中國式現代化中的復合治理系統

【內容提要】復雜治理系統關注影響治理的多種主體和多種因素之間的關系。本文分析中國在構建復合治理系統中的經驗，提出其普遍性的理論價值。在中國的貧困治理系統中，治理主體的互動關系是在國家、縣域和村莊三個層次上發生的。三個治理層次既共同構成了中國貧困治理系統并各自發揮相應功能，同時，三個層次又分別構成貧困治理的子系統。宏觀層次上，國家政府（包括國際組織等任何具有合法政治權力的公共管理機構）提供了正確有效的政策和外部資源支撐；中觀層次上，地方公共管理者把宏觀政策和資源轉化為適應當地的環境條件；微觀層次上，相關治理主體在合適的外部條件刺激下形成集體的政治行動，推動治理目標的實現。中國共產黨既是全面的政治領導者，也把政府、市場和社會有機連接起來。復合治理系統不但與中國式現代化道路相關，也和探索超越過去時代治理模式的前途相關，中國之治因此具有世界性和歷史性的意義。

【關鍵詞】國家治理；中國式現代化；治理系統；治理理論；全球治理

近期國際國內學術界在討論“中國之治”問題時，常常受到兩種思維模式的影響：一種是政治化思維模式，尤其是政治制度的優劣及其背后的意識形態之爭；另一種是例外主義的思維模式，即中國的治理經驗是獨特的、難以復制因而也難以在普遍科學意義上得到解釋。我們當然自豪于中國的制度優勢、特別是社會主義道路和黨領導下的政治優勢，也認同中國式現代化基于中國的特殊國情，但也要警惕前兩種思維模式帶來的局限：中國的現代化不但不應該因為自身的特色制度和國情而在社會科學普遍理論研究中被忽視，反而應該為普遍的國家治理理論提供關鍵的知識貢獻。回到常識上看，中國式現代化是人類現代化進程的一部分，其底層邏輯基于馬克思主義和其他科學理論所揭示的人類社會歷史發展規律，對其的理解應該與世界學術研究和普遍發展需求連接起來。本文從功能主義治理理論視角出發，主要以中國鄉村貧困治理和振興的治理為例，分析中國在構建復合治理系統中的經驗，提出其普遍性的理論價值，以期推動中國之治的世界性意義的研究。

一、關于復雜治理系統的探討

在研究和說明治理問題時，“功能主義”往往代表了一種超越政治化思維的方向。在歐盟等地區一體化進程中，功能主義的學術探討實際上成為歐洲跨國合作和對話的主導性話語，引導國家和民眾超越國家主權和安全觀念的局限，務實推動了歐洲多領域國際合作的發展。功能主義、特別是后來在諸多社會學科形成廣泛影響的“結構- 功能主義”也包含了一種思維方法，即關注和解釋復雜系統的運行邏輯。a 實際上，今天我們談論的絕大多數治理問題都不同程度地依托于復雜的功能性系統。大量政府之外的主體參與到治理過程中，很難用國家層面的政治邏輯來簡單衡量。由于治理問題的這種特性，在像貧困治理這樣的研究中，我們時常會感覺到田野調查的筆記竟比空泛的政治理論分析更有啟發。這并不意味著社會學或者人類學的方法可以替代政治學的研究，但顯然我們需要使用更有功能主義特點的理論來討論類似減貧、環境保護和經濟發展這樣的治理問題。

第一，功能主義分析聚焦于某些具體的公共政策問題。自20 世紀90 年代以來，政治學家開始把“ 治理” 同“ 統治” 區分開來。治理理論要討論的是如何實現好的治理（good governance） 而不是好的統治（goodgovernment）。b 治理理論不回答政府怎樣有效運用權力并符合一定的價值標準，而關注政府和其他主體怎樣有效合作解決具體治理問題。最典型的治理問題包括可持續的經濟增長、減少貧困、保護環境、構建和平以及各類人權話題。

