數字治理視域下跨部門執法協作策略探析

行政執法體制是行政管理體制的重要組成部分，綜合行政執法改革是深化行政執法體制的創新探索，對促進經濟社會健康發展起到重要作用。要確保這一改革順利進行，關鍵在于識別并解決其中的協作障礙。在當前“大綜合一體化”行政執法改革背景下，如何克服改革理念認知不到位、綜合行政執法定位不明確、下沉后綜合行政執法派駐中隊專業化減弱等執法協作困境，逐漸成為學界和實踐部門關注的焦點。本研究以數字治理理論為基礎，以浙江省J市W區綜合行政執法改革試點為研究對象，結合現實情境提煉“整合程度—組織使命”的分析框架，為促進綜合行政執法中跨部門執法協作提出學理解釋與政策建議。

一、綜合行政執法改革研究的現有圖景

綜合行政執法改革通過橫向上整合相近職能、縱向上優化執法力量實現執法效能的提升。跨部門執法協作是在綜合行政執法改革過程中，不同部門之間通過信息共享、業務協調以及執法聯動等方式，實現執法工作的橫向協調與縱向聯動。然而，在實踐中，政策目標的沖突和組織價值的多元化加劇了跨部門執法的協作困境，逐漸形成執法碎片化問題。既有研究從客觀和主觀兩個方面對協作困境的原因進行了探討。

客觀方面，現有研究主要聚焦橫向執法部門協作和縱向執法力量配置兩方面內容。一方面，科層體系的重要特征是專業分工與職責分化，在提高執法專業性的同時也造成了執法權力的分散化現象。[1]綜合行政執法的應用領域廣泛，包括文化市場、市場監管、交通運輸等領域，這些領域往往具有專業性較強的特點，因此在整合執法力量、進行執法協作等方面面臨較大困難，容易出現政策“打架”、多頭執法等執法體制碎片化問題。[2]另一方面，執法力量的配置失衡影響了綜合行政執法的治理效能。相較于基層行政執法機構，省市層面的行政執法機構往往具有較為完備的執法組織和豐富的治理資源，能夠較好完成執法任務[3]；基層綜合執法機構卻普遍存在“執法力量懸浮化”現象，[4]不僅體現在人員編制不夠，也體現在人員素質相對薄弱、治理資源調配不足等方面，這也是為何中央反復強調要完善基層綜合執法體制機制的重要原因。

主觀方面，由于不同執法部門普遍擁有強化自身權威的動機，執法協作機制的創立不僅加深了部門間的相互依賴程度，也加劇了彼此的敏感程度，從而引發新的“地盤戰”爭奪。[5]在缺乏足夠的協調和溝通情況下，各部門會出于利益考慮，降低協作意愿。[6]不僅如此，不同執法部門掌握的治理資源是有區別的，在進行一些職能相近事項的執法協作時，也會出現“搭便車”現象，造成行政執法的倦怠問題。

總體而言，客觀因素強調跨部門執法協作難以達成是由于政府內部的結構性因素導致的，如組織分化與專業分工、信息不對稱及治理資源分配等問題；主觀因素側重從組織立場、敏感程度、參與意愿等方面探討跨部門執法協作困境的成因。既有文獻為跨部門執法協作為何難以達成提供了較強的學理解釋，對綜合行政執法改革中的執法協作提供了借鑒。然而，綜合行政執法中的協作過程是極其復雜的，并且針對不同的執法協作場景，協作的難度和采取的策略也有所區別。本研究將進一步探討不同治理情境下的執法協作策略，強化對不同執法協作場景的理論解釋力度。

二、“整合程度—組織使命”：跨部門執法協作分析框架

跨部門執法協作是不同部門出于共同的治理目標解決實際問題的一種嘗試，其實踐邏輯在于通過明確治理目標、整合治理資源來促進跨部門執法協作的達成。在數字化時代背景下，治理事務的復雜性使得傳統“單打獨斗”式的治理模式已不再適應。數字治理理論倡導通過整合協調等策略來應對復雜治理事務，這與跨部門執法協作在理論與實踐層面存在較強的契合性。

