機關事務數字化治理的概念界定、內容體系與具象實踐

習近平總書記在中央全面深化改革委員會第二十五次會議上提出：“要全面貫徹網絡強國戰略，把數字技術廣泛應用于政府管理服務，推動政府數字化、智能化運行，為推進國家治理體系和治理能力現代化提供有力支撐”[1]，并在黨的二十大報告中對于加快建設“數字中國”[2]進行了著重強調。2023年4月25日，數字重慶建設大會召開，會議強調，要“加快構建數字文明新時代的市域范例，以數字化引領開創現代化新重慶建設新局面”[3]。2024年9月，重慶市委六屆六次全會對于“突出數字重慶建設和重點領域改革相互賦能、協同發力”[4]進行了再度明確。從現實來看，數字化的蓬勃發展深刻影響著人類社會，改變了政府、市場和社會的基本運行邏輯，國家治理和政府管理服務方式也發生深刻變化。機關事務治理作為國家治理體系中的子部分，其治理方式也必然隨之發生轉型。可以預見的是，在未來較長一段時期內，機關事務數字化治理將成為機關事務治理的重要方式。對于機關事務數字化治理的概念界定、內容體系和實踐進路進行研究，有助于從理論上更好認識和把握數字化時代背景下的機關事務治理，從而更好服務黨和國家中心工作，更好服務國家治理體系和治理能力現代化。

一、機關事務數字化治理的概念界定

對機關事務數字化治理進行概念界定，需要從推進國家治理體系和治理能力現代化的視域下來把握，基本呈現為“國家治理—機關事務治理—機關事務數字化治理”的演進邏輯。

（一）從國家治理到機關事務治理

治理這一詞匯曾在中西方的歷史中長期存在，但形成治理理論則是在20世紀末，學術界普遍認為治理理論正式形成是在20世紀90年代。美國學者詹姆斯N.羅西瑙在《沒有政府的治理》一書中，將治理定義為：“一系列活動領域里或隱或顯的規則，它們更依賴于主體間重要性的程度，而不僅是正式頒布的憲法和憲章”[5]。此后，更多西方學者投入治理理論研究，至20世紀末，中國學者也開始對治理理論進行研究。彭瑩瑩、燕繼榮對治理理論的中國化歷程進行了詳細分析，認為“治理概念引入之后，政府治理、社會治理、國家治理這些概念實則是治理理論與中國實踐互動下形成的中國話語的創新”[6]。從這個意義上來界定，可以將國家治理細化為政府治理、社會治理等若干個子領域，而機關事務治理則是政府治理中的一個部分，兩者統屬于國家治理的大范疇。自2013年黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”[7]的命題之后，國家治理迅速成為學術概念和政策概念，至今已成為新時代治國理政的標志性詞匯。“機關事務工作是黨和政府工作的重要組成部分，也是政府治理的重要方面”[8]，隨著國家治理和政府治理成為通行概念，機關事務治理概念也得以生成并被廣泛使用。綜合既有理論解釋，可以將機關事務治理定義為：以機關事務專職機關為主要治理主體，對保障機關正常運行所需經費管理、資產管理、服務管理、公共機構節約能源資源管理等事項的治理活動。