第二，功能主義的分析關注多種主體共同構成的復雜治理系統。“ 治理理論也提請人們注意私營和志愿機構之愈來愈多地提供服務以及參與戰略性決策這一事實。過去幾乎全然屬于政府的若干責任，有許多如今已是和他人分擔。”c 在復雜的治理系統中，任何一個治理主體自身的屬性最多對治理系統造成局部和間接的影響，更直接影響治理的是這些主體如何被動員起來發揮各自的動力和作用，圍繞著治理目標形成集體行動。因而治理理論通常承認復雜系統中會存在“看不見的手”，任何僅僅解釋國家、政府和單個行為體的“有形的手”的政治理論，在解釋復雜治理系統時都力不從心。治理活動要在多主體的政治互動中才能得到完整解釋。

第三，功能主義的分析方法并不只關注政治權力。人們對于政治制度的關注，集中體現在對政治權力的關注。說到美國政治，人們總喜歡談論總統候選人的選票、議會中兩黨議席的變化、政府內閣部長和總統的關系、利益集團對政客的影響等等。這些現象的背后都是政治權力的博弈，具體來說，是關于各種政治主體如何爭奪、掌握和使用政治權力。然而，無論這些圍繞政治權力的分析多么有趣，也并不足夠幫助人們完整解釋美國城市少數族裔社區的貧困問題——哪怕這些貧困社區離美國國會山不過幾英里之遙。在我們對中國貧困治理的田野觀察中，中國村莊的內部政治同樣引人入勝，但這種關系卻很難用政黨政治、憲法政治、官僚政治或其他一般性的政治理論來解釋。在很多關鍵議題上，村莊的領導者與其說具有制度性的正式權力，不如說需要建立組織過程中的權威。這些權威是在村莊活動中形成的，而不是由國家賦予的、由法律規制所保障的。我們在觀察縣鄉官員和村莊的關系、甚至縣域政府內部的政治關系時，也發現正式的權力和規制并不是無所不能。這不是說政治權力在治理中不起作用，而是說僅僅通過正式的權力博弈并不能完整地呈現治理活動背后的政治過程。在多個治理主體互動形成的治理系統中，怎樣建立權威并構造系統內的組織秩序是更值得關注的問題。

以上就是治理理論的功能主義分析視角。它引導我們在傳統的政治制度和政治權力運行之外，進一步關注非政府主體和市場等非權力因素。但是西方的治理理論也存在不足，治理理論中最具有爭議性的問題是：影響治理的多種主體和多種因素之間是什么關系呢？實際上僅在這個問題上，治理研究者們就陷入了分裂。

多數治理研究者公認政府是最重要的治理主體。隨著現代政治的發展，治理已經成為國家政府的主要職能。在聯合國的2030 可持續發展議程中，清晰地表明政府在推動17 個可持續發展目標中的首要職責。聯合國認識到，只有向虛弱的發展中國家政府賦能，方能真正解決包括貧困在內的全球治理問題。d 即便是在美國這樣的發達國家，面對日益尖銳的社會治理矛盾，呼吁強化政府能力的聲音也在上升。但這一觀點的反對者會提出尖銳的質疑：強化國家能力聽起來沒有錯，但問題是國家能力是指什么呢？如果是指國家開展政策規劃的能力，那么怎么保證這種“有意識的設計”能夠適應具體和復雜的治理環境、從而實現預期的目標？更何況許多治理問題本身并不在國家能力決定的范圍內。比如，在當代美國政治的撕裂之中，一些美國人可能希望建立一個更團結的國家，但即便美國兩黨團結起來，也未必能解決氣候問題，因為氣候問題是一個跨越國界的治理問題。大多數治理難題都是在國家能力原本就力不能及的地方出現的，有的是在跨越國界線的領域，有的是在偏遠的基層地區。這些地方要么根本就沒有統一的公共管理權威，要么就天然遠離政府權力的中心，“山高皇帝遠”，國家權力的影響漸入末端。即便是在中國，村莊的減貧治理也不可能僅僅靠強大的國家能力去實現。中國政府在長期積累治國理政的經驗之后，已經深刻認識到國家財政注資、政策規劃和法律規制等手段必須得到其他主體的回應，才能在治理問題上取得效果。因此在脫貧攻堅中，中國政府一開始就試圖在鄉村本地建立多主體協調的、由村莊內生發展動力和市場力量共同參與驅動的治理發展模式。

