“大綜合一體化”改革視域下的小微治理實(shí)踐探索

2024年4月，習(xí)近平總書(shū)記視察重慶時(shí)明確指出，“重慶是我國(guó)轄區(qū)面積和人口規(guī)模最大的城市，要深入踐行人民城市理念，積極探索超大城市現(xiàn)代化治理新路子”。[1]2024年9月，中共重慶市委六屆六次全會(huì)進(jìn)一步指出，“要聚力打造建立智慧高效城市治理體系標(biāo)志性成果，建成貫通實(shí)戰(zhàn)的三級(jí)數(shù)字化城市運(yùn)行和治理中心，構(gòu)建‘大綜合一體化’城市綜合治理體制機(jī)制，完善韌性城市建設(shè)體制機(jī)制，建設(shè)超大城市現(xiàn)代化治理示范區(qū)”。[2]當(dāng)下城市建設(shè)趨勢(shì)已經(jīng)從大拆大建的城市規(guī)模擴(kuò)張轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)繡花、小尺度、低成本、漸進(jìn)式的小微治理模式。小微治理有利于踐行以人民為中心的治理理念，不斷提升城市服務(wù)水平和精細(xì)化治理職能，致力于打造市民推門(mén)可及的幸福感。本文以重慶市永川區(qū)小微治理實(shí)踐探索為例，聚焦小微治理在“大綜一體”改革中的理念更新、黨建架構(gòu)、協(xié)同優(yōu)勢(shì)等，旨在為城市綜合治理體制機(jī)制改革提供小微治理樣本參考。

一、“小微治理”的理論維度與概念范疇

近年來(lái)，小微治理模式在我國(guó)基層治理實(shí)踐探索中逐漸擴(kuò)散開(kāi)來(lái)，小微治理地方實(shí)踐為國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了基礎(chǔ)性、探索性、創(chuàng)新性的案例支撐，成為基層治理實(shí)踐的新方向。

（一）微縮性與可及性的小微治理尺度

任何治理活動(dòng)均以一定規(guī)模的治理單元為基礎(chǔ)展開(kāi)?！靶∥⒅卫韱卧囊?guī)模特征體現(xiàn)為‘微縮化’，即在基層治理和社區(qū)治理中，進(jìn)一步細(xì)分為更小層級(jí)的治理單元所進(jìn)行活動(dòng)開(kāi)展。”[3]因此，從治理單元的微觀尺度來(lái)看，小微治理具有兩大特點(diǎn)，一是微縮性，小微治理的主體單元與傳統(tǒng)行政單位存在明顯差異，規(guī)模小、靈活性高、訴求多樣，易出現(xiàn)治理環(huán)境、治理主體和治理客體等場(chǎng)景切換和融合。二是可及性，小微治理單位可以將治理范圍擴(kuò)展至城市小區(qū)、社區(qū)樓棟、家庭院落等眾多微觀治理領(lǐng)域，能夠大幅縮短治理主體距離和消除治理隔閡。

（二）內(nèi)生性和多元性的小微治理主體

小微治理空間尺度相對(duì)有限，治理活動(dòng)高度依賴(lài)治理單元內(nèi)部治理主體，集中表現(xiàn)為對(duì)微觀事務(wù)進(jìn)行的“自主治理”和“合作治理”。關(guān)于小微治理的界定主要有兩種觀點(diǎn)：第一，將小微治理解讀為“微自治”，突出了治理的能動(dòng)性與創(chuàng)新性，通過(guò)有效挖掘與整合鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)生性資源配置，強(qiáng)化基層組織的自治和民主功能，優(yōu)化基層治理體系和能力。[4]第二，將小微治理解讀為“微共治”，通過(guò)多元協(xié)同、降縮單元、利益共享、賦權(quán)增能等機(jī)制實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。[5]因此，小微治理主體突出兩大特征，其一是內(nèi)生性治理，側(cè)重于治理過(guò)程中原子化具象化的居民個(gè)體以及居民自發(fā)形成、組建的隊(duì)伍、團(tuán)體等微組織的自主性參與。[6]其二是多態(tài)性治理，強(qiáng)調(diào)形成小平臺(tái)、大參與的治理格局和協(xié)商共治的行動(dòng)體系。

（三）生活化與關(guān)聯(lián)性的小微治理事務(wù)