（一）理論基礎

數字治理理論是后新公共管理時代的理論體系之一，是對新公共管理運動帶來的治理碎片化問題的理論反思。帕卻克·鄧利維（Patrick Dunleavy）系統地提出了數字治理理論（也被翻譯為“數字時代的治理”），并將該理論的核心主張歸納為三個關鍵要素：重新整合、基于需求的整體主義和數字化變革。[7]其中，重新整合是為解決治理資源的重復與浪費問題，以需求為基礎的整體主義在于通過“需求化”“訂單化”等形式實現與治理對象供需的精準匹配，數字化變革通過技術手段實現全鏈條閉環機制。數字治理理論將分散理解為“最高程度的倒退和反復”，致力于在政府治理過程中去除不必要的環節，創建大規模的、更具包容性的管理模式與治理過程的“點對點”再造。[8]技術具有主觀性和客觀性，數字時代的政府治理需要的不僅是信息基礎設施等客觀技術的執行，同時也需要組織文化、是否采納某一項技術等主觀性因素。[9]因此，這種以技術為核心特征的政府數字化轉型逐漸成為全球政府公共管理改革的研究議題。[10]鄧利維的數字治理框架為分析跨部門執法協作提供了系統全面的視角。鑒于此，本研究借鑒鄧利維提出的數字治理理論，結合當前“大綜合一體化”的政策目標，從整合程度和組織使命兩個維度出發，衍生出四種治理策略，嘗試構建一個用于研究我國跨部門執法協作的分析框架。

（二）分析框架

1.整合程度

“整合程度”是指空間系統中某一元素與其他元素之間的聚合或者離散程度。在深化綜合行政執法改革過程中，“整合程度”可以理解為不同執法部門、不同執法事項的整合程度，或稱執法資源的整合程度。實行綜合行政執法改革可以最大限度地整合執法資源，然而在實踐中不同執法主體的執法權限尚未完全理順，職責交叉、權責脫節等問題仍然存在。因此，需要利用數字時代信息技術的關鍵機會，將原本分散的執法活動有機整合，實現綜合行政執法從“事”到“制”“治”“智”的根本轉變。

2.組織使命

“組織使命”是指組織目標的聚焦程度。組織使命不是依靠外在的命令與控制，而是強調通過內在的溝通與協調，集中力量將執法事項快速解決。當前，執法碎片化現象使得治理效果大打折扣。綜合行政執法部門的組織使命不同于行業部門的組織使命。綜合行政執法部門作為專業化的執法組織，核心業務和使命就是開展執法活動。但對于專業性較強的業務部門，則會更傾向于部門獨立開展執法活動，其核心使命和業務便不一定是執法功能。因此，組織使命使得不同執法組織的執法能力呈現出一定的差異性。

綜上，基于整合程度和組織使命兩個維度，本研究將跨部門執法協作的治理策略劃分為以下四類（見表1），并根據相對性原則嘗試對不同整合程度的執法事項采用的協作策略進行對比分析，通過實證研究探索不同領域下跨部門執法協作成功或者失敗的深層次邏輯。

三、跨部門協作治理策略：以浙江省J市W區為例

黨的二十屆三中全會提出要“完善基層綜合執法體制機制，健全行政執法監督體制機制”[11]，對推進綜合行政執法改革的場域和目標作出規定。在當前的綜合行政執法改革實踐中，浙江省是全國唯一的“大綜合一體化”行政執法改革國家級試點省份，經驗做法值得借鑒。浙江省內的J市W區是全省第一個行政執法體制改革的試點市區，其以“大綜合一體化”為目標，探索構建“1362”綜合行政執法新格局，旨在有效解決行政執法過程中遇到的市區之間職責權限模糊、執法邊界不清、區鄉之間的權責不平衡等執法體制碎片化問題。正因如此，W區成為觀察當前行政執法改革運行機制及治理梗阻的重要窗口，具有較強典型性。