另一些研究者認為企業和市場才是解決治理問題的關鍵。市場主體的“自發解決”比政府“有意識的設計”更能適應復雜的治理系統。e 從世界各國發展的歷史事實看，這種觀點有相當的說服力。在世界上絕大多數發達國家和新興國家，市場經濟催生了顯著的經濟增長和生活水平提升。這讓市場原教旨主義一度成為國際發展學術界的神話。保護私有產權、放松對企業的管制、發展市場經濟，是20 世紀中葉以來許多發展中國家從西方自由主義經濟學家那里得到的萬能藥。蘇聯解體以后，這也構成了“華盛頓共識”的主要內容。f 但這種新自由主義的藥方遠非萬能，很多轉型國家的經歷證明，僅僅依靠私有產權和市場經濟無法實現西方經濟學家所描繪的美好發展藍圖——即使加上西方式的自由選舉制度和法律體系也未必可靠。無論是非洲新興的前殖民地國家還是東歐的前社會主義國家，劇烈市場化帶來的經濟增長遠低于西方經濟學家原本的預估。即便在當代歷史那些最佳的增長案例中，企業和市場經濟發展對深度貧困人群的助益也不大，更不要說解決環境惡化等其他方面的治理難題了。多數國家的發展經歷都表明，市場創造了財富，同時也創造了財富的不均，還可能在對財富的追求中而破壞自然環境和文化傳統。對于生活在中國偏遠山區、非洲大峽谷中的國家馬拉維和美國紐約曼哈頓中北部有色人種聚居的貧困街區的人們來說，市場和商業的邏輯既讓一部分人有機會遠離故土改變命運，也把留在當地的最弱勢群體無情地拋棄。僅僅要求政府“有形的手”讓位于市場“無形的手”，是不能實現符合人類正義標準的可持續發展和良好治理的。

還有一些人對社會組織和民眾團體在治理中的作用抱有熱切的期望。一些推崇治理理論的學者認為社會組織可以在“政府失靈”和“市場失靈”的治理領域成為“第三部門”，g其靈活性和專業性可以彌補政府官僚機構的缺陷，而非營利組織的志愿精神又可以把發展資源帶到企業不愿涉足的地方。然而遺憾的是，公民團體也會出現“志愿失靈”。 h 實踐證明，國際組織和社會團體越是發展壯大，越容易變得像政府一樣低效和腐敗，或者依附于政府、企業和其他利益集團。另一個問題是，熱烈推崇“第三部門”的人常常既不信任政府也懷疑企業，使得一些社會組織變成抗議性的力量，這對構建多主體協調的治理體系來說有害無益。多數非政府組織都由少數專業精英控制，即便他們完全無私奉獻于治理的事業，民眾也可能不愿意把公共政策和資源交給非公立機構，i 更別說對于發展中國家來說許多強大的非政府組織往往還是外國機構了。

治理到底該由誰來實施？又是如何實施的？至今人們對治理理論的核心問題仍然爭論不休。對于中國貧困治理的分析應該抵達治理理論的核心難題。我們需要沿著治理理論的功能主義路徑，通過中國貧困治理的案例，來解釋西方治理理論尚未充分解釋的治理難題：一、治理系統是怎么組成的；二、如何在復雜的治理系統中建立起政治秩序，推動各個治理主體形成集體行動。如果對中國村莊貧困治理的分析能夠解釋這兩個問題，那么這個分析就可能具有普遍的理論意義。對這些問題的闡釋為我們構建了世界性對話的基礎。

