基層政府調查研究制度化的實踐困境及其突破

摘要：調查研究是馬克思主義的基本原則和方法。基層政府調查研究制度化是實現科學決策規范運作的基礎，是維護基層群眾利益的途徑，也是助推實事求是精神內化的力量。目前，基層政府調查研究實踐存在缺乏法律制度有效供給、缺失監督機制有效保障、干部調查研究的組織意識薄弱和群眾調查研究的參與能力不足等困境。基于此，在突破路徑上，應當完善相關法律制度，筑牢基層政府調查研究的制度基礎；建立有效問責機制，壓實基層政府調查研究的監督保障；發揮領導干部示范作用，營造基層制度化調研的氛圍與環境；培育主體意識，提高群眾制度化參與的意愿和能力。

關鍵詞：基層政府；調查研究；制度化；問責機制；實事求是

基金項目：2024年上海市發展改革決策咨詢研究課題“上海推進中國特色超大城市治理現代化研究”。

作者簡介：李垠辰，上海交通大學馬克思主義學院；魏崇輝，上海交通大學馬克思主義學院教授、博士生導師。（上海200240）

中圖分類號：D630文獻標識碼：A文章編號：2095-5103（2025）02-0072-04

調查研究是我們黨的傳家寶。習近平總書記強調指出，“調查研究是謀事之基、成事之道，沒有調查就沒有發言權，沒有調查就沒有決策權；正確的決策離不開調查研究，正確的貫徹落實同樣也離不開調查研究；調查研究是獲得真知灼見的源頭活水，是做好工作的基本功；要在全黨大興調查研究之風”[1]。作為一項基本功，調查研究彰顯著實踐哲學的智慧和群眾路線的光輝，是新時代基層政府貫徹馬克思主義中國化時代化最新成果的基本要求。調查研究既是黨和政府的優良傳統，又是通達中國式現代化的基本抓手。新時代，完善基層政府的調查研究制度，以制度化提高調查研究工作的預見性、針對性和有效性，日益成為推進基層制度完善與治理創新必須高度關注的實踐課題。

一、基層政府調查研究制度化的現實意義

制度化標識了制度從初步制定到明確規范再到穩定運行的動態過程，其建構的意義在于使得一種組織或者程序獲得明確的價值觀與穩定的共識性。基層政府調查研究制度化是指基層政府在履行職責的過程中，依法有序地了解真實情況、去偽存真地切中關鍵以實現科學決策的行政過程。基層政府調查研究從本質上來說，是將馬克思主義方法論運用到基層社會治理的過程，在理論上可鞏固和確證現有基層群眾自治民主程序的真理性，在實踐上為基層政府科學決策、提升治理效能提供制度保證。

（一）基層政府調查研究制度化有助于推進科學規范的決策

一項創新性治理行為的制度化水平與制度保障的力度成正相關性。制度化水平越高，治理行為的可持續性就越強[2]。作為一種成文的規范系統，在社會治理工作中，調查研究一旦進入制度化的過程，就意味著這項創新性治理行為在制度層面得到國家確認，有助于凝聚基層治理主體的共識，并對其行為進行規約。調查研究要想在基層社會治理過程中綻放真理光芒并獲得長期堅持，關鍵在于以權威的法律制度明確其地位、保障其功能，即動員一切社會力量推進基層政府調查研究制度化。一是在制度的規約和保障下，作為調查研究主體的政府部門才能有序組織群眾，聽取意見，提高科學分析、精準決策的可能性。二是對于調查研究執行者的基層干部，制度是保障其各司其職、常態行動的“密鑰”。三是法律制度之所以能夠保障調查研究過程高效有序，主要歸因于法律制度自身所具有的強制力能夠減少外界因素的干擾，增強程序運行的效率。

（二）基層政府調查研究制度化有助于維護基層群眾利益

基層政府調查研究的系統推進，其根本目的是適應我國基層社會共建共治共享的實際，維護廣大基層群眾的根本利益。“以人民為中心”是我國國家治理的理念，也是實現治理現代化的力量來源。因而，應當從人民日益增長的美好生活需要出發，探尋調查研究的法定程序和合理方式，真正了解群眾所想、所急、所盼，維護人民根本利益，這是一個“人民—調查研究—人民”的邏輯閉環。在這個邏輯閉環內，賦予調查研究法定的地位、穩定的程序與確定的形式，都是“以人民為中心”的理念在基層政府調查研究制度化過程中的體現。一方面，在調查研究制度化的各個環節中，基層人民群眾的主體性得以體現，群眾所享有的知情權、參與權、決策權、話語權進一步明晰。另一方面，制度化有利于構建調查研究交流平臺。調研平臺的搭建能夠保障群眾與基層干部處于同一個對話空間之內，信息的互動變得更加順暢，不僅有利于改善基層政府、群眾自治組織、群眾三者之間的關系，而且對調動各方的積極性與創造性、實現基層善治至關重要。