相對(duì)整體性治理而言，小微治理反映出治理層次不高、治理強(qiáng)度較低、治理尺度狹小等特質(zhì)。[7]小微治理具有較強(qiáng)的生活治理色彩，尤其是與民眾生活息息相關(guān)的事務(wù)治理，如慰問(wèn)孤寡、樓道衛(wèi)生、亭臺(tái)修建、矛盾化解等日常生活事務(wù)，議題內(nèi)容有別于宏觀層面的立法、行政、司法等事項(xiàng)。[8]小微治理客體通常為瑣碎化和一般性的細(xì)微事務(wù)，以及關(guān)乎民眾眼前利益和短期訴求的公共事務(wù)。

（四）直接性與民主性的小微治理方式

小微治理的特點(diǎn)體現(xiàn)在治理空間的緊密性、治理對(duì)象的同質(zhì)性以及治理實(shí)踐的高效互動(dòng)性?；鶎尤罕姷年P(guān)注焦點(diǎn)集中在與自身利益相關(guān)的微觀事務(wù)上，這些事務(wù)的治理績(jī)效直接反映了治理的直接性和群眾的參與性。小微治理更易于運(yùn)用民主協(xié)商機(jī)制，不僅注重提升治理單元和群團(tuán)組織的自治能力，還強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)居民的自治意識(shí)和參與社區(qū)治理的能力。[9]

（五）便捷性和平等性的小微治理機(jī)制

小微治理在基層治理中打造了專(zhuān)門(mén)的治理空間，推動(dòng)資源的整合與流通。通過(guò)改變?nèi)藗兊男袨榱?xí)慣，逐步形成多種治理機(jī)制：一是協(xié)調(diào)多元主體利益的機(jī)制；二是賦予權(quán)力、增強(qiáng)能力與監(jiān)督約束的長(zhǎng)效機(jī)制；三是治理目標(biāo)與治理行為相互促進(jìn)的機(jī)制[10]，其核心要義在于構(gòu)建起一個(gè)便捷、平等的參與機(jī)制，實(shí)現(xiàn)治理行動(dòng)與治理結(jié)構(gòu)的相融相通。[11]

二、“大綜合一體化”時(shí)代的新探索：重慶市永川區(qū)提升小微治理效能的實(shí)踐

重慶市永川區(qū)持續(xù)推進(jìn)城市社區(qū)小微治理行動(dòng)，堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，以“百小區(qū)示范、千網(wǎng)格提升”為抓手，推進(jìn)“大綜合一體化”和城市社區(qū)小微治理融合，探索新時(shí)代城市小微治理新范式。

（一）小微制度對(duì)接大政策：彰顯“大綜合一體化”治理大理念

小微空間是城市重要組成部分，是實(shí)現(xiàn)“大綜合一體化”治理的重要載體，充分體現(xiàn)出以人民為中心的治理理念。小微治理要突出共治共享、民主協(xié)商、自治法治德治等理念，積極滿(mǎn)足市民的多元化需求。[12]永川區(qū)大力推進(jìn)小微治理進(jìn)社區(qū)工作，推動(dòng)化解社區(qū)治理“小馬拉大車(chē)”問(wèn)題，以基層“小支點(diǎn)”撬動(dòng)城市治理“大杠桿”，在老城區(qū)、城中村等區(qū)域加大“口袋公園”“小微綠地”“小憩園”等小微空間建設(shè)力度，采用“微改造、精提升”方式建設(shè)多元微空間，積極打造河道沿線(xiàn)“綠色長(zhǎng)廊”，建構(gòu)城市文化新元素，不斷提升城市品質(zhì)和居民生活質(zhì)量，彰顯出“多元化服務(wù)、衛(wèi)星式布局”的大綜合一體化發(fā)展理念。