二、中國構建復合治理系統的經驗

貧困治理是當代中國國家治理的公認成就。以下我們就依照結構功能主義的視角分析中國在鄉村貧困治理中是如何構建復合治理系統的。在中國的貧困治理系統中，治理主體的互動關系是在國家、縣域和村莊三個層次上發生的。三個治理層次既共同構成了中國貧困治理系統并各自發揮相應功能，同時，三個層次又分別構成貧困治理的子系統。在每個子系統內部，不同的主體在其彼此互動關系中實現相應的治理功能。結構功能主義的思維方法經常利用比喻來構建思維模型。想象一下我們在一個化學實驗室里，要通過漏斗把溶液放進燒瓶，引起期待的化學反應——顯然這里的“化學反應”比喻的就是貧困治理。由于“化學反應”最終是在“燒瓶”里發生，因此我們首先要找到“燒瓶”在哪兒。在中國的脫貧攻堅中，村莊就是那個燒瓶。深度貧困村莊是中國脫貧治理的主要對象，因此村莊政治是分析的最基本層面。村莊之上是我們一般說的地方政府，在中國脫貧攻堅中主要依靠縣域治理。地方治理連接了國家和村莊，也連接了政府、企業和市場，就像漏斗的頸部，是一個關鍵環節。而國家處在這個漏斗的最上端，制定“化學實驗”的計劃并提供了主要“實驗材料”。在中國的貧困治理中，我們看到這三個層次的政治活動是連接在一起的，而不是相互分離的。在實踐中，它們共同推動了貧困村莊治理的“化學反應”。接下來我們簡單地從國家開始從上往下進行分析，看看這個多層治理系統是如何運轉并聯系起來的。

在治理系統中，國家運用政治權力發揮主導作用，包括制定各種法律、政策，也包括部署脫貧的方案、推廣經驗方法、進行考核和評估等等。我們在村莊和縣域減貧中看到的多數政策，包括“兩不愁、三保障”的脫貧標準、產業扶貧、光伏扶貧、電商扶貧、教育扶貧等做法，都是全國性的政策，由國家政府以政策規制的形式向全國推行。國家政府運用其政治權力，將相關的政策規定向下層層傳達，督促地方政府落實，并為此任命和考核官員。國家政府還會利用自己掌握的財政資源，向基層村莊注入扶貧資金和人力，讓國有企業牽頭投資建設高速公路、通信網絡、電力網絡等全國性的公共產品。在中國的減貧治理中，國家往治理體系的“漏斗”里面注入了巨量的資源，既包括有形的物質資源，也包括無形的政策和信息等，以期在村莊實現脫貧的“化學反應”。

國家的這些作用看起來很容易理解，但背后涉及一個世界性的爭議話題：國家的政策規劃和資源投入能夠在復雜的治理系統中切合實際地發揮作用嗎？為了實現減貧和經濟發展，多數發展中國家都曾經聘請國內外頂尖的專家幫助制定規劃，并按照專家制定的計劃制定政策、投入資源。世界銀行、聯合國開發計劃署和其他國際組織也如此。但這些努力常常不如預想中成功，“提前設定的發展項目會導致有些目標定得太低，而有些目標又定得過高。”為此，一些學者認為，治理問題應該在“非集中化的分散系統中”去尋求解決，也就是說，用“市場和民主反饋找到最經濟的解決方案”。j 這種關于“看得見的手”和“看不見的手”的關系在中國的貧困治理系統中是如何體現的呢？

總的來說，面對具體治理系統的復雜性和多樣性，政府“看得見的手”要設法帶動系統內“看不見的手”發揮作用，也就是說政府的目標是推動“化學反應”而不是直接解決，要善于調動相關治理主體自主地、共同地發揮作用。這體現在政策規劃中，就要把重點放在保障治理手段而不是保障治理結果上。以“兩不愁、三保障”這個中國政府提出的最主要的脫貧攻堅治理目標為例，它圍繞著實現平等的經濟權利，而不是達到某種固定的富裕水平。對于貧困戶來說，有了“兩不愁、三保障”并不等于走向富裕，但可以擁有和其他人一樣追求富裕的基本條件。這種旨在向貧困家庭“賦權”和“賦能”的目標，比簡單設置某個收入標準作為目標更有意義。此外，國家電網、交通設施和通信網絡等基礎設施投資都是國家向基層“賦能”的因素，是為縣域鄉村的企業、農戶和個人的經濟發展提供更好的條件和更大的空間，而不是替代這些主體的努力。地方政府為貧困農戶提供的職業培訓、駐村扶貧工作隊為貧困戶量身定制的脫貧方案，全都體現了類似的思路。國家政府沒有超越、也無法超越復雜的治理系統，沒有替代、也無法替代其他治理主體的自主行為。但政府明智地將政策和資源集中使用到賦能和賦權上，為各類治理主體在“非集中化的分散系統”中產生解決方案提供了關鍵性的支撐條件。

