出資風險。采取合并、分立方式的，如標的公司部分出資未實繳，按《國家工商行政管理總局關于做好公司合并分立登記支持企業兼并重組的意見》規定，可在合并、分立協議約定按實收資本確定合并、分立后公司的注冊資本。

最后，從出資方式看，《中華人民共和國公司法（2023修訂）》第四十八條：“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地使用權、股權、債權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產作價出資?！敝档米⒁獾氖?，前述規定明確新增股權、債權可作為非貨幣資產出資，給國有企業重組整合帶來新的思路。

〔楊威，青海致琨（成都）律師事務所合伙人〕