（二）小微網(wǎng)格融合大黨建：打造“大綜合一體化”治理大格局

小微網(wǎng)格治理可以將小微網(wǎng)格融入大黨建架構(gòu)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為資源和治理效能。通過(guò)加強(qiáng)黨建引領(lǐng)，發(fā)揮推動(dòng)作用，整合各方治理力量和資源，形成共建共治共享的“大綜合一體化”治理格局。重慶市永川區(qū)積極探索小微治理融入“大綜合一體化”治理模式，通過(guò)“黨建扎樁·治理結(jié)網(wǎng)”的方式，推進(jìn)黨建統(tǒng)領(lǐng)下的基層治理現(xiàn)代化，創(chuàng)新探索“一統(tǒng)領(lǐng)三融入雙互動(dòng)”工作體系，圍繞黨建統(tǒng)領(lǐng)，實(shí)行“社區(qū)+城管藍(lán)”黨建共建，積極融入“大綜合一體化”城市治理區(qū)級(jí)中心和“141”基層智治平臺(tái)，構(gòu)建“需求—處置—反饋—評(píng)價(jià)”雙向互動(dòng)模式，推動(dòng)城市管理重心下沉，優(yōu)化黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)體系。以“永治薈”工程為主線(xiàn)，構(gòu)筑“黨建扎樁·治理結(jié)網(wǎng)”永川實(shí)踐，打通服務(wù)社區(qū)群眾“最后一公里”，一線(xiàn)解決群眾“急難愁盼”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)服務(wù)群眾“零距離”。同時(shí)創(chuàng)新黨員作用發(fā)揮工作體系，打造紅巖先鋒示范崗、紅巖黨員責(zé)任區(qū)品牌，優(yōu)化黨員編組入網(wǎng)、任務(wù)快速認(rèn)領(lǐng)、力量就地轉(zhuǎn)化等工作體系。

（三）小微服務(wù)傳遞大情懷：夯實(shí)“大綜合一體化”治理大民生

夯實(shí)“大綜合一體化”治理大民生是小微治理的應(yīng)有之義和必由之路。永川區(qū)逐步構(gòu)建廣泛覆蓋、智能高效、公平普惠、全鏈條貫通的“大綜合一體化”服務(wù)體系，大力發(fā)展數(shù)字化文化新體驗(yàn)，破解城市社區(qū)文化治理難題。例如，重慶市永川區(qū)利用社區(qū)“金角銀邊”，建成社區(qū)體育文化公園3個(gè)、“口袋”公園24個(gè)、山城花境26處，建成濱河“綠色長(zhǎng)廊”22公里，設(shè)置“步行巴士”護(hù)學(xué)路3條，建成“潮汐攤區(qū)”5處、勞動(dòng)者港灣32座、城市微客廳40個(gè)、城市街角60處。迭代升級(jí)標(biāo)準(zhǔn)化“一站式”矛盾糾紛聯(lián)合調(diào)處平臺(tái)，健全“三官一律”等常態(tài)化下沉，完善“吹哨報(bào)到”“接訴即辦”“民呼我為”等工作制度。[13]永川區(qū)還通過(guò)建立城市文化資源下鄉(xiāng)和優(yōu)質(zhì)文化資源直達(dá)基層機(jī)制，持續(xù)深化總分館制和“嵌入式”公共文化新空間建設(shè)，為城鄉(xiāng)群眾提供“小而美”的“家門(mén)口”文化服務(wù)。

（四）小微治理撬動(dòng)社會(huì)大參與：實(shí)現(xiàn)“大綜合一體化”治理大合力

基層治理優(yōu)勢(shì)在于能有效推動(dòng)治理資源與重心向基層下沉，規(guī)避不必要的行政力量過(guò)度介入微觀領(lǐng)域。[14]因此，小微治理制度的設(shè)計(jì)和創(chuàng)新需要考量是否有利于激發(fā)社會(huì)治理活力。重慶市永川區(qū)聚力打造健全社會(huì)參與小微治理的行動(dòng)戰(zhàn)略，穩(wěn)妥推進(jìn)區(qū)“年中會(huì)議制”、鎮(zhèn)人大“季會(huì)制”、議事代表會(huì)議制度。培育踐行全過(guò)程人民民主基層單元，建好用好基層立法聯(lián)系點(diǎn)，貫通用好“人大代表全渝通”應(yīng)用場(chǎng)景，健全協(xié)商議政質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，深化辦理“一件事”改革，完善“社情民意面對(duì)面”協(xié)商成果轉(zhuǎn)化落實(shí)反饋機(jī)制，拓展“渝事好商量·永川你來(lái)談”“鎮(zhèn)街協(xié)商廳”“界別議事堂”“委員工作室”議事協(xié)商平臺(tái)功能。推動(dòng)議事協(xié)商向鎮(zhèn)街延伸，圍繞“協(xié)商議題征集”“協(xié)商主體培育”“陽(yáng)光議事協(xié)商”“規(guī)范協(xié)商程序”“協(xié)商制度化建設(shè)”“協(xié)商示范化建設(shè)”六個(gè)方面，逐步構(gòu)建具有合理程序、完整環(huán)節(jié)的協(xié)商民主體系，切實(shí)將小微治理的制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能。