（一）主動策略

在整合程度和組織使命均較強的情境下，主動策略是跨部門執法協作采取的最好形式。此時執法部門的共識程度較高，相對容易達成執法協作。不僅如此，在這種以橫向關系為基礎的組織結構中，“關鍵主導者”（高位推動）對達成協作的目標是十分重要的。特別是在專班化運作中，領導重視與否成為調度治理資源、形成治理合力的重要條件[12]。經實地調研和訪談得知，J市W區成立由區委、區政府主要負責人任雙組長的綜合行政執法改革領導小組，組建綜合協調、事項梳理等5個專項工作組，專班化運作并密切對接省、市綜合行政執法指導辦公室。不僅如此，各鄉鎮（街道）和行政執法部門也同步建立改革領導小組，形成省、市、區、鄉四級聯動的工作格局。

（二）調適策略

在整合程度較弱和組織使命較強情境下，相互調適是跨部門執法協作最重要的方式。跨部門執法協作所承擔的任務越復雜，對執法過程的標準化以及職責權限清晰度的要求就更高，所以具有清晰的職責邊界便成為調適策略成功實現的重要條件。實踐中，W區首先對照浙江省的監管事項庫進行梳理，按照“誰主管，誰監管”的原則，明確監管主體并落實監管責任；其次，結合各部門實際，明確把15個部門2117項執法事項納入綜合行政執法改革；最后，根據《W區“大綜合一體化”行政執法改革職責邊界清單編制規則》，對納入綜合行政執法改革的2117項行政處罰事項逐一確定職責邊界，明確業務主管部門與綜合行政執法部門的責任歸屬，以避免不同部門間出現職責交叉等執法碎片化問題。

（三）管理策略

在整合程度較強和組織使命較弱的情境下，為了促進跨部門執法協作的順利進行，往往需要在相互獨立的部門之間確定一個牽頭部門發揮促進作用。明確牽頭部門的重點在于能夠快速厘清主要責任，并且保證執法的專業性與主導性不受影響。經實地調研和訪談得知，W區在實踐探索中形成“一個中心統籌+多個部門聯動”的工作推進機制。縱向上，形成市區鄉三級上下貫通的“1+N+15”聯動模式，以1個中心為樞紐，對上承接N個市級部門的專項執法任務，向下指揮15支鄉鎮（街道）綜合執法隊“屬地執法”；橫向上，持續深化“1+4+X”執法機制，統籌調度1支綜合執法隊伍、4支專業執法隊伍和X個行業主管部門的資源力量，實現執法力量和執法資源的統籌。

（四）信任策略

在整合程度和組織使命均較弱的情境下，信任策略是跨部門執法協作達成的前提基礎。作為一種主觀性因素，部門間的信任是跨部門執法協作達成的一種潛在因素，同時也是實現跨部門執法協作不可或缺的推進機制。組織是一個相互依賴的系統，為了爭取更多的資源支持，不同部門可基于相似的信念體系以及目標追求形成共同體，實現責任與風險的轉移。在W區的實踐探索中，信任策略的運用主要體現在執法人員的公共價值觀念塑造上，通過開展業務培訓及心理學習等活動提升相互信任的水平。如在執法活動中，派駐到鄉鎮的專業執法隊伍原則上應該承擔執法部門的事項，但在實際工作中業務部門和執法部門卻承擔了很多職能之外的事項（如鄉鎮的執法事項和屬地工作的保障等），在一定程度上降低了綜合行政執法派駐中隊的專業化水平。同時，鄉鎮自有的部分執法人員參與執法工作的熱情也不高，他們欠缺從“看到管不到”到“看到就得管”的觀念轉變，面臨對專業執法隊伍和自有執法人員的信任問題，影響了跨部門協作執法整體目標的達成。W區通過進行業務指導和心理培訓等形式強化了公共價值和信任觀念，共同塑造了相互信任的執法氛圍。

