美國強化北極安全合作的差異化策略

【內容摘要】""差異化策略是美國在北極投入戰(zhàn)略資源有限的前提下，與北極盟友合作分攤安全成本和安全風險的長期策略。自奧巴馬政府以來，美國逐步深化對北極的戰(zhàn)略認知，泛化“北極安全”概念，但由于國內各部門協調不足，美國北極戰(zhàn)略在執(zhí)行層面長期缺乏具體規(guī)劃。隨著北極安全合作出現新議題，美國既需要與北極盟友保持合作，保持在北極安全事務中的影響力；同時，自身戰(zhàn)略資源不足又使得美國不得不關注北極盟友的主要安全關切，以換取盟友的合作。由于北極安全不再局限于軍事層面，經濟、環(huán)境等問題在美國差異化策略的調整下也更多地受到大國博弈和地緣政治的影響，使北極原本通過雙邊和多邊機制開展的低敏感度合作難以實現互信，也使不斷升溫的大國博弈長期化，這進一步制約北極實現和平、可持續(xù)治理的進程。

【關鍵詞】""北極安全合作""北極治理""美國北極戰(zhàn)略""差異化策略

【作者簡介】""匡增軍，武漢大學中國邊界與海洋研究院、國際問題研究院教授，極地環(huán)境監(jiān)測與公共治理教育部重點實驗室（武漢大學）研究員（湖北""郵編：430072）；蔣杰威，武漢大學中國邊界與海洋研究院博士研究生（湖北""郵編：430072）

【中圖分類號】"P941.62""D815""""""【文獻標識碼】"A

【文章編號】"1006-1568-（2025）02-0132-22

【DOI編號】"10.13851/j.cnki.gjzw.202502007

北極對美國的重要性在于其獨特的戰(zhàn)略、經濟和生態(tài)價值。通過差異化策略，美國將非傳統安全與傳統軍事合作相結合，逐步推動北極合作朝著地緣政治競爭方向發(fā)展。為此，美國在生態(tài)與氣候議題上積極設置議程，利用北約機制進一步整合盟友力量，維護自身在北極治理中的主導地位。這種策略不僅擴展了美國在多邊機制中的話語權，還在維護其北極利益的同時增強其應對俄羅斯安全挑戰(zhàn)的能力。然而，美國的差異化策略使得北極治理趨向復雜化，這將阻礙北極治理制度化的發(fā)展。

一、美國提出差異化策略的背景及其內涵

盡管美國在戰(zhàn)略層面高度重視北極，但在政策執(zhí)行過程中一直存在協調不足的問題。隨著北極地區(qū)環(huán)境變化和地緣競爭的加劇，美國的北極戰(zhàn)略愈發(fā)呈現出多層次、靈活化的差異化特征。為維系其在北極事務上的主導地位，美國通過泛化北極安全概念并運用多邊機制來構建以自身為中心的安全合作框架，靈活應對不同盟友的安全訴求，以實現其在北極治理中的長期戰(zhàn)略利益。

（一）美國提出差異化策略的背景

北極安全問題是美國北極戰(zhàn)略的核心，但美國應對北極安全問題的策略呈現出戰(zhàn)略上重視、戰(zhàn)術上協調不足的特征。戰(zhàn)術協調不足不僅體現在北極戰(zhàn)略資源投放上，美國國內從政策制定到執(zhí)行的各部門之間同樣存在協調不足的問題。從奧巴馬政府到拜登政府，美國的北極戰(zhàn)略總體上保持了一定的延續(xù)性，但在具體政策上有所取舍。奧巴馬政府的北極戰(zhàn)略同時關注氣候安全和軍事安全，但到了特朗普政府第一任期，由于其在全球氣候變化問題上的消極立場和與盟友在軍費開支上的分歧，北極氣候安全議程被擱置。"直到2019年，特朗普政府才逐漸開始關注北極事務。2019年4月，美國海岸警衛(wèi)隊發(fā)布《北極戰(zhàn)略展望》；"2019年6月，美國國防部發(fā)布《北極戰(zhàn)略》報告；"2020年6月，白宮針對北極事務發(fā)布總統備忘錄，要求美國在軍事裝備上追趕地區(qū)競爭對手，并著重渲染所謂的“中國威脅”，但該備忘錄卻未能配套相應的撥款計劃。"這表明盡管特朗普第一任期在戰(zhàn)略上意識到北極的重要性，但在具體政策執(zhí)行層面尤其是在資源分配與國際合作上，北極事務的優(yōu)先級依然偏低，這影響了其與北極盟友的合作與協調。

拜登執(zhí)政后則通過價值觀外交修復與盟友的關系，但2022年烏克蘭危機的爆發(fā)對其價值觀外交帶來現實挑戰(zhàn)。在北極安全問題上，美國作為北極安全事務的主導國，需要從雙邊和多邊層面回應盟友在北極地區(qū)不同的安全訴求。然而，針對這些訴求，美國在財政預算、軍事部署等方面的資源調配明顯不足。2024年7月，美國國防部發(fā)布《2024年北極戰(zhàn)略》報告。該報告指出，國防部在北極地區(qū)的活動將遵循“監(jiān)測與應對”的方式，并強調了強化與盟友在情報搜集方面的合作，以便共同應對挑戰(zhàn)。"2024年版報告與拜登政府在2022年10月發(fā)布的《北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》中對北極地區(qū)的認知保持一致，認為北極地區(qū)正在經歷氣候變化與地緣政治的劇烈變化。"但是，該報告依然沒有明確美國政府為應對北極安全問題會給予何種具體財政支持或資源承諾。

軍事部署是美國保持在北極存在度的關鍵，也是美國在北極地區(qū)投入的核心戰(zhàn)略資源。在奧巴馬政府時期，美國政府對北極開發(fā)持保守態(tài)度，致使美國在北極地區(qū)嚴重缺乏包括公路和鐵路在內的地面基礎設施，同時也缺乏可供大型軍艦停靠的深水港。2022年4月，美國國防部的一份評估報告指出，美國在北極和亞北極地區(qū)的六處軍事基地缺乏應對北極氣候變化的專業(yè)知識和資源，部分基地出現了跑道和機庫破損的情況。"有學者指出，由于各部門缺乏有效的協調，特別是在空軍、海軍和陸軍各自發(fā)布其北極戰(zhàn)略的情況下，美國在北極地區(qū)的安全利益難以明確。由此，盡管美國政府對北極地區(qū)的興趣日益濃厚，但針對北極的長期性投資和保持美軍在北極地區(qū)長期存在的能力和投入明顯不足。