國家政府“看得見的手”拉起了“看不見的手”，這種能力構成了國家治理能力的重要部分。很多國家都希望更好地在治理中發揮政府作用，問題是怎樣才能讓國家政府成為負責、明智又自制的公共管理者？在這個層面上政治制度分析是有效的。民主制度提供了開放討論、建言獻策、公眾監督、信息反饋的機制。而培養和選拔專業官員的“賢能政治”同樣有用。k這些因素在中國政治制度中都能看到。我們可以看到中國政府表現出了明智和效能，能夠制定科學的政策，集中投入資源，并力圖通過制度設計把不同的治理主體調動起來一起行動。中國的案例證明，在治理活動中，如果國家政府能夠發揮正確的作用，那它應該是越強大越好，而不是越受限越好；可以實現與別的主體協調，而不必然是相互掣肘。國家政府的治理能力是激活整個國家治理系統中的關鍵因素。

到了縣域層面，治理會進入具體的、復雜的本地環境。縣域政府不再像國家政府一樣是政策的規劃者和資源的提供者，而主要是政策的執行者和資源的轉化者。這種角色意味著越是到了縣域基層，越是要設法構建多主體參與的本地治理系統。就連政府內部管理的方式也需要和本地化的環境相適應。在世界各地的治理中，基層政治的本土化都是一把雙刃劍。國家治理的失敗有時候是因為基層政治過度本地化，官員僅僅代表本地利益，讓國家的政策成為一紙空文。而另一些時候，國家任命的政府官員又過度脫離基層，試圖利用政治權力壓制村莊、市民社區和市場主體，造成激烈的社會沖突，最終導致治理失敗。縣域政治的本土化意味著國家統一的政治制度浸潤了地方獨特的文化和社會特點。地方政府的內部管理本身在技術層面上成為一種政治治理活動。地方官員被動員起來的過程，本身就是本地政治治理的一部分。為了構建有效的治理系統，縣域政府需要和其他治理主體開展合作。政府不可能通過政治權力向市場和村莊下達命令。哪怕背靠著國家權力和資源，縣域政府在本地治理中也最多是一個主導性的合作者，需要調動企業和村莊的力量，才能有效發揮各類政策和資源的作用。地方主要官員需要在本地的村莊和官員中建立權威，獲得村民和企業的信任，這些不是僅靠政治權力或者文件指令就可以實現的。

企業在縣域層面的貧困治理中發揮不可替代的經濟作用。促進村民就業和收入提升的關鍵因素是企業，而促進本地企業和市場環境發展的關鍵因素是縣域政府。在縣域治理層面上，“看得見的手”和“看不見的手”也需要攜起手來，而不是一方替代了另一方。地方政府要通過“看得見的手”推動市場活動活躍起來，最主要的方法是利用產業規劃和公共服務吸引企業投資，扶植鄉村合作社企業的發展。縣城的新興產業優化了城市經濟結構，創造工業和服務業就業機會，讓一部分貧困農民有機會脫離收益微薄的農業生產，享有成倍增加的經濟收入，同時也享有城鎮生活的便利，一舉遠離了貧困線。現代農業加工企業和物流企業進入縣域以后，也為村莊分散的小農生產帶來新的機會。鄉村的農業合作社可以通過與縣域的現代農業加工企業合作，從而開展更有組織性、規模性和市場競爭力的經濟活動，讓繼續從事農業生產的村民顯著地提高收入、可持續地擺脫貧困。