（三）基層政府調查研究制度化有助于內化實事求是的思想自覺

基層政府調查研究制度化是黨的路線方針政策正確制定與貫徹執行的必要保證。同時，基層政府調查研究制度化的隱性價值也不容忽視，即制度所蘊含的實事求是精神的深入內化，基層政府調查研究制度化能夠幫助基層干部樹立正確的世界觀、價值觀和政績觀，敦促其轉變工作作風，做到始終心系基層，始終傾聽群眾的心聲。廣大基層干部參與基層調查研究的過程就是接受實事求是教育的過程。作為一種政治文化，制度在執行過程中發揮意識形態反作用的功能，對行為主體進行潤物無聲的熏陶。調查研究過程本身就是實事求是價值觀的實踐過程，也是密切聯系群眾理念的運用過程。因而，基層調查研究將調查事實、研究問題所蘊含的求實、求是的價值理念逐步轉化為一種精神力量，在制度化的過程中逐漸成為根植于基層干部內心的信念、追求，這對于形成求真務實的工作作風、打造風清氣正的政治生態具有重要意義。

二、基層政府調查研究制度化的實踐困境

盡管推進基層政府調查研究制度化具有重要的現實意義和教育價值，但受客觀條件制約，我國基層政府調查研究實踐還有待進一步推進。加之部分基層干部在自身能力素質和主觀能動性方面仍舊存在短板，基層政府調查研究制度化仍存在一定的實踐困境。

（一）基層政府調查研究缺乏法律制度的有效供給

基層政府調查研究的質量與效率直接關系地方治理成效與民生福祉。然而，當前在調查研究領域面臨著法律制度有效供給不足的挑戰，表現為現有法律法規體系對于基層政府調研工作的指導與規范不夠具體全面。一方面，缺乏明確的法律框架，使得調研活動在選題確定、方法選擇、數據收集與分析等關鍵環節上缺乏統一標準和規范流程，影響了調研的科學性和嚴謹性。法律制度的缺失也導致對調研成果評估與應用的監督乏力，難以確保調研結果能夠真正轉化為推動地方經濟社會發展的實際行動。另一方面，法律制度供給不足可能引發一系列衍生問題，如調研資源的浪費、調研過程的形式主義傾向以及調研結果的失真等。這些問題不僅削弱了基層政府決策的科學性和有效性，也損害了政府的公信力。因此，加強基層政府調查研究工作的法律制度供給，已成為提升地方治理能力、推動高質量發展的迫切需求。

（二）基層政府調查研究缺乏監督機制的有效保障

調查與研究兩個環節是一個邏輯關聯的互動過程，調查能夠提供研究的材料，為決策打牢事實準備，研究能夠反饋調查的過程，為決策提供科學方法。這一邏輯過程呈現互動性，需要對調查責任履行過程進行跟蹤、對研究結果執行過程進行反饋。然而，當下調查研究的互動邏輯并沒有得到全過程的關注，有效監督問責機制的缺失是重要原因。一方面，監督問責機制的缺失導致基層政府忽視基層群眾的參與意愿，造成形式主義式的調查研究行為，具體表現為采用未經科學論證的調查數據、討論不公開的調查結果、形成不執行的研究決定等，進而導致研究結果難以反饋落實。群眾往往只是被動參與調查過程，并沒有調查議題的選擇權以及研究的參與權，調查研究在一定程度上脫離群眾。另一方面，監督問責機制的缺失引致監督職責錯位以及監督內容模糊。基層政府調查研究監督問責機制的缺乏，制約了調查研究制度化的進程，進而影響調查研究成果的轉化和公共利益的實現。由此可知，一項制度從初步醞釀到最終實現平穩良性的運行，需要有效的監督問責機制作為保障，否則制度在運行的過程中容易產生方向偏離，最終導致制度化目標的推進困境。

（三）基層干部對調查研究的重視程度不足

基層干部的綜合素質與執行能力影響著調查研究制度化的成效。首先，復雜的國情使得探尋基層社會的運行規律和關鍵作用因素的過程具有長期性特征。其次，作為“關鍵少數”，基層領導干部對調查研究重要性的認知程度直接影響制度化進程。對調查研究的重要性認識不足，導致一些領導干部在調查研究工作上未能傾注足夠的時間，甚至漠不關心。部分地區的基層領導干部缺乏正確的政績觀，在開展調查研究時僅僅停留在表面形式上，未觸及調查研究的實質內容。他們并不關注基層是否具備開展調查研究的條件以及以何種方式進行調查研究，既做不到“心”在基層，也無法做到“身”到基層，因而無法了解基層群眾的真實需求。

（四）基層群眾調查研究的參與能力不足

在共建共治共享的社會治理格局下，群眾是基層社會治理的多元主體之一，群眾參與能力直接關乎調查研究制度化的實現，影響調查的真實程度與全面程度，也關涉研究的質量和效能。在我國城市治理實踐中，社區居民的社區治理參與呈現“參與比例較低，且以自利動機為主要驅動力”[3]的現象，這種情況在我國基層社會治理中具有代表性。一方面，大多數基層群眾具有強烈的權利意識，但就如何通過制度渠道維護自身合法權益認識不足。這種不足在調查研究過程中表現為調研參與意識較強，但表達意愿的能力有待提升。另一方面，基層群眾對于調查研究議題涉及的信息量掌握較少，很容易對基層政府調查研究工作產生不信任，進而導致調查效率較低、研究無果。