（二）差異化策略的內涵

差異化策略是美國在北極安全政策中為適應不同盟友的安全關切和戰(zhàn)略需求所采取的一種靈活調整合作內容與方式的策略模式。這一策略通過泛化北極安全概念，強調包括軍事安全、經濟利益、氣候變化等在內的安全議題，并依托現有的北極多邊及雙邊合作機制，根據不同北極盟友在地緣政治背景、經濟利益和氣候政策上的立場，推動具有針對性的安全合作。同時，美國通過構建中、俄在北極活動的威脅敘事，強化盟友在軍事安全方面的合作意愿，從而在北極構建起以自身為主導的綜合性安全合作框架。

首先，差異化策略進一步泛化北極安全概念，使美國得以在合作中主導對議題的選擇。冷戰(zhàn)結束后，北極地區(qū)超級大國對抗的態(tài)勢不復存在，北極理事會的成立意味著北極地區(qū)長期作為一個沒有大國軍事沖突的和平地區(qū)而存在，除非外部事件蔓延至北極并影響區(qū)域合作。"盡管烏克蘭危機嚴重影響了北極地區(qū)的合作，致使北極理事會機制趨于停擺，但北極地區(qū)短期內發(fā)生直接軍事沖突的可能性并不高。"北極地區(qū)的安全態(tài)勢促使美國選擇進一步泛化安全概念，進而將盟友整合進大國博弈的框架。2019年，美國曾干預中國企業(yè)在格陵蘭投資機場的計劃，將中國企業(yè)的投資渲染為“中國企圖控制北極關鍵基礎設施”。為補償格陵蘭損失的投資，美國在2020年向其提供了1"200萬美元的援助。"美國通過泛化安全概念，在推動環(huán)境保護與資源管理等領域的合作時，試圖將北極的生態(tài)問題與國家安全緊密關聯，借此融入自身的戰(zhàn)略敘事。這一策略雖然表面上關注環(huán)境和氣候議題，但在實際操作中，美國將這些議題與自身的地緣政治利益相結合，使得非傳統安全問題被重新定義為戰(zhàn)略性關切，并通過北約機制進行安全捆綁。

其次，差異化策略的核心在于根據各國的安全需求進行適應性調整。這一策略強調靈活應對合作伙伴在安全領域的多樣化關切，確保美國在合作中能夠有效回應北極盟友不同的安全需求。與北極盟友廣泛開展合作是美國增強其在北極治理中的合法性和影響力的重要途徑。"美國的北極盟友受到自身地理位置、文化環(huán)境等因素的影響，在北極安全問題上各自有著獨特的認知視角，且在地理層面掌握著關鍵的戰(zhàn)略節(jié)點。因此，美國的北極盟友有著各自優(yōu)先關注的議題。美國在利用北約體系推動軍事合作的同時，也依據各國在主權爭議、氣候變化、生態(tài)保護和資源管理等方面的安全需求，進行定制化調整。美國通過識別和響應這些特定需求，能夠在不觸及盟友安全利益的情況下，加強與合作伙伴的關系。

最后，美國差異化策略的目標是將其在北極區(qū)域的戰(zhàn)略利益更大化，強化其在現有北極多邊治理中的主導地位。當前，美國通過三種途徑來推動實現其對北極事務的全面主導。第一個層次是北極理事會（Arctic"Council）機制。在氣候變化、環(huán)境污染等非傳統安全領域，北極理事會發(fā)揮著重要作用，美國通過在該機制中進行議題設置來發(fā)揮影響力。第二個層次是北極海岸警衛(wèi)隊論壇（Arctic"Coast"Guard"Forum，"ACGF），這一機制關注低敏感度的安全問題，如邊境管控、漁業(yè)執(zhí)法等。由于俄羅斯加入了北極海岸警衛(wèi)隊論壇，美國利用這一平臺與俄羅斯在安全領域保持一定程度的溝通，增進北極安全合作，也利用這一平臺管控美俄之間的分歧。第三個層次是北約機制。在涉及高度敏感的軍事安全問題上，美國利用北約機制集中對俄羅斯施壓，以維持高強度的軍事威懾。美國的差異化策略通過這三個層次的合作融入北極大國博弈的敘事，使其既能在非傳統安全問題上掌控話語權，確保其未來在北極理事會中的領導角色，又能在低敏感度的安全問題上與各方保持協調，還能在傳統軍事威懾上對俄羅斯施加壓力，從而在北極治理新規(guī)則的制定和談判中占據有利地位。

二、美國實施差異化策略的內外部動因

在北極安全合作新議題方面缺乏具體實施綱領的情況下，美國通過差異化策略來維持其在北極事務上的主導權。美國的差異化策略旨在利用盟友體系將應對北極大國競爭的任務進行成本分攤，同時也將阿拉斯加州面臨的地緣安全風險轉移到加拿大和北歐國家。美國的這一策略選擇是其國內、國外多種因素共同作用的結果。

（一）俄羅斯強化其在北極的軍事存在

在2022年烏克蘭危機爆發(fā)前，俄羅斯便已開始加強其在北極的軍事存在，以應對外部威脅并鞏固其對北極資源的控制。2014年，俄羅斯北方艦隊脫離西部軍區(qū)，被升級為北方聯合戰(zhàn)略指揮部，獲得了更高的作戰(zhàn)優(yōu)先級。2019年9月，俄羅斯第四代防空反導武器S-400防空系統被部署至新地島，這是S-400系統首次被部署到北極地區(qū)，將俄羅斯的防御能力擴展到巴倫支海以外。"2021年1月，北方艦隊被進一步升級為北方聯合戰(zhàn)略司令部，成為俄羅斯武裝力量的第五個軍區(qū)單位，此次升級表明北極在俄羅斯戰(zhàn)略中的重要性日益上升。