四、跨部門執法協作的優化進路

成功達成跨部門執法協作對推進綜合行政執法改革的重要性不言而喻。執法活動的整合程度與組織使命存在孰強孰弱的組合關系，分別對應四種治理策略，即整合程度和組織使命均較強的主動策略、整合程度較弱組織使命較強的調適策略、整合程度較強組織使命較弱的管理策略以及整合程度和組織使命均較弱的信任策略。“大綜合一體化”的綜合行政執法改革政策目標使得執法環境、執法理念等發生了變化，這也預示著跨部門執法協作需要考慮各種情境，根據不同的情境類型采納不同的治理策略是促進跨部門執法協作得以實現的重要方式。只有與綜合行政執法改革相匹配的執法策略，才能真正釋放綜合行政執法改革的整合效應。

（一）健全跨部門執法協作的制度設計

為了保障跨部門執法協作的順利實施，應進行跨部門執法協作的制度體系設計。目前現存的大部分與行政執法改革相關的制度體系僅要求執法人員履行相應的約束性義務，缺乏保障綜合行政執法人員依法履職和盡職免責的相關規定。為促進跨部門執法協作的順利進行，必須構建一個能夠鼓勵應急響應、具備創新思維以及持續學習的責任體系。這樣的責任體系能夠確保各個部門在面對突發事件時可以迅速作出回應，同時在日常工作中不斷尋求改進和創新的方法。通過這樣的機制，可以促進知識和經驗的共享，提高整個組織的適應性和靈活性，從而更好地應對各種風險挑戰。為此，應建立跨部門執法協作的容錯機制，實現執法隊伍政治素養、法治思維和業務能力的大幅提升，樹立行政執法隊伍的新形象。

（二）完善跨部門執法協作的調適機制

在當前執法力量下沉的背景下，基層跨部門執法協作具有重要的基礎作用。為實現基層跨部門執法協作，建立一個穩定、規范且高效的工作團隊顯得至關重要。建議盡量減少各類非必要專項整治活動，建立長效工作機制，加強業務主管部門與綜合行政執法部門的研究會商，例如明確例會的時間與機制、共同研究年度工作計劃等。此外，還應強化信息共享和數據交換，確保各部門之間能夠及時準確地傳遞執法信息，提高執法效率和準確性。同時，通過定期的培訓和交流，提升執法人員的專業能力和協作意識，確保在實際執法過程中能夠更好地配合和協調。

（三）增強跨部門執法協作的整體意識

目前從實踐看，監管與執法的分離設計在提高治理效能的同時，也導致了監管部門的監管意識有所減弱，形成監管和執法之間的治理縫隙。為此，應考慮增強跨部門執法協作的整體意識，比如在相互獨立的部門之間確定一個關鍵部門發揮推進作用。因此，可借鑒城市管理領域綜合行政執法中的執法協作經驗，明確主導部門的職責權限和專業能力水平，詳盡規定協作部門的工作責任與流程，提升協作部門的合作意識，打造一個跨部門執法協作的整體環境。

（四）加強跨部門執法協作能力建設

跨部門執法協作能力的提升是促進有效跨部門執法協作、實現組織目標的關鍵要素與條件保障。在綜合行政執法的實踐中，執法力量下沉后派駐中隊的專業化水平出現了一定程度的下降。這一現象的原因在于，他們往往需要承擔許多超出其職權范圍的任務，例如保障鄉鎮（街道）的各項活動等。一方面，通過開展多樣化的同行交流活動和參加實操性會議，可以促進各部門執法人員的積極互動，增進彼此的了解并建立信任，從而強化執法人員參與合作的意愿和動力；另一方面，通過明確界定工作職責范圍，妥善解決專業性與集中性之間的沖突，注重提升執法人員的專業素質和業務技能，確保他們能夠熟練掌握管理與執法的流程和方法。

基金項目：全國黨校（行政學院）系統社科規劃課題“公共數據授權運營的適應性監管機制構建研究”（項目編號：2024DXXTYB024）階段性研究成果。

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作 者：中共浙江省委黨校浙江省“八八戰略”創新發展研究院研究員

責任編輯：侯詩羽