縣域政府還需要向村莊賦能。村莊屬于本地政府轄區的一部分，但村民和企業一樣，實際上是政府的服務對象。地方政府要把國家政策轉化為本地化的制度設計，為村莊提供可資利用的經濟資源，增強村民的發展動力。這包括政府在村莊規劃和組織農業合作社，也包括把國家提供的公共產品接入村莊。例如，中國北方地區廣泛開展的“光伏扶貧”，就典型地代表了縣域政府和村莊所建立的經濟合作關系。縣域政府利用國家資源建立光伏發電站，并成立國有企業運營管理；村莊提供建設電站的土地，共同分享發電的收益。政府把一部分收益返回給村莊，進一步補充村莊治理的資源。又比如，圍繞著植樹造林工程，縣域政府、村莊的造林合作社和縣城的農業加工企業之間也建立了合作關系。這都是具有系統性思維的地方經濟治理解決方案。

在貧困治理的最基層，也就是村莊的內部，正式的政府機構已經不復存在。國家的脫貧政策、縣域政府的制度設計和企業所構成的外部市場條件，最后要通過村民自治才能夠發揮預想的作用。如果村民缺乏減貧的意愿和能力，村莊不能形成集體政治行動，國家和縣域層面的外部因素都會成為隔靴搔癢，國家全面消除貧困的目標終將化為泡影。村莊治理需要在村莊內部政治和社會互動中尋求解決方案。為了回應國家的脫貧政策，原本軟弱渙散的村莊民主制度激發出活力。民主活動強化了村莊政治共同體，也強化了村干部的能力和權威。村莊的文化活動塑造了正向的價值觀，增強了村民的政治認同感。村民通過經濟組織聯系起來，激發了勤奮創造的企業家精神。面對減貧治理中的一個個具體問題，村莊的政治機制、文化活動和經濟組織在提供解決方案的同時，也形成了新的組織文化。村莊不再是一盤散沙。無論是在組織層面還是在心理情感層面，村莊都有了形成政治秩序的更堅實基礎。

村莊精英在村莊政治秩序的形成過程中發揮了特殊作用。在脫貧攻堅中，村莊內部出現了一個權威領導團體。村干部、駐村扶貧者、經濟能人和傳統的宗族賢老共同推動具體治理問題的解決，并在解決治理問題的過程中各自強化了自身的地位。中國共產黨從各級各地各行各業派出的扶貧者通過各種方式融入村莊，從村莊的外來者轉變成村莊精英的一部分，利用現代化的管理方式、知識視野和外部資源進一步向村莊和村民家庭賦能。

村莊政治的變化打開了“燒杯”的入口，讓國家和縣域的政策和資源能夠最終順利連接到村莊之中，引發貧困治理的“化學反應”。村民們共同確定了貧困戶的名單，讓國家精準扶貧的政策有了落腳之處。一些村民申請銀行的扶貧貸款，組建了合作社，開始了以前從來不敢想象的商業冒險。村莊利用光伏發電、土地流轉和村辦企業的收益設置了公益崗位，整理了街道和院落，實現了垃圾分類，期盼迎來旅游業的發展。在村干部和駐村扶貧者的推動下，生態環境最惡劣和最脆弱的村莊完成了整體搬遷。這些活動標志著國家的扶貧政策在村莊轉化為了集體政治行動，縣域層面的產業規劃和資源配置最終與村民的經濟活動建立了連接，貧困家庭有了更平等的經濟權利，增加了走向富裕的機會，村莊的政治組織、基礎設施和社區文化開啟了新的發展歷程。