烏克蘭危機爆發(fā)后，俄羅斯加大對北極地區(qū)的關注。在國家戰(zhàn)略上，2022年7月，俄羅斯發(fā)布新版《海洋學說》，將北極列為核心戰(zhàn)略區(qū)域。"2023年2月，俄羅斯修訂《2035年前的北極國家政策基本原則》，刪除了與北極國家及北極理事會框架下的合作內容，體現了其政策調整的方向。"在軍事部署上，受烏克蘭危機影響，俄羅斯在北極地區(qū)撤出大部分陸軍，但保留原有的海軍部署。烏克蘭危機并未中止俄羅斯在北極的多個“共振-N”雷達建設工程，雖然這些工程進展緩慢，但其部署位置位于巴倫支海沿岸、俄挪邊境等地，具有重要的戰(zhàn)略價值。

對俄羅斯而言，當前北極地區(qū)的戰(zhàn)略空間對其國家安全尤為重要，特別是強化其對北方海航道的控制，確保其北部的戰(zhàn)略通道安全。俄羅斯通過多種手段強化對北方海航道的主張及管控，"此舉旨在增加美國干預北極航道事務的成本。隨著芬蘭和瑞典加入北約，俄羅斯在北極地區(qū)陷入北約的“包圍圈”，因而其選擇以軍事手段回應北約在北極的擴張，導致地區(qū)緊張局勢進一步加劇。

（二）美國的戰(zhàn)略資源分配難以有效顧及北極

與俄羅斯在北極的軍事競爭使美國不僅要在戰(zhàn)略上保持重視，還需對戰(zhàn)略資源部署作出相應調整。然而，全球地緣沖突帶來的壓力又使美國難以投入與其北極戰(zhàn)略目標相匹配的資源。自奧巴馬政府以來，盡管美國對其全球戰(zhàn)略布局進行了調整，希望集中投放戰(zhàn)略資源，但烏克蘭危機、巴以沖突的持續(xù)延宕，以及美國在南海、臺海針對中國實施的遏制戰(zhàn)略，使其戰(zhàn)略資源分配面臨嚴峻挑戰(zhàn)，進而限制了其在北極的投入。因此，美國必須依靠盟友開展多領域合作，以分攤戰(zhàn)略成本和風險。

第一，亞太地區(qū)消耗美國過多的戰(zhàn)略資源。近年來，美國在亞太、中東和歐洲面臨多重安全挑戰(zhàn)，特別是在亞太地區(qū)，為應對挑戰(zhàn)，美國已通過“美英澳三邊安全伙伴關系”（AUKUS）和美日澳印“四方安全對話”（QUAD）等機制加強對中國的遏制。截至2024年6月，美國在日本和韓國的駐軍人數分別為52"852人和23"732人，而格陵蘭島作為美國在北極圈內最大的海外軍事基地，其駐軍人數僅為139人。"從美軍的部署規(guī)模可以看出，美國將中國的地區(qū)影響力作為其投入戰(zhàn)略資源特別是軍事資源的評估依據。2022年美國《國家安全戰(zhàn)略》報告將應對中、俄威脅列在其全球優(yōu)先事項的首位，也重新審視其過去數十年將中東地區(qū)作為戰(zhàn)略重心的做法，認為之前在這一地區(qū)的投入過大，不符合美國利益。"在地區(qū)局勢和大國競爭的雙重考量下，強化北極地區(qū)的軍事部署在部分美國政府高層和學者看來是對軍費的嚴重浪費，同時分散了美軍在全球的軍力部署，可能會導致美國無法有效應對其在中東和亞洲的安全問題。"在美國自身難以調動戰(zhàn)略資源來擴大北極的軍事存在的情況下，整合、利用北極地區(qū)的盟友資源無疑成為其在一定時期內的唯一選擇。

第二，北極戰(zhàn)略利益存在長期性和不確定性。美國作為北極國家的身份由阿拉斯加州的地理位置決定。盡管阿拉斯加州具有能源開發(fā)和軍事戰(zhàn)略價值，但由于以下原因，開發(fā)該地區(qū)長期以來并未成為美國的優(yōu)先事項。"其一，阿拉斯加州當地社群長期存在反對開發(fā)北極的聲音。阿拉斯加州的北極原住民擔心美國在北極地區(qū)的開發(fā)，特別是基礎設施建設，如港口、運輸線路等，會對傳統的漁獵活動和生態(tài)系統造成不可逆轉的影響。原住民的反對往往會拖延或阻礙基礎設施的建設，增加相關項目推進的難度和不確定性，降低美國政府和企業(yè)的開發(fā)意愿。"其二，阿拉斯加州地理位置偏遠、氣候惡劣，開發(fā)成本高，且短期內難以帶來顯著回報。例如，桑托斯（Santos）公司2022年在阿拉斯加州投資能源項目，但到2024年底成本超支20%，增加了5億美元。"烏克蘭危機和中東局勢加劇了全球能源市場的不確定性，使阿拉斯加州開發(fā)成本難以評估，美國的投資難以形成正向循環(huán)。其三，拜登政府強調能源政策對氣候變化的影響，在這一問題上阿拉斯加州的開發(fā)長期面臨官方與民間、州與聯邦層面的分歧。共和黨籍國會參議員丹·沙利文（Dan"Sullivan）和州長邁克爾·鄧利維（Michael"Dunleavy）支持基礎設施和能源開發(fā)，而原住民組織擔憂環(huán)境破壞及對社群生存的影響。"開發(fā)阿拉斯加州不僅涉及原住民利益，還受到地方民意和聯邦環(huán)保政策的影響。鑒于軍事戰(zhàn)略部署依賴當地基礎設施，美國推進北極戰(zhàn)略面臨多重制約因素。

