云南省水價改革的現狀、問題及政策建議

摘 要：水價改革是水資源節約與保護的重要抓手。我國水價改革已歷經多個周期和階段，但受經濟發展情況、水資源狀況、減負補貼政策等因素的限制，未能形成科學有效的調整管控機制。在分析國內外及云南省水價改革的現狀的基礎上，指出了云南省水價改革所面臨的水價調整和精準補貼兩大困境，并結合云南省的實際情況，提出了繼續推進云南省水價改革的5項具體政策建議，包括建立合理的水利工程供水價格體系，政府主導，多元化分擔，分區分類調整現行水價，建立水價動態調整機制，加強水價改革中的宣傳引導等。

關鍵詞：水價改革；政策建議；云南省

中圖分類號：TV213.4" " " " " " " " " " " " " " 文獻標志碼：A" " " " " " doi：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2025.0114

0 引言

水是支撐農業發展最重要的生產要素之一，是農業發展的命脈。農業既是用水大戶，也是節水潛力所在。近年來黨和國家高度重視農業問題，先后從保障國家水安全、保障國家糧食安全的戰略高度作出重大部署。2014年3月14日，習近平總書記在中央財經領導小組第五次會議上明確要求：系統考慮稅收和價格手段，研究提出實施水資源稅、原水水費、自來水費、污水處理費的一攬子方案。同年6月，時任國務院副總理汪洋同志在云南考察調研時強調，要貫徹習近平總書記“3·14”重要講話精神，創新水利工程建設管理機制，充分發揮價格杠桿作用，促進農業節約用水，調動社會力量參與農田水利建設與管護的積極性，云南要先行先試，為解決農田水利“最后一公里”問題探索可復制、可推廣的經驗，并提出了“先建機制、后建工程”的總體要求。

水價改革是堅持新時期治水思路的必然要求，要通過改革建立“四個機制”，實現“兩個目標”，以促進農業現代化。同時，水價改革有利于實現節約用水的目標和水資源的合理配置與規劃，也能夠兼顧農民的經濟承受能力。2021年，國家發改委印發《關于“十四五”時期深化價格機制改革行動方案的通知》（發改價格〔2021〕689號），明確提出要系統推進水資源價格改革，創新完善水利工程供水價格形成機制，深入推進農業水價綜合改革，持續深化城鎮供水價格改革等[1-2]。目前國內關于水價改革的研究主要集中在農業、大型水利工程等水價形成的理論、機制等方面[3-9]。甘肅、山東、四川、湖北等眾多省份均已開展相關工作和研究[4，10-12]。

云南省地處云貴高原西部，受季風氣候影響，水資源總量豐富，但水資源時空分布不均、供需矛盾較為突出。研究探索水價改革等經濟、政策措施，對切實推進水資源節約保護、以水資源可持續利用為支撐的云南經濟社會可持續發展具有重要意義。云南省近來年開展了大量關于水價綜合改革的工作和研究[13-15]。其中元謀縣、陸良縣等部分縣市水價改革工作走在全國前列。本文在梳理國內外水價現狀的基礎上，分析了云南省水價改革的現狀、問題，提出持續推進云南省水價改革的對策建議，以期為推動云南省水價改革提供支撐。

1 國內外水價現狀

1.1 國外水價狀況

受政策、地理位置、水資源條件等影響，美國不同地區農業水價政策差異很大。美國水價為0.08～0.52元/m3，東部地區水資源較為豐富，農業灌溉只是補充灌溉，實行累退制水價制度，大水量用戶水價低，小水量用戶水價高，而西部地區水資源極度缺乏[16]，農業水價一般采用服務成本定價模式和完全市場定價模式[17]。以色列1959年頒布實施了《水資源法》，實行“節獎超罰”的農業水價政策。對用水超出配額的用戶收取較高水費，并將提價水費收入用于獎勵按配額用水的用戶。以色列國家供水工程投資全部由國家承擔，工程運行維護費用由用戶與政府合理分擔，其中用水戶分擔約70％．政府分擔約30％。以色列水價為0.85～3.53元/m3，農業用水量最終按照作物種植面積乘以作物用水量標準來確定[18]，有效農業用水價格一般不高于0.99元/m3，定額內50%用水，水價為0.71元/m3，另外50%水價按照0.99元/m3，超過定額用水10%以內，水價為1.84元/m3，超過定額用水10%以上則為3.53元/m3。法國的水價包括供水水費和水稅兩大部分，供水水費是對應供水企業的水價，水稅則用來彌補水資源開發、污染防治和水質改善的開支，水價為1.011元/m3，采用“服務成本+承受能力”定價模式[19]。西班牙水價為0.304～0.76元/m3，農業水價大概只有成本的60%，其余由政府補助，補貼最低占成本的15.6%，最高占成本的84.4%。