（二）從機關事務治理到機關事務數字化治理

機關事務數字化治理著重體現了數字化治理方式在機關事務治理中的引領性作用。數字治理理論是治理理論與互聯網數字技術結合催生的新的理論范式，韓兆柱、馬文娟對數字治理理論進行研究綜述，認為“該理論主張信息技術和信息系統在公共部門改革中的重要作用，從而構建公共部門扁平化的管理機制，促進權力運行的共享，逐步實現還權于社會、還權于民的善治過程”[9]。一般認為，數字治理理論包含著兩方面的含義，一是“基于數字化的治理”，二是“對數字化的治理”。機關事務數字化治理所遵從的主要是“基于數字化的治理”這一方面含義，即“數字化被作為工具或手段應用于現有治理體系，其目的是提升治理效能”[10]。戴長征、鮑靜基于對社會形態演變進程的考察，認為“相比于農業社會和工業社會的統計管理，數字政府治理更加強調數據融通和以人民為中心的智慧服務”[11]，這是數字社會發展的內在要求，驅動著政府治理方式發生整體性變革。機關事務治理作為政府治理中的重要組成部分，同樣面臨著在數字化時代治理方式的轉型問題，機關事務數字化治理不僅成為一種治理方式的客觀描述，更逐漸成為一個通行的學理化概念，用以界定以數字化治理方式為引領的機關事務治理現代化。綜合既有理論解釋，可以將機關事務數字化治理定義為：以數字化治理方式為引領，以數字賦能為手段，統籌運用數字化技術、數字化思維、數字化認知，推動機關事務領域工作體系重構、業務流程再造、體制機制重塑，切實提升機關事務工作整體效能的治理活動。

二、機關事務數字化治理的內容體系

機關事務數字化治理的內容體系主要包括以數字化思維為統領的治理理念、以多元化主體為考量的治理主體、以實時化共享為導向的治理流程、以數字化平臺為基礎的治理工具四個部分。

（一）治理理念：以數字化思維為統領

治理理念以數字化思維為統領，是推進機關事務數字化治理的必然要求。數字化思維是指在數字化環境下，通過數字化工具和數字化信息，以數據驅動的方式進行考量和分析的思維。首先，數字化思維的生成離不開客觀數字世界的存在。正是得益于數字科學技術的快速進步，才能把人類生產和生活實踐中所產生的海量數據歸集起來，進而為數據融通提供前提，數字化思維才得以生成。其次，數字化思維堅持數據首位原則。不管是數據歸集、數據分析還是數據利用，都是以數據存在為基本前提，如果沒有數據生成，那么圍繞數據的全部流程將無法正常推進。再次，數字化思維秉持融通理念。人類的生產生活各領域各方面每天都產生海量數據，單一領域或單一方面的數據無法支撐基于整體數據的各項分析和使用活動，只有各領域各方面的數據實現互相融通，數字化所帶來的生產力提高才能真正體現出來。最后，數字化思維秉持以人為本的理念。數字化轉型并非無意識的盲目活動，而是以滿足人類更高層次的實踐需求為出發點，以提供智慧化精細化服務為落腳點，歸根結底是以人為本。

數字化思維契合了數字時代實踐發展的需要，要想順利推進機關事務數字化治理，就必須在機關事務系統引導培育數字化思維，切實掌握數字化思維的核心要義和理念方法。一是要加強教育培訓，機關事務系統數字化建設相關部門要積極編寫印發各類具有針對性、能夠切實解決實際問題的數字化學習資料、通識讀本等，組織數字化建設各類培訓，在新的技術條件下，開發更多受眾所喜聞樂見的學習新模式，切實增強廣大干部職工的數字思維、數字認知和數字技能。二是要踐行學用一體，鼓勵廣大干部職工把數字化思維運用到機關事務工作實踐中去，以數字化思維審視機關事務治理方式轉型中的痛點、難點問題，并積極尋求解決方法。三是要打造一支數字化建設人才隊伍，做好數字化人才儲備工作，帶動整個機關事務系統充分掌握數字化概念，牢固樹立數字化思維。

（二）治理主體：以多元化主體為考量

治理主體以多元化主體為考量，體現的是全面系統、多元協同的現代化治理理念。由機關事務專職機關一元主導到多元治理主體共同參與，是機關事務管理走向機關事務治理的一大明顯特征，也是國家治理現代化視域下機關事務治理主體的主要變遷方向。首先，這里的多元不僅指黨政機關等公共部門，也包括了社會中的個人和組織，在公共部門之外的其他治理主體開始擁有一定的話語權。其次，在具體實踐中，這一轉變并非多元治理模式對一元治理模式的簡單替代，而是形成一種獨具中國特色的“一元主導，多元協同”的治理形態，這種治理形態有利于實現治理主體之間有力領導與廣泛參與的平衡。再次，在這種治理形態下，社會組織等多元治理主體在黨和政府的領導下共同協作，形成一個互相聯系的有機整體，為推進機關事務數字化治理提供優質助力。最后，機關事務數字化治理中的多元主體協作應具有兩方面的含義，一是機關事務專職機關與其他黨政機關等公共部門的協作，二是機關事務專職機關與社會組織等非公共部門的協作，兩方面的協作合力推進機關事務數字化治理。