（五）小微治理迭代技術(shù)升級(jí)：探索“大綜合一體化”治理新工具

數(shù)字技術(shù)能有效為小微治理的決策制定、政策實(shí)施和政策評(píng)估等提供可靠依據(jù)。[15]重慶市永川區(qū)突出數(shù)字賦能和“大綜合一體化”的融合。一是打造算力存儲(chǔ)“一朵云”。推動(dòng)47個(gè)系統(tǒng)遷入政務(wù)云，統(tǒng)籌管理云環(huán)境，建立云資源彈性配置機(jī)制，資源使用率提升30%，遷云數(shù)量、管理成效居全市前列。二是打造通信傳輸“一張網(wǎng)”。撤并整合部門(mén)專(zhuān)網(wǎng)6個(gè)，率先利用SDN+SRv6技術(shù)實(shí)現(xiàn)區(qū)縣級(jí)政務(wù)外網(wǎng)三層組網(wǎng)。三是打造數(shù)據(jù)要素“一組庫(kù)”。在IRS編目應(yīng)用93個(gè)、組件10個(gè)、數(shù)據(jù)2771類(lèi)，歸集數(shù)據(jù)5.04億條，數(shù)據(jù)治理率、合格率均為100%；率先在全市爭(zhēng)取到數(shù)據(jù)倉(cāng)獨(dú)立部署試點(diǎn)，歸集數(shù)據(jù)10億余條，有效支撐社保醫(yī)保應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)。四是打造感知態(tài)勢(shì)“一張屏”。匯聚2.5萬(wàn)路攝像頭，治理中心駕駛艙接入攝像頭、雨量計(jì)等29萬(wàn)余個(gè)感知資源，落圖加油站、水庫(kù)等風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)2886個(gè)，初步形成風(fēng)險(xiǎn)“一張圖”，讓城市小微治理更智能、更精準(zhǔn)，更好推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、創(chuàng)造高品質(zhì)生活、實(shí)現(xiàn)高效能小微治理。[16]

三、“大綜合一體化”改革的展望：城市小微治理精細(xì)化發(fā)展的未來(lái)圖景

重慶市永川區(qū)城市小微治理實(shí)現(xiàn)了從被動(dòng)到主動(dòng)、從單一到多元的成長(zhǎng)跨越，打造具有辨識(shí)度的標(biāo)志性成果，彰顯出了超大城市治理現(xiàn)代化中“大綜合一體化”的深層旨?xì)w。與此同時(shí)，永川區(qū)城市小微治理的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)仍任重道遠(yuǎn)，需不斷創(chuàng)新治理機(jī)制和手段，探索城市小微治理的有效路徑。

（一）優(yōu)化頂層制度設(shè)計(jì)：提升“大綜合一體化”改革中小微治理的認(rèn)同感

傳統(tǒng)“碎片化”“被動(dòng)化”“內(nèi)卷化”治理難以適應(yīng)城市“大綜合一體化”實(shí)踐需要，迫切需要以系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性為頂層制度設(shè)計(jì)思路，重點(diǎn)突出小微治理設(shè)計(jì)理念、權(quán)力配置、治理組織結(jié)構(gòu)等體制，有效彰顯小微治理制定執(zhí)行、技術(shù)嵌入、評(píng)估評(píng)價(jià)等運(yùn)行機(jī)制。堅(jiān)持突出“以人為本，服務(wù)為先”的人民城市治理理念，突出民生改善，在治理城市停車(chē)難、背街小巷改善、老舊庭院改造等民心工程上為小微治理實(shí)施更為民主化科學(xué)化法治化的決策、執(zhí)行和評(píng)估。[17]

（二）推進(jìn)治理機(jī)制改革：筑牢“大綜合一體化”改革中小微治理責(zé)任體系

遵循權(quán)責(zé)一致的原則，建立小微治理的責(zé)任體系，明確各級(jí)政府和部門(mén)的權(quán)力與責(zé)任，解決職能重疊的問(wèn)題，同時(shí)推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，構(gòu)建協(xié)同高效的政府?dāng)?shù)字化履職能力，形成“利益共享，責(zé)任共當(dāng)”的治理體制。建立小微治理感知體系，在打造城市綜合治理信息平臺(tái)的基礎(chǔ)上，依托一網(wǎng)統(tǒng)管平臺(tái)，加強(qiáng)信息共享，為屬地部門(mén)開(kāi)展整體性治理提供智力支持。推進(jìn)治理任務(wù)和資源下沉，城市監(jiān)管和執(zhí)法力量延伸到社區(qū)，協(xié)調(diào)推動(dòng)公安、交通、體育、文化、醫(yī)療、養(yǎng)老、生態(tài)等各類(lèi)場(chǎng)景領(lǐng)域落地社區(qū)一線(xiàn)服務(wù)，更大程度體現(xiàn)橫向協(xié)同、更大力度推動(dòng)縱向貫通，將精細(xì)化治理的專(zhuān)業(yè)能力扎根到城市社區(qū)各角落和治理最小單元，不斷豐富治理場(chǎng)景和治理成效。