第三，美國兩黨對北極事務的關注度不高。盡管北極的地緣戰(zhàn)略價值和資源潛力逐漸受到關注，但在美國政治生態(tài)中，北極事務并不是選舉中關注的核心議題。并且，北極戰(zhàn)略的制定和實施涉及環(huán)境保護、資源開發(fā)與地緣政治等多個領域，美國兩黨在該領域的分歧加劇了北極政策的不確定性。民主黨傾向于限制資源開發(fā)、強化生態(tài)保護；而共和黨更重視能源獨立和經濟收益，支持擴大石油和天然氣的開采。"這種策略層面的不穩(wěn)定性使美國的北極戰(zhàn)略隨政府更替而頻繁調整，政策缺乏長期規(guī)劃，進而影響投資與戰(zhàn)略布局。奧巴馬政府強調北極的重要性，但特朗普在其第一任期內卻削減投入，減少盟友合作，推動能源開發(fā)以提升美國能源獨立性。"例如，特朗普政府推動阿拉斯加州國家北極野生動物保護區(qū)（ANWR）的油氣勘探。"同時，特朗普的單邊政策削弱了美國與盟友的協調，加劇了其與加拿大等國在環(huán)境與資源利用方面的分歧。此外，特朗普第一任期強調削減多邊合作投入，使其采取的差異化策略更側重成本控制而非綜合治理。拜登政府執(zhí)政后再次調整了美國的北極戰(zhàn)略，強調氣候變化與多邊合作，在北極理事會框架下推進環(huán)境治理，并加強軍事演習以應對俄羅斯的擴張。但在國內，拜登政府叫停了部分油氣開發(fā)項目，重新審視阿拉斯加州能源開發(fā)的環(huán)境影響，試圖平衡經濟發(fā)展與生態(tài)保護，這導致北極資源開發(fā)進度放緩，削弱了美國在該地區(qū)的經濟影響力。

總體而言，美國兩黨關注的核心議題仍是大國博弈、移民問題和經濟政策，北極議題的優(yōu)先級較低，難以形成持續(xù)的政策投入。黨派對立不僅影響政策的有效執(zhí)行，也削弱了盟友對美國北極戰(zhàn)略的信任，增加政策落地成本，進一步限制了美國在北極地區(qū)的長期優(yōu)勢。

（三）美國的北極盟友在安全需求上的優(yōu)先級不同

美國在全球戰(zhàn)略投入布局上的矛盾難免引發(fā)盟友對其履行安全承諾可靠性的憂慮。美國國防部在2024財年的預算中，撥款36億美元用于“歐洲威懾計劃”（European"Deterrence"Initiative，簡稱EDI），相比之下，“太平洋威懾計劃”（Pacific"Deterrence"Initiative，簡稱PDI）則獲得147億美元的撥款。"盡管美國長期主導北極安全事務，但特朗普政府第一任期奉行的“美國優(yōu)先”政策降低了美國對北極利益的關注，導致拜登政府需修復與北極盟友的關系。拜登政府雖提出建立“民主國家聯盟”（Coalition"of"Democracies），但并不愿讓出實質利益，而是希望盟友承擔更多責任。"因此，在北極安全事務需要盟友分擔安全成本的背景下，只有回應盟友在北極的安全關切，美國才能在推進北極議程時獲得盟友的支持。美國的北極盟友總體上與其有著共同的安全目標，即應對俄羅斯的挑戰(zhàn)，但各國的具體安全需求因地緣位置、國內政治的不同而存在差異，美國因此必須制定差異化策略。總體而言，美國盟友關注的差異化議題主要在以下領域。

第一，關注主權問題與原住民權益。主權是加拿大在北極事務中關注的核心議題。加拿大長期堅持對波弗特海劃界和對西北航道的主權主張，認為西北航道屬于其內水，而美國則堅持主張西北航道屬于國際水域。盡管雙方都不愿讓步，但近年來美國不再進行“航行自由”行動，以避免影響北極安全合作。在原住民權益方面，加拿大政府認為北極原住民是加拿大成為北極國家的基礎，因此加拿大的北極戰(zhàn)略必須由包括原住民在內的多方共同制定。"加拿大原住民通過《印第安人法》（Indian"Act）和《1982年憲法法案》（Constitution"Act，"1982）獲得了高度自治權利。加拿大軍隊在執(zhí)行任務時需要與原住民進行協調，以確保軍事活動獲得支持和認可。由于北極環(huán)境的特殊性，加拿大軍隊的后勤保障也依賴原住民的支持。對加拿大而言，在北極地區(qū)開展安全合作需要尊重原住民的權益，這一點必須被納入與盟國的安全對話之中。

第二，關注俄羅斯的安全威脅。瑞典、芬蘭和挪威的核心安全關切在于防范俄羅斯的軍事擴張。挪威與俄羅斯在巴倫支海有著共同邊界，由于俄羅斯在該地區(qū)持續(xù)擴建設施、部署導彈系統，挪威將應對俄羅斯的軍事擴張作為防務戰(zhàn)略核心，并積極參與北約的軍事演習。"近年來，烏克蘭危機和俄羅斯在北極的軍事行動使瑞典和芬蘭對北極安全的關注大幅提升。"烏克蘭危機加劇了三國的邊界安全風險，也影響了北極地區(qū)的安全格局。為增強對俄羅斯的防御能力，芬蘭和瑞典在烏克蘭危機爆發(fā)后加入北約，以期通過集體防御機制來增加安全保障。三國在防范俄羅斯軍事威脅方面的需求比美國更為直接，這體現出地緣位置和安全環(huán)境對美國北極盟國安全優(yōu)先級的深刻影響。這種優(yōu)先級上的差異使美國在設計北極安全合作策略時，需要平衡各國的實際安全需求和區(qū)域合作的整體目標。

第三，關注經濟安全等非傳統安全事務。冰島的安全需求主要體現在非傳統安全事務領域。其一，作為無常備軍的北約成員國，冰島長期依賴美國與北約的防務支持。其二，隨著北極航道通航期延長，冰島作為連接北大西洋與北極航道的重要節(jié)點，對海上交通管理、導航設施和應急響應能力的需求顯著增加。其三，冰島還高度重視氣候變化對北極生態(tài)系統的影響，特別是海洋污染和生物多樣性減少等問題。北極航道的開放帶來大量航運活動，而航運活動將增加海洋污染的風險，如燃料泄漏、廢氣排放等，這些可能對北極脆弱的生態(tài)系統造成破壞。

