黨建引領基層社會治理的四種機制

[摘 "要]

為了回應基層社區日趨強烈的公共服務需求，基層社會治理需要持續探索引領模式。黨建引領為基層社區提供了更多高質量公共服務。上海市D鎮與江蘇省Q鎮構成的跨省毗鄰社區生活圈展開黨建引領基層社會治理的具體實踐，在實踐過程中聚焦于基層黨組織的作用發揮，研究歸納了“補位—鏈接”機制、“整合—回應”機制、“組織—協調”機制、“培育—激活”機制等四種黨建引領基層社會治理合作的實現機制。在四種機制的作用發揮下，基層黨組織為更多居民提供高質量的定制化服務，也對基層黨組織的能力建設和跨社區的關系網絡建設產生了積極影響。

[關鍵詞]黨建引領；社會治理；公共服務；跨省毗鄰

[中圖分類號] "D267 " "[文獻標識碼] "A " " " [文章編號] "1009-928X（2025）01-0099-04

跨省毗鄰的社區生活圈由邊界接壤但隸屬于不同行政區劃的社區組成，集中了大多數滿足基本生活需求的日常活動，例如超市、公園、診所、交通站點等設施，具有內部流動性、認同差異性、資源互補性等特征?？缡∨徤鐓^生活圈的合作以社區居民為中心，強調滿足社區居民服務需求、社區歸屬感等公共精神的塑造，要求社區居民享受公共服務的同時反哺社區。當下，政黨在基層治理中的功能定位十分關鍵，政黨與社會之間是雙向互動關系，新時代中國共產黨對具體社會事務的放權并不意味著“政黨退出社會”，而是轉變了社會治理的方式。在基層黨組織與社會滲透交融的過程中，黨的引領功能得以實現。上海市崇明區的D鎮與江蘇省啟東市的Q鎮構成的跨省毗鄰社區生活圈在黨建引領的模式中探索了以服務為中心的基層社會治理合作。

一、跨省毗鄰社區生活圈的治理實踐

上海市崇明區D鎮和江蘇省啟東市Q鎮在地理位置上毗鄰。上海市與江蘇省為了貫徹“長三角區域一體化”發展戰略，共同編制跨行政區域的“城鎮圈”協同規劃，將D鎮和Q鎮定位為上海與江蘇區域協同發展的紐帶。2023年，中共上海市委黨建辦指導的“美好社區，先鋒行動”項目為D鎮和Q鎮的跨省毗鄰社區生活圈建設提供抓手，兩地聚焦于黨建引領和社區服務提供，創新基層社會的治理途徑，為兩地居民提供高質量的公共服務。

（一）依托黨建會議進行主體鏈接。單個社區公共服務的物質和人力資源往往較為有限，但多個社區組成的生活圈可以將服務提供作為合作的出發點，聚焦于公共服務開展毗鄰地區的治理合作。D鎮和Q鎮的黨委統籌和指導合作的全過程，在合作初期確立了常態化的“黨建輪值聯席會議”作為毗鄰合作的議事機制，每兩個月召開一次聯席會議，輪值會議的主要內容是落實雙方治理合作的具體目標。聯席會議討論出了一項具有特色的人才交流機制，即雙方黨委選派居委工作人員互相掛職，被選派的掛職人員在掛職過程中學習對方社區的服務模式和管理方法，積累社區服務的經驗。通過創新基層黨組織引領跨省聯動發展工作模式，兩地的政府和黨委建立了常態化的服務治理合作機制，作為雙方聯動的保障機制。

（二）依靠黨群陣地實現資源互補。新世紀以來，我國長期面臨城鄉發展不平衡的問題，黨中央逐步提出“公共服務均等化”的命題。在這一命題之下，我國基本公共服務體系的整體空間布局逐步得到完善。目前D鎮已形成“鄉鎮社區黨群服務中心——村居黨群服務中心——網格黨群服務點”三級黨建空間陣地體系，但現有的黨群活動空間的安排已趨飽和，難以進一步增加服務數量；Q鎮建成了新的黨群空間，而空間體系尚未形成。跨省毗鄰社區的合作為D鎮和Q鎮帶來了機遇。Q鎮社區新建的黨群空間恰好彌補D鎮目前公共服務空間不足的漏洞，D鎮為Q鎮建設公共服務陣地體系提供經驗和指導，兩鎮實現了跨省毗鄰社區公共服務陣地空間共享以及就餐、體檢、矛盾調解、創業指導等內部服務共享，并配備專業的人員從旁指導。

（三）基于黨建平臺供給多元服務。除空間及內部服務資源的共享，針對社區生活圈的特征和居民的特殊需求定制服務是滿足居民服務需求的重要途徑。D鎮和Q鎮搭建了“紅梅同心”毗鄰黨建平臺和“紅梅學苑”黨員教育平臺，將黨群服務站點作為服務供給的主陣地，利用傳統節日開展活動。這類活動是基于雙方社區特征進行安排的，D鎮的長江新村社區轄區屬于老齡化社區，社區活力不足；Q鎮的興隆社區屬于“康養度假”型社區，老齡人口同樣較多，且節假日人員流動性較大，社區管理難度大。考慮到毗鄰的兩個社區的空巢老人生活方式較為單一，雙方社區在兩鎮的交界處共同舉辦激發老年群體興趣的聯誼活動。兩個社區以“需求側”為服務導向，因地制宜地共創共享服務、按需定制服務供給。