（三）構(gòu)建民主促民生圖景：優(yōu)化“大綜合一體化”改革中小微治理協(xié)同共治格局

協(xié)同共治強(qiáng)調(diào)通過(guò)治理組織結(jié)構(gòu)和治理技術(shù)的創(chuàng)新，構(gòu)建高效的資源、要素、信息協(xié)調(diào)融合機(jī)制。[18]在“大綜合一體化”治理實(shí)踐中要突出小微治理模式優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮黨組織“領(lǐng)航員”角色和關(guān)鍵驅(qū)動(dòng)力作用，突出品牌特色，政府引導(dǎo)、多元主體投資，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)[19]，高效整合小微治理資源，科學(xué)設(shè)計(jì)治理機(jī)制，通過(guò)稅收財(cái)政等更加開(kāi)放包容的政策支持調(diào)動(dòng)企業(yè)、社會(huì)組織、公民等治理主體能動(dòng)性，形構(gòu)出一幅充滿(mǎn)活力且井然有序的小微治理現(xiàn)代化畫(huà)卷。保障社會(huì)民眾參與小微治理的權(quán)利和途徑，提升民眾的話(huà)語(yǔ)權(quán)，以社區(qū)為治理平臺(tái)，通過(guò)小微治理推進(jìn)城市精細(xì)化治理，搭建“大綜合一體化”戰(zhàn)略與基層社會(huì)的聯(lián)通橋梁，激發(fā)更廣泛社會(huì)公眾的參與積極性和能動(dòng)性。進(jìn)一步完善管執(zhí)聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制，明確各部門(mén)的管理和執(zhí)法職責(zé)邊界，推動(dòng)執(zhí)法資源共享、執(zhí)法信息互通。促進(jìn)管理和執(zhí)法有機(jī)融合，形成全鏈條、全周期閉環(huán)管理。

（四）凸顯城市治理兼容性：構(gòu)建“大綜合一體化”改革中小微治理智能化微事務(wù)系統(tǒng)

在智慧城市和智慧社區(qū)治理中，治理資源的整合與共享、主體協(xié)商的方式受到大數(shù)據(jù)的積極反饋；智慧治理背景下組織結(jié)構(gòu)和運(yùn)行流程逐漸向精細(xì)化、智能化發(fā)展，基層群眾性活動(dòng)愈發(fā)活躍，個(gè)體性和非正式性治理愈發(fā)顯著，這一切都離不開(kāi)具有完備性的科學(xué)系統(tǒng)和技術(shù)化溝通平臺(tái)。整合碎片化主體權(quán)益和情感表達(dá)，識(shí)別差異化需求和利益關(guān)系歸屬，從“面向群眾智能服務(wù)、面向運(yùn)維實(shí)時(shí)在線(xiàn)、面向決策模型支撐”三個(gè)維度融合人工智能，積極打造政策咨詢(xún)、問(wèn)題訴求、許可辦理、便捷生活等智能化服務(wù)功能。加快建設(shè)實(shí)戰(zhàn)貫通的小微治理中心，實(shí)施AI賦能城市治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，推動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)全量落圖，支撐實(shí)時(shí)掌握城市運(yùn)行動(dòng)態(tài)，建立城市小微治理全量問(wèn)題庫(kù)和治理清單，構(gòu)建城市小微治理指標(biāo)體系，清單化、項(xiàng)目化和事項(xiàng)化推動(dòng)問(wèn)題解決。通過(guò)廣泛應(yīng)用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等科技智能技術(shù)，聚集主體、資源、組織等配置信息，設(shè)置“我要說(shuō)事”“服務(wù)導(dǎo)航”“網(wǎng)格群聊”“小微鄰里”等信息服務(wù)程序，形成信息收集—處置—反饋—評(píng)價(jià)閉環(huán)運(yùn)行系統(tǒng)，充分拓展公眾參與時(shí)間與空間，有效提高民生事務(wù)的辦理效率。

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作 者：西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副教授

責(zé)任編輯：侯詩(shī)羽