在機關事務數字化治理主體從一元轉向多元的過程中，要秉持整體性理念[12]，充分發揮多元主體力量，才能匯集起更多力量以促進機關事務數字化治理效能提升。一是要加強與其他黨政機關之間的協同配合，機關事務部門應當主動打破協同壁壘，積極與其他相關部門展開合作，建立健全一整套工作協同機制，共同推進機關事務數字化治理。二是要多與企業、社會組織等社會化主體接觸，在機關事務數字化治理中引入多方力量，將社會化主體在知識、技術等方面的優勢服務于機關事務數字化治理，實現雙贏局面。三是機關事務部門、其他黨政機關與社會化主體之間應建立聯動機制，讓各治理主體在聯動機制中共享信息、平等協商，以共同做好一件事為導向，全力推進機關事務數字化治理，增強決策的權威性和主體間的向心力，進一步提升機關事務數字化治理效能。

（三）治理流程：以實時化共享為導向

治理流程以實時化共享為導向，是機關事務數字化治理的一大明顯特征。在既往治理模式中，很難做到數據的實時共享，對于數據的分析和利用效率都處于較低水平，無法充分發掘出數據所具備的價值。首先，能夠實現數據實時共享有賴于科學技術的進步。科技的進步為數據的實時共享提供了硬件支持和各項保障，隨著未來科學技術進一步發展，數據的實時共享將更加普遍。其次，數據實時共享有助于實現問題的前端處理。在缺乏實時共享的條件下，現有資源大都是為問題發生之后的應對做準備，將顯現出來的問題處理好就算實現其治理目標，不會去探求問題產生的根源所在，而數據實時共享則為從源頭發現問題、實時處理問題提供了可能。再次，數據實時共享為機關事務治理智能化提供了基礎。通過數據實時共享，機關事務各類服務保障資源的存量情況、調配情況和消耗情況都得以被實時呈現，變動態勢一目了然，有助于根據任務需要實現智能預警、智能分撥、智能監管等。最后，數據的實時共享還保留了更多的創造性。隨著機關事務數字化治理推進愈加深入，未來還將以數據的實時共享為前提，繼續向智慧治理迭代升級。

機關事務數字化實時共享的治理流程需要一套完備的工作體系來支撐，這離不開數據共享和業務協同機制的構建。一是要在機關事務工作中，開發以數據體系為建設支撐的多領域、多層級、多部門的業務系統。圍繞公車管理、公房管理、服務接待保障、公共機構節能等核心業務，建立起完備的數據共享機制，實現數據實時交互融通，共同服務于機關事務工作的高效開展。二是要形成核心業務細化、量化的多跨協同方式，與其他黨政機關圍繞具體業務領域建立起相應的業務協同機制，通過定期會商、座談交流等形式溝通解決疑難問題。三是要堅持數據實時共享機制與業務協同機制一體化構建，確保數據質量和協作通暢，推動機關事務多跨協同、整體智治的能力躍升。