隨著水資源的供需失衡和水資源管理需求的增加，為保持農業的穩步發展，國外開展農業用水定價工作的主要目的是收水費用來補償工程運行維護成本，減少農業灌溉用水，并同步考慮水的公共屬性，將農業水價控制在農戶能夠承受的范圍內。許多發達國家的水價根據供水主體依據政府規定的成本構成、盈利上限水平和企業經營情況制定，而政府通過采取各種手段制約水價；同時對農業綜合節水用戶建立了獎罰制度，對于用水量超過規定配額的用戶收取較高的水費，而對用水量低于配額的用戶給予獎勵。

1.2 國內水價現狀

《中華人民共和國水法》規定的水價定價基本原則為“補償成本，合理收益，優質優價，公平負擔”，以此為指導，水價的形成機制是成本、利潤、稅金加總定價機制。該機制強調水利工程供水成本對水價定價的基礎意義，且這種成本僅包括服務成本，不包括其他后期成本[20]。近年來國內開展了大量關于水價、水權的相關探討和研究，基本形成了由資源水價、工程水價和環境水價三部分加總的水價形成新機制。

2004—2018年，我國農業生產水費支出占糧食作物畝均投入的比例不到2%，呈逐年下降趨勢。全國24個省（自治區、直轄市）糧食作物調價空間平均為229%，經濟作物調價空間平均為1 518%。據統計，2019年中央直屬及各省水利工程的農業供水水價為0.002 1～0.319元/m3，非農業供水水價為0.049 8～1.718元/m3，平均值分別為0.122元/m3和0.265元/m3。整體來說，我國農業用水的盈利水平相對較低甚至低于成本，且各省水價存在較大的差異，未來仍需要進一步優化[21]。

截至2022年底，全國累計實施農業水價綜合改革的面積達7.7億畝，完成率超過79%。北京、天津等10個省（自治區、直轄市）已完成改革，6個省（自治區、直轄市）改革完成率超過80%；2 575個涉農縣中超1 000個基本實現改革目標。基本建立了充分反映供水成本、促進節水、體現水資源稀缺屬性、與投融資改革相適應的農業水價形成機制。已實施改革的大型灌區骨干工程平均執行水價從改革前的0.09元/m3提高到0.13元/m3，與運維成本的差距逐步縮小，部分改革區水費加精準補貼后基本達到運維成本[22]。

2 云南省水價現狀

圖1、圖2、圖3、圖4分別顯示了目前云南省各州（市）農業平均產值、平均用水量、農業平均執行水價、終端可承受水價。目前，云南省整體執行水價嚴重偏離成本。昆明市、楚雄州、紅河州執行水價已基本達到運行成本水平，賓川、元謀、蜻蛉河大型灌區農業供水價格基本達到補償成本并適當盈利水平。德宏州、迪慶州平均執行水價僅為0.03元/m3，與經濟社會發展水平極不相適。據統計，水費支出能力指數按1%計，按水費支出能力指數分析法計算可承受水價，全省農業水價調價空間為520%。云南省農村集中式供水工程雖均實現了水費征收，但各州（市）農村供水水價定價標準不統一，絕大多數農村供水工程執行水價遠低于供水成本水價，全省平均執行水價為0.49～2.49元/m3。

分析農業平均產值與平均用水量和平均執行水價之間的關系（見圖5、圖6），可知，總體上目前云南省農業產值與用水量、水價均呈現正相關關系，說明用水量在農業增值增產中仍然起著關鍵作用，水價也直接影響農業平均產值。

3 云南省水價改革存在的問題

3.1 水價調整方面存在的問題

我國水價整體偏低，在農業生產中化肥、農資等均隨市場變化進行了多次調價，而水價的調整還處于停滯期。當前，水價調整主要有以下難點和問題。

（1）調價周期長、幅度小。我國水價形成以政府定價為主。2011—2019年，我國的種子、化肥、農藥價格分別增長200%、100%、200%，而70%的水庫工程、58%的灌區水價沒有調整，調整過的水價僅增長20%左右[23]。相比近10 a的物價指數變動，全國水利工程供水價格不但沒有增長，反而降低了18%。2016—2022年，云南省曲靖市、昆明市、德宏州、迪慶州共有16個縣（市、區）尚未整縣推進水利工程供水價格調整，17%的大中型灌區未完成水價批復。