綜上所述，美國在北極的戰(zhàn)略資源分配始終受到全球多重矛盾的制約，由于北極議題的優(yōu)先級較低，加之國內兩黨在政策目標上的分歧，美國對盟友安全需求的及時響應能力受到限制。同時，盟友間在安全關切上的差異進一步增加了戰(zhàn)略協調的難度。此外，北極事務中的外部變量又往往通過內部變量放大其影響，這進一步加劇了美國實施北極戰(zhàn)略的復雜性。例如，俄羅斯在北極的軍事擴張直接促使美國不得不將更多資源和精力投入該地區(qū)，以應對日益上升的安全挑戰(zhàn)。資源有限、政策不連續(xù)和盟友需求不一致的內外變量相互交織，顯著削弱了美國在北極推行差異化策略的效率與效果，使其在實施過程中面臨多重障礙和挑戰(zhàn)。

三、美國實施差異化策略的路徑與趨勢

美國政府各層級發(fā)布的北極戰(zhàn)略、規(guī)劃等文件反映出美國對北極地區(qū)戰(zhàn)略利益的重視程度在逐步提升。由于長期以來北極開發(fā)工作存在欠缺，美國需要利用差異化策略來制定切實可行的北極戰(zhàn)略。未來，美國在北極地區(qū)加強合作時，將更加重視北極戰(zhàn)略的參與主體，并針對雙邊和多邊層面強化制度性合作。

（一）調整北極戰(zhàn)略的參與主體

美國政府確定北極戰(zhàn)略利益、制定北極安全合作規(guī)劃的國內進程通常需要經過兩個步驟。第一步是非正式的，在政策制定前，以國務院為主的政府部門需要考慮利益相關方的關切，包括北極問題專家、原住民組織、阿拉斯加州政府、北極伙伴國。這些利益相關方的關切并不一致，原住民要求關注美軍在當地的演習對其生存環(huán)境的影響，阿拉斯加州政府則要求美國聯邦政府關注聯邦預算在該州的分配等。政府在調整初步戰(zhàn)略后，進入第二步正式決策階段，在這一階段，內部機構（如北極地區(qū)協調員辦公室、海洋和極地事務辦公室）因部門利益不同，往往導致政策制定與執(zhí)行受阻。

當前，美國正在擴大參與主體，優(yōu)化部門協調，以在北極安全合作中保持主導地位。例如，商業(yè)實體的介入分擔了美國在北極安全合作的成本和風險。2024年8月，美國太空探索技術公司（SpaceX）發(fā)射了兩顆用于北極地區(qū)并搭載美軍載荷的衛(wèi)星，"此舉標志著美軍首次使用本國商業(yè)衛(wèi)星，節(jié)省了約9億美元的預算。"2024年10月，北約啟動“北極軍事衛(wèi)星通信網”研發(fā)計劃，旨在利用商業(yè)衛(wèi)星加強北極安全合作。"商業(yè)實體的加入不僅推動北極地區(qū)軍民兩用技術發(fā)展，未來還將在技術研發(fā)、基礎設施建設等方面扮演更關鍵角色。

此外，美國還對北極事務的主管部門進行調整，以協調不同利益主體的關切。數十年來，美國設立了多個與北極事務相關的專門機構，如美國北極執(zhí)行指導委員會（Arctic"Executive"Steering"Committee，nbsp;AESC）、美國北極研究委員會（United"States"Arctic"Research"Commission，"USARC）、美國國家科學基金會機構間北極研究政策委員會（NSF"Interagency"Arctic"Research"Policy"Committee，"IARPC）、美國北極政策小組（Arctic"Policy"Group，"APG），還設立了美國北極事務高級官員（Senior"Arctic"Official"of"the"United"States，"SAO）和美國北極地區(qū)協調員（U.S."Coordinator"for"the"Arctic"Region）的職位。2022年，拜登政府將北極地區(qū)協調員一職升級為北極無任所大使（Ambassador-at-Large"for"Arctic"Affairs），賦予其向國務卿提出議案的權力，并直接領導政府跨部門活動，同時代表美國在國際層面維護和增進北極利益。盡管該職務增強了政策協調能力，但其能否有效推動差異化北極安全合作仍有待觀察。未來，美國可能圍繞北極無任所大使設立正式機構，強化對內協調與對外代表職能，以便更系統地推進北極事務。

（二）強化雙邊層面的差異化合作

美國在北極安全合作上的差異化策略主要表現為對盟友不同安全關切的回應，通過在主權、航行安全、氣候變化等問題上與盟友進行溝通，以換取這些國家在北極安全問題上的合作。長期以來，美國在北極地區(qū)的盟友注重在美國與俄羅斯之間保持利益平衡。美國的差異化策略為其北極盟友創(chuàng)造了發(fā)揮主動性的空間，這既符合它們當前平衡俄羅斯的戰(zhàn)略需求，也符合北約體系下北極盟友長期以來期望與美國加強合作的訴求。

第一，在地緣安全層面，美國推動情報共享與前沿軍事監(jiān)測。美國與挪威在情報共享與前沿軍事觀測領域開展高效合作，以回應挪威對邊境安全的關切。2024年4月，美國和挪威在前期空軍防務合作的基礎上，決定將在挪威安德亞島（And?ya）的軍事基地建立一座衛(wèi)星站，旨在強化北極地區(qū)的態(tài)勢感知。"美國和挪威通過安德亞島軍事基地合作項目實現快速共享情報，采用衛(wèi)星偵察、無人機巡邏等先進手段，監(jiān)視從北冰洋到巴倫支海沿岸的動態(tài)。挪威國防部部長比約恩·阿里爾德·格拉姆（Bj?rn"Arild"Gram）2024年4月表示，挪威政府的明確目標就是要成為北方態(tài)勢感知能力最優(yōu)秀的國家。"這種情報共享合作不僅使挪威增強了自身的防御力量，也讓美國在北極地區(qū)的態(tài)勢感知上獲得更大優(yōu)勢。