三、復合治理系統的普遍性意義

以上我們分析了中國貧困治理系統是如何在多個層次、多個主體和合作中運轉的。我們可以將這些經驗進一步向理論層面升華。治理活動是在某個地域或社群中發生的、針對解決具體領域問題的有益變化。不管治理發生在哪個地方、哪個社群之中，也不管治理目標是為了減少貧困、保護環境還是消弭沖突，它都需要依賴至少三個層次上的努力：宏觀層次上，國家政府（包括國際組織等任何具有合法政治權力的公共管理機構）提供了正確有效的政策和外部資源支撐；中觀層次上，地方公共管理者把宏觀政策和資源轉化為適應當地的環境條件；微觀層次上，相關治理主體在合適的外部條件刺激下形成集體的政治行動，推動治理目標的實現。這三個層次在中國減貧的案例上就是國家、縣域和村莊；在氣候變化問題上，就是國家及國際機構、城市、工業及交通等行業系統；在對抗傳染疾病的時候，就是國家及國際社會、疫區、醫院病區及居民社區。與治理相關的政治變化需要在每一個層次上發生，每一個層次都構成了特定的治理子系統，需要解決相應的治理問題。政府、企業、社會組織、媒體、專業人士和民眾等主體在不同的層次上合作聯動、共同發揮作用。治理是在多層復雜系統的聯動中實現的。

我們由此可以把治理稱之為復合的系統性變化（complex systematic change）。成功的國家治理需要把三個層次上的政治變化統籌地考慮起來。國家政府首先要通過政黨、議會和專家咨詢等國家層面上的政治活動形成正確的政策，并投入足夠的、有針對性的治理資源。國際組織也可以發揮類似的功能。不同的國家有不同的政治制度，因此也有著不同的政治決策過程。

還要再次強調的是，要想形成正確的政策、提供有效的治理資源，國家不能只關注政治制度中的權力博弈，還要關注在地方層面和相關領域內由多種主體參與的利益博弈。這種利益博弈可能發生在政府與企業之間、社會團體與利益集團之間、社區的居民與精英之間等等。國家政府的制度設計和資源供應需要回應不同主體的利益需求，調動不同利益主體的積極性，為此形成明智的制度設計，促進各個治理主體在系統性的互動中形成解決方案。如果政治家和治理專家自以為是、一味運用強制性的權力，就會扼殺復雜治理系統自發解決問題的活力。l 中國貧困治理的成功不是通過“威權主義”的權力手段，而恰恰是在對政治權力克制和正確的運用中，通過精心規劃形成了系統性的解決方案。

中國共產黨的領導也可以放到復合治理系統中加以認識。西方治理學者已經發現“國家退后一步”，“把責任推給私營部門和志愿團體——從廣義上說推給公民的這樣一種打算”。m 當代西方政治學理論也出現了相應的發展，提出社團主義、多元主義等新的政治學說，認為社會團體和群眾自治代表了人類政治制度發展的方向。n 這些西方理論創新在一定程度上和馬克思主義學說對政治制度發展方向的預言是相契合的。問題是在這個漫長的歷史轉型中，國家如何維持政治秩序的協調性和政治治理的有效性，而社會自治力量又如何逐步成長，有能力分擔原本由國家政府才能擔負的公共責任。“自由人的聯合體”的政治取代政治國家的統治不會一蹴而就。當人們發現企業和公民團體無法真正承擔起相應的治理責任，反而帶來混亂、分裂和新的腐敗的時候，又開始呼吁重視國家。然而，國家的“退后”如果是當代政治、歷史、文化條件變化所導致的結果，那么僅僅是重尋國家力量從長遠歷史發展來看就是南轅北轍。在美國和其他一些西方國家，宣稱國家優先的民粹主義政客不但沒有有效解決治理問題，還加劇了政治系統的分裂和失調。當西方主要國家在“國家優先”和“市民社會”之間拉扯的時候，中國共產黨在國家治理中所扮演的角色值得國際理論界更多關注。在現代治理中，政黨應該超越傳統上扮演的角色，不只是在政治權力的分配和運用方面把政府和民眾連接起來，還應該在政府和民眾之外扮演直接的治理角色，并把政府治理力量和社會治理力量統合起來。從這個角度出發，未來的政黨應該是更高層面上的“第三部門”，利用自身既可以影響政府又可以影響社會的特殊角色，在治理系統中發揮核心作用，并有序地推動政治制度向更先進的形態發展。