（2）執行水價低、嚴重偏離成本。我國農業供水成本平均為0.40元/m3，現行水價僅為其33%，非農業供水成本平均為0.8元/m3，現行水價僅為其46%，全國農村供水成本平均為3.40元/m3，現行水價僅為其67%。對于云南省而言，全省大中型灌區農業用水平均執行水價為0.13元/m3，僅為運行成本水價（0.33元/m3）的39%，農村供水平均執行水價為1.29元/m3，僅為全國運行成本水價（2.28元/m3）的57%。與促進水資源節約、水利工程良性運行和投融資體制相適應的水利工程水價形成機制遠未建立健全。

（3）沒有充分把握水價調整空間。一方面，部分政府部門推進水利工程供水成本核算工作力度不夠；另一方面，回避矛盾，在成本監審和聽證時，群眾宣傳不夠，供水成本沒有做到公開透明，導致沒有充分把握水價調整空間。目前，我國糧食作物水價承受能力為0.23～0.51元/m3，經濟作物水價承受能力為1.1～3.1元/m3，遠高于現狀水價。我國農村供水水價承受能力為3.88～5.99元/m3，農村用水戶水費支出占可支配收入的比例普遍集中在1%左右，低于國際推薦值2.5%，遠低于荷蘭、比利時等發達國家的4%。

3.2 精準補貼方面存在的問題

（1）補貼資金難落實。2017年，云南出臺《云南省農業水價綜合改革精準補貼和節水獎勵辦法（試行）》（以下簡稱《獎勵辦法》），明確各地要多渠道籌集精準補貼和節水獎勵資金，獎補資金來源除本級財政安排外，還包括中央財政水利發展資金和省級水利專項資金中支持農業水價綜合改革部分、水權轉讓收入等。然而，在改革實際中存在補貼資金難落實、難到位的困境。

（2）補貼發放程序有待探索。《獎勵辦法》規定，精準補貼對象為農民用水合作組織、灌區管理單位、灌溉服務公司等各管水主體。補貼資金主要用于灌溉工程維修養護補貼、用水計量設施補貼。2022年對《獎勵辦法》進行修訂，補貼對象發生了根本性變化，從補管水主體變更為補用水主體，各地補貼發放程序尚不清晰。

4 推進云南省水價改革的措施和建議

水價改革涉及水利、農業、發改委及財政等多部門，不僅需要建立實踐性、操作性更強的機制，還需得到用水合作組織和用水戶的全力支持與配合。針對推進云南省水價改革中存在的兩大困難，提出如下措施和建議。

（1）加快建立合理的水利工程供水價格體系。按照國家發改委印發的《水利工程供水價格管理辦法》和《水利工程供水定價成本監審辦法》，結合云南實際情況，加快制定適合云南省實際需求的水利工程供水價格管理辦法和水利工程供水定價成本監審辦法，并嚴格按照“準許成本+合理收益”的方法核定水利工程供水價格。為促進水利工程良性運行，制定具有激勵約束性的水價定調價方法，以加快建立云南省的水利工程供水價格體系，并嚴格實行分區定價、分類定價、分檔定價。此外，對全省129個縣（市、區）水利工程供水價格進行全面梳理，達不到運行維護成本水平的縣（市、區），要強化措施，確保在2025年以前全面形成合理的水利工程供水價格體系，并以縣為單位建立縣級精準補貼資金池，通過資金池的調節，真正實現“以經補糧、以工補農、以城補鄉”。

（2）政府主導，多元化分擔。壓實各級政府水價改革責任，將水價調整工作納入各級政府工作報告、政府重點督辦事項進行督促落實，在用水定價中充分考慮水利工程供水、農業終端用水水價，至少達到運行維護供水成本水平。一方面，政府要在基礎設施投資、財政補貼和稅收優惠等方面加力，其中基礎設施投資包括中央、省、地方各級預算內投資和財政性資金，財政補貼主要包括高標準農田補助、鄉村振興補貼、水利工程大修理費用補貼。另一方面，政府要在增加投資者收入來源方面加力。如新增耕地指標交易、砂石資源交易、新能源發電、投資方參建、設備及材料供應、周邊土地開發、參與農業生產及農產品銷售收入、農業觀光旅游等。社會資本參與建設的灌區、城鄉供水一體化等水利工程，按照《水利工程供水價格管理辦法》規定明確“一項目一策”，綜合運用購買服務、特許經營、金融優惠等措施，保障社會資本合理收益。對于項目覆蓋區域內農村人口遷移，用水量小、用水成本高的情況，應推行基本水價和計量水價相結合的水價。