第二，在經濟安全層面，美國采用防御性安全合作避免卷入直接對抗。美國與芬蘭和瑞典的安全合作更側重防御性，以滿足兩國對區(qū)域經濟安全的關切。在烏克蘭危機爆發(fā)后，芬蘭和瑞典加入北約，為美國擴大與兩國的軍事合作奠定基礎。在安全合作中，芬蘭和瑞典分別在陸軍作戰(zhàn)體系和北極軍事裝備適應性上為美國提供重要的作戰(zhàn)經驗，大大減少美軍建立極地作戰(zhàn)能力的成本。2024年7月，時任美國國防部副部長凱瑟琳·希克斯（Kathleen"Hicks）表示，在北極獨特的環(huán)境下進行訓練是美軍在北極地區(qū)的任務能否成功的關鍵。"2024年以來，美國與盟友已陸續(xù)舉行代號為“北極邊緣2024”“北歐響應2024”“北方森林2024”“北極衛(wèi)士”等多場演習以及眾多軍事訓練項目。但芬蘭和瑞典并不希望因此加劇其與俄羅斯的緊張關系，使區(qū)域經濟的穩(wěn)定特別是周邊航道安全受到影響。芬蘭90%以上進出口依賴波羅的海航線，"這使得其經濟受航道安全的影響非常明顯。可見，芬蘭和瑞典的安全策略受經濟壓力影響，這與美國在北極的有限投入較為契合，即美國在確保波羅的海開放與安全的同時，提升了美軍的極地作戰(zhàn)能力。美國與芬蘭、瑞典之間的合作，使美國在北極保持主動權，形成防御與經濟利益雙贏的合作框架，以此支撐其長期戰(zhàn)略。

第三，在氣候安全層面，美國通過關注特定領域的安全合作來換取環(huán)境安全合作。冰島是北約成員國中唯一沒有設立常備軍的國家，其國防安全完全依賴北約和美國的支持。冰島的地理位置對美國的軍事監(jiān)控至關重要，使美軍能夠針對俄羅斯?jié)撏Щ顒舆M行前沿偵察。例如，美國在冰島凱夫拉維克國際機場部署了P-8反潛偵察機，并間歇性部署了B-2隱形轟炸機，以提升其在北極的威懾力。但冰島與美國的軍事安全合作內容非常有限，主要是小規(guī)模部署和潛艇信息監(jiān)測，目前駐冰島美軍僅約200人。"此外，冰島希望美國在可再生能源和經貿投資方面關注其發(fā)展需求，并在北極理事會支持其對清潔能源和氣候變化的主張。2024年2月，美國與冰島宣布拓展能源和氣候領域的合作，加速冰島的能源轉型。"在美國的支持下，冰島能夠借助軍民兩用監(jiān)測設備獲取北極地區(qū)環(huán)境信息，推動氣候變化研究并共享情報。

第四，在主權層面，美國主張弱化主權爭議，優(yōu)先推動安全合作。與其他北極盟友不同，加拿大在主權問題上與美國存在爭議。面對美國無法就爭議作出實質性讓步的情況，加拿大選擇通過現有的北美防空司令部機制來減少爭議對雙邊安全合作的負面影響。2024年9月，美加成立聯合工作組解決波弗特海邊界爭端。美加兩國聲明稱，在北極戰(zhàn)略競爭加劇背景下，兩國存在共同利益，將努力解決爭議，深化合作。"雖然目前兩國尚未就加拿大西北航道的航行自由問題達成明確解決方案，但加拿大表示希望通過北美防空司令部展示其管理能力，避免爭議影響雙方安全合作。"未來，美國或與加拿大達成監(jiān)管協議，避免在西北航道問題上因主權爭議產生摩擦。此外，北美防空司令部機制也關注原住民權益，尤其在基地建設、裝備部署等方面，確保原住民社區(qū)擁有發(fā)聲空間。通過該機制，原住民權益保護成為美加安全合作的重要議題，這既減少了加拿大國內的政治阻力，也幫助美國加強了其在北美的軍事存在，分散了阿拉斯加州面臨的地緣風險。

（三）在多邊層面采取多層次定位和參與的差異化策略

在多邊層面的制度強化上，美國依托北極理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇及北約體系，采取多層次定位和參與的差異化策略，從而將自身影響力深度嵌入北極事務中。美國通過在不同的多邊機制內推動不同的安全合作議題，以分別實現北極地區(qū)的非傳統安全合作、有限的安全溝通以及北約的軍事部署目標，確保其在北極的長期主導權。

第一，在非傳統安全合作層面，美國依托北極理事會確立其在前沿議題上的主導權。美國長期在北極理事會推動規(guī)則制定工作，促成了具有約束力的協議，如2011年《北極航空和海洋搜救合作協議》（Agreement"on"Cooperation"on"Aeronautical"and"Maritime"Search"and"Rescue"in"the"Arctic）和2017年《加強國際北極科學合作協議》（Agreement"on"Enhancing"International"Arctic"Scientific"Cooperation）。"在北極理事會框架下，美國得以與其他北極國家在非傳統安全問題上建立廣泛共識，在環(huán)境保護、生物資源多樣性等北極治理的前沿議題中，將自身的影響力嵌入北極治理結構中，并最終實現建立相關北極規(guī)則的目標。

第二，強化安全溝通，美國通過北極海岸警衛(wèi)隊論壇管控多邊安全問題。在安全領域，美國借助北極海岸警衛(wèi)隊論壇機制使俄羅斯參與北極安全議題討論，以確保在北極安全界限上的多邊管控。北極海岸警衛(wèi)隊論壇的合作目標是保障海上救援、海洋資源保護及航道安全，論壇的議題設置不具有敏感性。即使在烏克蘭危機爆發(fā)后，美俄海岸警衛(wèi)隊之間仍保持著通信線路。"通過與俄羅斯共同參與同一多邊安全機制，美國得以在一定程度上管控美俄兩國在北極的博弈邊界，避免矛盾激化。