如果我們在理論上把治理系統看作一個復雜網絡，好的治理系統就需要的不只是領導者，還有連接者。在中國的治理系統中，中國共產黨既是全面的政治領導者，也把政府、市場和社會有機連接起來。首先是政府的連接，通過政府內部正式和非正式的條塊制度設計，形成跨越部門、跨越層級的政策信息生產和傳導網絡，讓中央的政策能夠貫徹地方，也讓地方政策信息能夠上達中央，跨越部門和地域調配治理資源。這樣的復雜系統需要克服部門和地方利益的藩籬，又要克服過度集中和過度分散的矛盾，就需要通過強有力的政治領導力量發揮連接作用。其次是政府與社會的連接。地方政府作為公共治理系統的神經末梢，必須克服復雜治理系統的官僚主義傾向（往往脫離社會），也必須克服地方主義的影響（往往被地方社會所綁架），需要成為既領導政府又代表社會的連接者。最后是市場和社會網絡的連接，這可能是治理理論最看重的一種連接。沒有一種現代治理活動不是多元主體參與的。企業、社會團體、本地社區、親緣網絡、趣緣組織組成了人與人之間的復雜網絡，治理往往面對的不是“政府- 民眾”的簡單關系，而是多圈層的復雜利益關聯和觀念共享網絡。社會網絡的連接者不只要走群眾路線，而且要有群眾基因，不只要“到群眾中去”，還要“從群眾中來”，理解和代表著各類團體的利益。從這個意義上講，中國共產黨確實是理解中國復合治理系統的關鍵鑰匙。而黨的建設、發展和自我革命，不但與中國式現代化道路相關，也和探索超越過去時代治理模式的前途相關，中國之治因此具有世界性和歷史性的意義。

基金項目：本文系國家社科基金重大項目“當代國際組織內部治理與影響力研究”（項目號：23amp;ZD150）階段性成果。

【注釋】

1 A l Szymanski，“ Malinowski， Marx and Functionalism”，Insurgent Sociologist， Vol.4， No.2， 1972， pp.35-43.

2 俞可平主編：《治理與善治》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年，第5—8 頁。

3 ［ 英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風譯，載《國際社會科學雜志（中文版）》，2019 年第3期，第23—32 頁。

4 參見聯合國《2030 年可持續發展議程》，2016 年1 月1 日。

5 ［ 美］威廉·伊斯特利：《威權政治》，馮宇譯，北京：中信出版社，2016 年，第22 頁。

6 John Williamson， “The Washington ConsensusRevisited”， in Louis Emmerij， eds.， Economic and SocialDevelopment Into the XXI Century， Inter-AmericanDevelopment Bank， 1997， pp.48-69.

7 何增科主編：《公民社會和第三部門》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年，“導論”，第8 頁。

8 何增科主編：《公民社會和第三部門》，北京：社會科學文獻出版社，2000 年，第268—269 頁。

9 ［ 英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風譯，《國際社會科學雜志（中文版）》，2019 年第3 期。

10 ［ 美］威廉·伊斯特利：《威權政治》，馮宇譯，北京：中信出版社，2016 年，第273 頁。

11 ［ 加］貝淡寧：《賢能政治：為什么尚賢制比選舉民主制更適合中國》，吳萬偉、宋冰譯，北京：中信出版集團，2016 年，第136—163 頁。

12 ［ 美］威廉·伊斯特利：《威權政治》，馮宇譯，北京：中信出版社，2016 年，第270—271 頁。

13 ［ 英］格里·斯托克：《作為理論的治理：五個論點》，華夏風譯，載《國際社會科學雜志（中文版）》，2019 年第3期，第23—32 頁。

14 王滬寧：《比較政治分析》，上海：上海人民出版社，1987年，第91—126 頁。

（截稿：2025 年2 月 責編：黃 蕙）

作者簡介 周鑫宇，北京外國語大學區域與全球治理高等研究院副院長、教授