（3）嚴格分區分類調整現行水價。按照“工業盈利、生活微利、農灌保運維、生態補貼”的定價總原則，分區分類調整現行水價。其中，滇南豐水區以種植高耗水的糧食作物為主，按每年遞增50%的速率逐步將水價調整到位，對于地方財力不足的，各級財政要適時給予資金補助。滇中缺水區以種植高附加值的經濟作物為主，推進地區工程水價應核盡核，全力解決水價調整不到位、水價偏低、水費收繳率不高等問題，使水價調整一次到位，達到供水成本水平。地下水超采區，優先一次性將水價調整到位。其他區域，要因地制宜，按照滿足工程運行維護需要和促進節水的要求，分年度將水價調整到位。

（4）建立水價動態調整機制，變“暗補”為“明補”。按照《水利工程供水價格管理辦法》，建立水利工程供水價格動態調整機制，監管周期為5 a。如監管周期內工程投資、供水量、成本等發生重大變化，可以提前校核調整。借鑒農業生產中農資、農機補貼方式，明補到農民手中，再由農民去購買農資、農機。據不完全調查，云南省糧食生產農資補貼平均為5%，農機購置補貼平均為30%。水費的補貼方式也要從以補助管水主體的暗補方式變為直接補貼用水主體的明補方式，先定合理水價后定補貼標準即“一提一補”，用水主體先交水費后再兌現補貼即“先交后補”，從而讓“用水交水費”成為思維習慣和行為習慣。

（5）強化水價改革試點工作在水價改革中的宣傳引導。除了國家已經確定的深化農業水價綜合改革推進現代灌區建設的試點縣和試點灌區外，在全省范圍內再確定10個左右的水價改革試點縣。通過試點破解水價改革過程中的難題，檢驗破解難題的思路，最終形成可復制、可推廣的改革經驗，真正讓水價改革牽引“水網電網化”目標成為現實。此外，要借鑒城鎮供水成本公開的經驗，逐步推行水利工程供水成本定期公開制度，讓用水戶監督供水成本、參與供水定價調價過程，提高群眾的參與度，以化解供水定價和調節的社會阻力。

5 結束語

基于云南省多年來在農業水價改革方面的實際情況和經驗，本文從水價調整、精準補貼兩個方面指出了目前存在的現實困難，并從加快建立合理的水利工程供水價格體系、政府主導，多元化分擔、嚴格分區分類調整現行水價、建立水價動態調整機制、強化水價改革試點工作在水價改革中的宣傳引導等五個方面提出了今后工作的對策建議。下一步，相關行業主管部門應進一步深化水價改革工作，貫徹落實習近平總書記“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”治水思路，特別是堅持“兩手發力”的關鍵舉措，持續推動農業水利高質量發展，促進水資源集約節約利用，保障國家糧食安全和水安全。

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收稿日期：2024-03-01

作者簡介：張 嫻，女，高級工程師，碩士，主要從事農村水利工程方面的研究。E-mail：273482517@qq.com

通信作者：趙偉華，男，正高級工程師，博士，主要從事水生態環境方面的研究。E-mail：zwh820305zwh@163.com

Abstract：Water price reform is an important means for water resource conservation and protection. The research on China’s water price reform has gone through multiple cycles and stages. However，due to the limitations posed by economic development，water resources，burden-reducing subsidy policies and other factors，a scientific and effective adjustment and control mechanism for water price has not yet been formed. By analyzing the current situation of water price reform both in China and broad，as well as in Yunnan Province，we identified two primary challenges of water price reform in Yunnan Province：water price adjustment and targeted subsidies. Additionally，given the practical situation in Yunnan Province，we offered five policy suggestions to further advance the water pricing reform in Yunnan Province：establishing a reasonable water supply price system for water conservancy projects，government leadership，multi-party undertake，adjusting current water prices by classification，establishing a dynamic adjustment mechanism of water prices，and strengthening publicity and guidance in water price reform.