（四）通過黨史教育塑造共同價值。在基層社區中，許多價值理念需要用情感、文化來孕育。居民對社區的文化認同意味著居民的社區歸屬感、居民身份認同感，關系著社區公共精神的塑造。在毗鄰社區生活圈內，跨行政區劃的摩擦通常由黨員干部出面解決糾紛。因此，D鎮和Q鎮注重培養黨員社區矛盾化解的能力，激發黨員服務群眾的積極性。此外，D鎮和Q鎮兩地共同經歷了上個世紀的圍海造田、抵御臺風，對這段歷史的共同回憶能夠激發起兩地居民對毗鄰社區生活圈的文化感悟和精神共鳴。因此，D鎮和Q鎮的基層黨組織嘗試以“文化聯姻”的方式激發起兩地知青一代、二代的情感回憶，聯合宣傳知青文化和墾拓精神，培植跨省毗鄰社區生活區的人文底蘊。

二、黨建引領基層社會治理的機制分析

在D鎮和Q鎮所組成的跨省毗鄰社區生活圈內，雙方的基層黨組織結合地域特征和居民需求，引領基層社會治理的合作，尤其是公共服務提供的合作。通過這一案例，筆者嘗試分析社會治理合作過程中基層黨組織的功能發揮機制。目前，可以總結出黨建引領基層社會治理的機制，即“補位—鏈接”機制、“整合—回應”機制、“組織—協調”機制、“培育—激活”機制。

（一）“補位—鏈接”機制。在社區場域中，基層黨組織具有發現問題、解決問題的責任，也具有對社區居民提供公共服務的職能。黨的十八大提出加強基層服務型黨組織的建設，此后各地基層黨組織都致力于開拓更多面向群眾的服務，因而基層黨組織在社區中經常作為補位的主體，以應對社區服務治理主體缺位、組織化不足、居民參與低等情況，并且致力于維持社區秩序?；鶎狱h組織作為補位主體是責任使然，社區內其他主體缺少密切聯系群眾的政治優勢，黨組織的號召力有利于發起跨社區的合作。基層黨組織作為社區服務治理的發起者和主體，一方面主動征集社區居民的公共服務評價和改進建議，從而進一步結合所在社區的特殊性擬定服務清單，結合民意改進公共服務，增加居民需要的基礎服務設施；另一方面，基層黨組織有統籌社區的能力，有針對性地發起與其他社區的合作?；鶎狱h組織的補位為社區的服務治理提供了靈活的途徑，能夠有效地建構起“黨建鏈接——組織鏈接——社區鏈接——服務鏈接”的傳遞路徑。雙方黨組織首先通過黨建聯建的會議達成共識，定期舉行聯席會議、教育活動、交流互訪拓寬交流渠道，進而鞏固合作社區之間基層黨組織成員的溝通機制，并進一步組建社區服務治理的“合伙人”團隊，聚焦于社區的合作服務。

（二）“整合—回應”機制。社區資源是基層社會治理成效發揮重要影響因素。黨的十九屆三中全會提出，當下社區應明確治理重心，確?；鶎訐碛懈喾盏馁Y源，以運用多種方法解決基層群眾遇到的問題和困難。我國社區正在對服務資源進行整合，以提升資源的利用效率，充分激發治理能力。但在基層層級，基層政府面臨著資源約束的困境，分配給下級居委和社區的資源有限。對于基層黨組織來說，資源整合是其內在職責和重要優勢，通過基層黨組織的社區嵌入，可以統籌社區資源，進行資源整合模式創新，達成和其他社區的優勢資源互補，同時對雙方社區產生積極影響、造福雙方居民。社區的現有資源主要用于社區居民的日常生活，旨在以提供高品質社區服務的方式提升居民的生活質量。因此，資源互補也意味著，合作的社區需提供多樣化、高質量的公共服務，依據雙方居民的需求進行服務制定，實現社區之間的利益耦合。

（三）“引導—協調”機制。在跨社區的合作過程中，各種摩擦和矛盾會隨之產生。在社區服務治理合作的過程中，主要面臨著矛盾主體多元化、利益沖突擴大化兩方面的問題。其一，單個社區內部存在業主之間的沖突，以及業主與業委會、物業公司之間的沖突，在跨社區社會治理中，還增加了跨社區居民之間的沖突、跨社區的組織沖突等。其二，利益沖突擴大是指不同社區的多元主體會因為利益的爭取而產生差異和對立，某些強勢的個人或群體將獲取自身利益建立在損害他人利益的基礎上。因此，基層黨組織應當發揮好引導職能，主動化解社區內部和外部的矛盾。受到跨社區的沖突影響，進行服務治理合作的社區之間成立相應的矛盾化解處，由基層黨組織安排專業人員提供矛盾化解服務。社區服務治理超越了傳統相對剛性的行政治理模式，一般采用柔性調和的方式協調利益沖突，以人性化的治理手段化解矛盾。在跨社區的服務治理合作中，基層黨組織堅持以居民為本、以問題為導向，從而構建在互信基礎上產生的合作關系。這種合作關系的建立，與下文闡述的“培育—激活”機制有關。