第三，側重軍事部署，美國借助北約體系加強對北極博弈的戰(zhàn)略布局。北約的角色是為應對北極可能的軍事對抗做準備。北約在北極的軍事戰(zhàn)略側重于信息監(jiān)測，美國目前尚沒有能力在北極盟友境內實現大規(guī)模駐軍。美國通過與芬蘭、瑞典等國開展聯合訓練、演習和達成基地協議等方式，提升自身的極地作戰(zhàn)能力。通過與盟友合作，美國得以加強對俄羅斯活動的監(jiān)測，如在加拿大設立雷達、在冰島部署潛艇聲吶以及與挪威合作開發(fā)偵察衛(wèi)星等。受美國北極戰(zhàn)略的影響，北約也關注北極安全，但北約的活動歸根結底服務于美國的總體戰(zhàn)略，即在深化北極盟友之間安全合作的同時，管控美俄分歧，避免雙方發(fā)生直接軍事對抗。

整體而言，美國的差異化策略既可確保其在北極事務中的主導地位，又能有效規(guī)避直接的軍事對抗風險，為未來其在北極地區(qū)的深度戰(zhàn)略布局奠定基礎。借助商業(yè)實體，美國在北極戰(zhàn)略的制定和執(zhí)行上更加高效，利用跨部門協調和民間力量降低政策執(zhí)行的成本。針對不同盟友的安全需求，美國在地緣安全、經濟安全及氣候安全等領域靈活開展雙邊合作，進而在合作中取得主導權。在多邊機制方面，美國利用北極理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇和北約體系分別推動非傳統安全合作、低敏感度安全溝通和軍事合作，從而在北極地區(qū)建立多層次的合作網絡。

四、美國實施差異化策略對北極治理的影響

美國在北極安全合作的差異化策略正在逐步將北極治理帶向一個更加分散的格局。通過將安全議題嵌入非傳統安全合作領域，美國在北極治理的制度化進程中逐步削弱了北極治理的包容性與多邊合作屬性，使得北極治理從開放的多邊框架逐漸向一個以安全為主導的區(qū)域合作體系轉變，增加了未來北極制度化治理的難度和不確定性。這一趨勢表明，美國的差異化策略不僅改變了北極治理的內容和形式，還對北極的多邊合作秩序構成長期挑戰(zhàn)。

（一）凸顯了非傳統安全問題背后的地緣政治因素

一方面，北極非傳統安全領域的合作正面臨地緣政治層面的深度審視。美國在北極采取的安全合作差異化策略通過對氣候變化、生態(tài)保護等非傳統安全議題提供支持，從而將地緣政治因素融入多邊合作框架。表面上，美國在北極理事會等平臺積極推動氣候和資源保護等非傳統安全合作議題，以展現其在環(huán)保和資源管理方面的積極態(tài)度。實質上，這些議題是其強化區(qū)域戰(zhàn)略影響力的重要工具。美國通過其對芬蘭、挪威等北極盟友在生態(tài)安全需求上的響應，逐步在北極建立起更加密切的雙邊安全合作關系。以環(huán)境保護和資源管理作為切入點，美國展現出對非傳統安全合作的重視，同時也通過這些合作為其在北極的軍事部署和情報合作打下基礎，使得非傳統安全議題逐漸轉變?yōu)榉沼诿绹鼐壵卫娴墓ぞ摺＿@一策略使北極的非傳統安全合作帶有明顯的地緣政治烙印，也使其他北極國家在合作過程中不得不考慮美國的地緣意圖，導致合作議題逐漸偏離單純的非軍事化范疇。

另一方面，地緣政治因素對非傳統安全問題的合作前景產生了深遠影響。在氣候變化和資源開發(fā)日益影響北極安全的背景下，美國通過差異化合作策略，將非傳統安全議題與情報共享、航道安全等安全層面的問題結合，進一步推動其戰(zhàn)略布局。例如，在與冰島的合作中，美國利用軍民兩用的信息監(jiān)測技術，將北極的氣候、資源和航運信息整合納入軍事監(jiān)控體系，這既滿足了盟友在氣候和生態(tài)數據共享方面的需求，又加強了美國在極端氣候條件下的軍事部署響應能力。這一合作策略表面上旨在加強非傳統安全議題的合作，但背后卻隱含了美國鞏固軍事和經濟利益的戰(zhàn)略意圖。

地緣政治因素深刻影響著北極非傳統安全合作的前景，使得這些議題難以獨立于大國競爭而存在。美國的策略使資源開發(fā)和航道使用議題帶有強烈的防范性和競爭性，各國圍繞北極的非傳統安全合作被地緣政治考慮所束縛，形成了一種難以去政治化的非傳統安全合作模式。事實上，這種帶有地緣戰(zhàn)略意圖的合作模式，反而加劇了北極國家之間的競爭，使得北極的非傳統安全合作充滿不確定性，難以建立起純粹的多邊合作框架。

（二）強化了北極地區(qū)的長期對抗

美國在北極推行的所謂“防御性”策略實際上是“切香腸”式的漸進方式，即逐步增加安全合作內容，以形成對北極地區(qū)的長期控制。通過逐步引入軍事部署、信息監(jiān)測和航道安全等議題，美國有效利用差異化合作策略，在不引發(fā)顯著沖突的前提下穩(wěn)步擴大其在北極地區(qū)的影響力。這種策略讓美國能夠在保持低敏感度的表象下不斷深化與盟友的安全合作，穩(wěn)步掌控北極的安全環(huán)境。根據北約的評估，2024年有23個成員國將GDP的2%用于國防開支，而在2014年僅有3個成員國達到這一標準。"隨著特朗普再次當選為美國總統，美國預計在北極將延續(xù)其差異化策略的核心邏輯，即在戰(zhàn)略上保持對北極利益的長期重視，同時在戰(zhàn)術上通過盟友分攤安全成本，以優(yōu)化戰(zhàn)略資源配置。在北約盟友持續(xù)擴大軍費開支的趨勢下，美國將有更大的空間調整自身在北極的投入方式，而非單獨承擔所有安全責任。挪威、芬蘭、瑞典等北極盟友在不斷強化極地軍事部署、情報共享、基礎設施建設，使美國不僅能夠降低自身直接的軍事投入，而且能確保北極安全合作體系依然圍繞美國主導的框架運作。未來，特朗普政府可能在北極采取更加務實的政策，通過精準調配有限的資源，在競爭激烈的全球安全格局中鞏固美國在北極地區(qū)的主導地位。