三、基層政府調查研究制度化的實踐路徑

基層政府調查研究制度化需要凝聚多方合力，既需要法律制度體系和監督機制的構建以提供制度支持和政策保障，也需要以技術手段構建科學、便捷的基層調查研究平臺，同時也有賴于基層干部調查研究意識的培育和基層群眾參與能力的提升。

（一）完善相關法律制度，筑牢基層政府調查研究的制度基礎

推動制度在實踐中高效運行，需要在制度設計時關注兩個方面：一是建立制度并不斷完善制度；二是嚴格執行制度以釋放制度的權威。因此，實現基層政府調查研究制度化，首先，要建立基層政府調查研究的專門法律和制度規范。在總體層面對調查研究的常規內容作出規定，并根據基層特點將法律制度具體化、明晰化，對調查研究的范圍、角色、途徑、權利義務關系等作出明確規定以促進制度落實。其次，要在提高現有制度針對性和可操作性的基礎上，進一步明確基層政府調查研究的運行程序。為保障調查與研究各環節之間銜接的流暢性，調查研究機制構建要具備程序法定、有序參與、運行規范的基本要件，以制度的確定性規避因不確定性與隨意性導致的沖突。

（二）建立有效問責機制，壓實基層政府調查研究的監督保障

實現基層政府調查研究制度化，在法律制度賦予基層政府調查研究合法性地位基礎之上，需要配備有效監督與問責機制，保障調查研究的制度化進程。強化監督問責，就是要重視基層群眾意見的表達，以系統性監督的方式敦促調研結果切實落地。重點要解決基層政府調查研究工作推進的問題，例如不科學的方式方法的采用、調查結果不依法依規進行公開、研究決定不給予反饋或忽略執行等現象。一是制定監督條例，界定監督范圍，實現調查研究制度化進程的全面監督。對少數領導干部不重視調研工作、不正當干預等不作為或亂作為進行公示，保障調查研究不僅存在于“留痕”的工作記錄中，更存在于現實的實踐中。二是建立健全問責機制，拒絕“形式主義”調研。針對忽視群眾意見、敷衍研究過程、擱置研究決定等問題，嚴格依法依規追究相關人員的責任。三是探索建立外部監督體系，在多種監督力量的互動中確保基層調查研究的落地。同時，黨委、政府要主動以現代技術推進監督形式現代化，通過官方網站、新媒體平臺對調查信息和研究結果進行公示，實現及時的監督回應和互動。

（三）發揮領導干部示范作用，營造基層制度化調研的氛圍與環境

增強領導干部的調查研究意識和能力是基層政府調查研究制度化進程的題中之義。一是加強基層領導干部對調查研究重要性的認知，使其自覺自愿地推動調查研究制度化建設。在工作中，基層領導干部要常態化深入基層，帶頭調查研究，尤其是重大課題的調研應當由主要負責人主持與統籌。二是端正基層領導干部的工作作風。以現代信息技術提升基層政府工作的透明度與信息公開度，切實加強基層政府網站建設，使之成為群眾行使知情權、參與權的重要渠道，讓基層群眾更為廣泛、便捷地參與調查研究。三是培育基層干部的求真務實意識。基層干部要在調查研究中錘煉自己的黨性修養，通過開展多種形式的討論、座談，讓群眾的意愿在調查研究中得到充分表達，讓群眾的利益在科學論證后得以系統實現。

（四）培育主體意識，提高群眾制度化參與的意愿和能力

“影響國家治理能力除了制度因素外，還有一個極其重要的因素，即治理主體的素質，既包括官員的素質，也包括普通公民的素質。”[4]群眾的能力和態度是調查研究制度化不可或缺的基礎。首先，基層政府部門應從社會教育入手加強對調查研究參與意義的宣傳，以群眾自治組織為抓手，通過新聞媒體、宣傳專欄、橫幅標語、公益性講座等進行廣泛宣傳和引導，使群眾在耳濡目染中認識調查研究的重要性，增強政治參與意識。其次，加強對基層群眾調查研究的日常教育。政府應對群眾參與調查研究提供相應的指導，如召開調研工作會議之前向參與者提供一定的信息，使他們對調研的任務和議題有所了解；會議期間，不斷引導、支持、鼓勵個人表達真實意見；會議結束后，將研判結果及時反饋給相關參與者。再次，對調查研究的參與本身是一種公共精神的體現，基層群眾也應通過自我學習自覺地增強參與意識，明確自身的政治責任，學習并掌握一定的表達技巧，通過理性發聲表達自身的利益訴求。

參考文獻：

[1]中辦印發《關于在全黨大興調查研究的工作方案》[N].人民日報，2023-03-20（1）.

[2]傅金鵬，楊繼君.我國地方政府創新的可持續性：影響因素與對策[J].理論導刊，2010（12）.

[3]方亞琴，夏建中.社區治理中的社會資本培育[J].中國社會科學，2019（7）.

[4]俞可平.推進國家治理體系和治理能力現代化[J].前線，2014（1）.

責任編輯：朱婧婧