（四）“培育—激活”機制。社區服務治理合作需要建立在互信的基礎之上，意味著應從合作社區的共同價值入手。培育不同社區的共同價值觀念、公共精神是跨社區合作的要點與難點，因為跨社區的歸屬感往往缺乏建立的根基。但是社區服務治理以服務為核心和前置目標，由基層黨組織發揮價值引導功能，通過共同歸屬感的建立為社區服務治理合作提供關系支撐。對于不同的社區來說，是否能挖掘出相似的或者共通的社區文化非常關鍵，因為價值認同達成的前提是文化認同的達成，社區文化潛移默化地影響居民的觀念。此外，社區的活動共辦共享也有利于拉近彼此之間的關系，基層黨組織發起黨建活動，設計貼近居民生活的主題，分工負責活動的具體細節，并吸引雙方居民參與活動，為互相之間的溝通和了解創造機遇，其根本目的是實現合作社區之間的關系激活，將社區服務治理的合作建立在觀念相似、文化互通、定期溝通的穩定關系基礎之上。

三、黨建引領基層社會治理的現實成效

在基層黨組織的引領和帶動之下，D鎮和Q鎮的跨省毗鄰社區生活圈建設以居民為中心、以服務為導向，致力于為兩鎮居民增添更多高質量服務。以服務為導向進行的基層社會治理合作實踐，不僅可以將多個社區的資源聚集起起來，發揮“1+1＞2”的功效，也對基層黨組織的能力提升、跨社區的關系網絡建構產生了積極影響。目前，在D鎮與Q鎮的治理實踐之外，許多跨省毗鄰社區也在黨建引領合作的模式下探索基層社會治理的創新方式和路徑。

（一）提升了基層黨組織的社會治理能力。基層黨組織的能力建設和服務態度提升深刻影響著社區服務治理的全過程。D鎮與Q鎮通過基層黨組織工作隊伍的共融，完善隊伍的人員配置，可以提升基層黨組織的組織能力，以組織化的形態建立起跨社區服務合作的保障。除了D、Q兩鎮，上海金山與浙江嘉興也依托“心聯鑫”區域化黨建聯席會議簽訂合作發展協議、成立專門工作小組與毗鄰鎮黨委，隊伍的共融使得基層黨員在理論學習的基礎上獲得更多實踐機會，不斷積累基層服務經驗，促進了基層黨員干部的觀念更新、思路拓展和工作業務水平提升。

（二）滿足了跨省毗鄰社區居民的公共服務需求。D、Q兩鎮以社區居民的共同需求為導向，共同策劃不同主題的黨建活動，共享黨群服務陣地作為活動空間，實現了活動資源、空間資源、情感資源的互補和共享。同期，上海金山和嘉興平湖正在合力打造聯通兩地的新道路，著力解決省際“斷頭路”問題，保持省際間的道路通暢、降低市民生活成本。黨建引領以共建共享的方式提升公共服務的質量，倡導在基層社會治理中樹立聯動化、整體化的治理理念。

（三）建立了以服務為核心的跨社區關系網絡。D、Q兩鎮推動的基層社會治理合作是以服務為核心的互動互補關系。在黨建引領的過程中，雖然社區之間的資源稟賦存在差異，但各社區之間的地位是平等的，建立的跨社區關系網絡提升了居民的跨社區參與度，并以社區文化、共同情感、公共精神作為關系維系的重要因素。同樣的實踐還有四川遂寧與重慶潼南探索的黨建引領跨界發展模式，共建聯村黨委作為溝通和服務平臺，力求通過關系網絡的建構使兩地蔬菜種植產業合作的資源配置更加合理。

四、結語

當下，黨建引領基層社會治理合作的模式已經初步成型，在這一模式的指導下，跨省毗鄰社區共建生活圈、共創高質量公共服務有了具體的方向。但是，目前尚存一些不足之處，一方面，基層黨組織雖然可以發揮資源整合的作用，但是無法獨立拓展更多的社區資源，因此還需要鼓勵、引導更多社區治理的主體參與社區服務治理的合作，例如企業、社會組織，也要以服務帶動參與，鼓勵社區居民提供服務改進方案、參與服務治理；另一方面，黨建引領的跨社區治理也對基層黨組織的矛盾化解和風險防范能力有更高的要求，而當前不少基層黨員的服務能力和水平有待提升，基層黨員在這一過程中需要深入學習柔性治理理念，采用更為靈活的方式化解跨社區的矛盾與糾紛，也需在實踐中不斷提升風險化解的能力。

作者系同濟大學政治與國際關系學院碩士研究生

（責任編輯：彭兆龍）