美國漸進擴展的策略將對未來北極安全合作和治理帶來深遠影響。一方面，隨著美國持續(xù)將非傳統安全合作與軍事議題掛鉤，北極的安全合作正朝著更具對抗性的模式轉變。在此情況下，其他北極國家被迫加強防范，進而加劇了區(qū)域內的軍事化趨勢。美國的這一策略大幅增加了北極治理中的沖突風險，使原本聚焦于氣候和資源保護的合作議題被安全對抗所掩蓋，削弱了北極治理的多邊包容性。另一方面，美國的差異化策略將對北極的規(guī)則制定產生影響，使其逐漸偏向以安全為主導的模式，這可能引發(fā)更多國家對北極治理制度的質疑和抵觸。隨著美國不斷推進多領域安全合作，北極治理從“低敏感度區(qū)域”向“高安全敏感區(qū)域”過渡，北極圈外國家的參與空間將被進一步壓縮。這一轉變削弱了北極治理的包容性與全球協作屬性，使北極治理朝著排他性和陣營化方向發(fā)展，增加了未來多邊合作的難度與不確定性。

（三）北極治理的制度化進程受到制約

美國在北極的差異化策略雖然在表面上擴大了安全合作內容，但在實際上卻制約了北極治理的制度化進程。原本以生態(tài)保護、資源管理為核心的北極治理體系，在美國的多方推進下逐漸被非傳統安全議題、情報共享、航道安全等安全合作內容侵蝕。美國以北極理事會、北極海岸警衛(wèi)隊論壇等多邊平臺為基礎，打著非軍事合作的幌子，將氣候變化、資源保護與區(qū)域安全掛鉤，巧妙地將非傳統安全議題擴展到更具戰(zhàn)略意義的地緣政治領域。

差異化策略對北極治理的制度化產生顯著影響。其一，美國試圖在北極理事會等機制內擴大安全議題，將該機制從以生態(tài)和資源合作為主的中立性平臺轉變?yōu)槠蜃陨砝娴暮献鞴ぞ摺Ｒ坏夂蜃兓h題逐漸被賦予安全色彩，北極理事會的治理議程將不可避免地受到地緣政治因素的干擾，其影響力將受到削弱，參與方對理事會的信任度也會隨之下降。這一變遷不僅會讓北極圈外國家的參與變得更加困難，而且將影響理事會在區(qū)域內的權威性，使得北極治理制度化的推動力大幅減弱。其二，隨著美國在北極擴大安全合作的步伐加快，其在北極的軍事和安全存在逐步增加，北極地區(qū)可能逐步變?yōu)橐粋€排他性的“北極安全聯盟”。對此，其他國家將被迫采取防范立場，導致廣泛的多邊共識難以達成。通過推進差異化策略，美國在北極治理中構建了一個以盟友為主的多邊框架，排斥與其戰(zhàn)略目標不符的合作議題，使得北極治理逐漸走向封閉化和陣營化。這種變化加劇了北極治理的碎片化，導致各國在未來將更難在共同框架內解決資源、環(huán)境和安全等問題，從而削弱北極地區(qū)的整體治理成效。

結""""語

北極在全球治理體系中的重要性日益凸顯，其治理模式和進程不僅關乎區(qū)域安全，更是大國競爭與合作能否實現平衡的關鍵場域。美國歷屆政府在戰(zhàn)略上始終重視北極利益，盡管在政策層面受到國內外因素的影響而呈現一定的矛盾與調整，但差異化策略能夠令美國在自身投入較少資源的前提下持續(xù)深度主導北極事務，這一策略在拜登政府時期尤為明顯。在差異化策略影響下，北極治理的多邊合作機制正在發(fā)生深刻變化。美國通過泛化北極安全概念、靈活回應不同盟友的安全需求，使北極治理逐漸從關注環(huán)境保護和資源管理的議題轉向大國競爭的框架。這一轉變不僅反映了在全球治理中平衡地緣政治利益與共同利益的問題，也表明美國雖然面臨國內政治分歧和外部環(huán)境的不確定性，但依舊憑借差異化策略竭力主導北極事務。盡管美國兩黨在政策執(zhí)行層面存在波動，但差異化策略強化了美國在北極的主導地位，有力推動了其在該地區(qū)戰(zhàn)略目標的實現。同時，這一策略也要求美國有效調動資源來滿足北極盟友日益多樣化的安全需求。在一定時期內，美國在北極戰(zhàn)略資源投入不足、政策執(zhí)行層面協調不力的狀況仍將持續(xù)，這可能將限制美國在北極治理中的影響力，從而為其他國家參與北極治理創(chuàng)造新的空間和機會，也對特朗普新任期內的北極政策帶來挑戰(zhàn)。

中國作為北極治理的重要利益攸關方，近年來積極參與科學考察、生態(tài)保護和資源可持續(xù)開發(fā)等事務，并通過“冰上絲綢之路”倡議推動經濟、科技合作的新模式。與美國的差異化策略相比，中國以人類命運共同體理念為指導的北極治理主張側重多邊合作與共同利益的平衡，這不僅為北極治理注入了新的發(fā)展理念，也為全球治理提供重要借鑒。在美國主導的大國競爭框架下，中國的參與為北極治理從單一競爭邏輯向包容性方向發(fā)展提供了新的可能性。

未來，如何在差異化策略與多邊合作之間找到平衡將成為北極治理的重要議題。北極治理作為全球治理的前沿范例，不僅為區(qū)域安全合作提供實踐經驗，也為其他地區(qū)的多邊合作機制提供有益的參考。此外，如何協調大國戰(zhàn)略利益與區(qū)域多邊合作目標，將成為決定未來北極治理成效的關鍵，也是檢驗大國能否在戰(zhàn)略競爭中實現跨領域合作的試驗場。通過在北極治理中深化共識、優(yōu)化機制，大國之間的合作模式有望為全球可持續(xù)發(fā)展帶來啟示。

[責任編輯：陳""雪]