（四）治理工具：以數字化平臺為基礎

治理工具以數字化平臺為基礎，是推進機關事務數字化治理的必備硬件。數字化平臺是一種為供需及相關主體提供連接、交互、匹配與價值創造的媒介組織，是一種基于數字化技術的新型資源配置方式。例如重慶的一體化智能化公共數據平臺，將該平臺建成為全國首個市域一體建設、兩級管理、三級貫通的公共數據資源體系，匯集各市級部門、各區縣、各鎮街數據資源，實現數字資源“一站式瀏覽、一攬子申請、一體化配置”[13]。首先，數字化平臺起到數據歸集的作用。與機關事務工作相關的各項數據都將匯集在數字化平臺，平臺通過對原始數據進行分類梳理，實現相關數據的有序歸集。其次，數字化平臺起到數據融通的作用。與機關事務工作相關的各項數據被平臺有序歸集之后，各業務板塊的數據可以打破壁壘、互相融通，在機關事務系統內部實現初步的各業務板塊數據共享。再次，數字化平臺起到動態監測的作用。當有序歸集到數字化平臺的各項數據達到一定的規模之后，就可以根據數據存量和增量的變化來實現對既定業務的動態監測，并在此基礎上進行趨勢呈現，以更好地把握相關業務的發展趨勢。最后，數字化平臺起到輔助決策的作用。在實現數據歸集、數據融通、動態監測等功能后，數字化平臺將生成豐富的決策資源，可以輔助決策者實現快速智能決策。

數字化平臺的基礎性作用不容忽視，融入各級數字化平臺是推進機關事務數字化治理的重要前提。一是要加快建設機關事務部門數字化平臺，全面梳理機關事務核心業務，明確相應工作目標，完成業務體系構建，理清機關事務數字化治理模式下的各類業務事項，推動建設重大應用，重點打造數字駕駛艙和“機關事務數字大腦”，提升“一屏掌控”指揮、調度、執行能力。二是要積極融入省、市級數字化平臺，通過平臺提供的公共數字資源，實現數據共享、創新開發和多跨協同。例如重慶的“公車在線”等數字化應用建成投用后及時接入到“渝快政”、三級數字化城市運行和治理中心等市級層面平臺，由本部門應用轉化為全市共享應用。三是要加快融入國家級數字化平臺，積極參與國家機關事務管理局開展的有關數字化建設創新試點項目，實現系統集成和數字資源集中統一管理。

三、機關事務數字化治理的具象實踐——以重慶為例

2023年4月25日數字重慶建設大會召開以來，重慶加快建設“1361”數字重慶整體構架，構建協同聯動、一體推進的體系化工作格局，以數智化引領提升黨政機關整體智治效能和服務發展、服務美好生活、服務超大城市現代化治理能力。重慶市機關事務管理局緊抓機遇，從目標體系、運行體系、能力體系和應用體系四個層面著力，推動機關事務數字化治理向縱深發展。

（一）目標體系層面，分階段實施數字化轉型建設目標

對標數字重慶建設“一年形成重點能力、三年形成基本能力、五年形成體系能力”目標，科學設置機關事務數字化轉型各階段建設目標。綜合來看，主要實施三個方面建設目標。一是推動機關事務數字化治理駕駛艙全面建成。實現業務系統統一管理、數據資源統一展示、業務流程“一網通辦”，支撐統一指揮、統一調度，支持機關事務數字系統跨層級、跨部門、跨業務互聯互通，實現資源統籌、服務共享、監管到位。二是推進機關運行保障方式數字化智能化升級。聚焦機關事務服務保障水平和管理效能提升，實現機關事務工作科學決策、監督管理和日常辦公的數字化智能化升級。推動機關事務部門核心業務和綜合服務保障管理數字化運行，全面提升核心業務數字化運行覆蓋率，加快探索AI賦能。三是健全機關事務數字化標準體系、安全體系。探索建立由重慶市機關事務數字化建設指南、基礎數據規范、業務流程規范等組成的重慶市機關事務數字化建設標準體系。嚴格貫徹落實國家信息安全等級保護制度，強化關鍵信息基礎設施防護措施，構建全方位的安全防御體系，保障云計算、大數據等安全。

（二）運行體系層面，三位一體推動數字化建設高效運行

加強重慶機關事務數字化轉型整體規劃設計，注重優化運行體系，從“開展工作—確立制度—形成知識”三位一體推進機關事務數字化建設高效開展，主要包括工作體系、制度體系和知識體系三個方面。在工作體系方面，深化“專班化統籌+工作組推進”工作機制，強化清單式閉環管理，形成謀劃工作、實施舉措、解決問題、反饋激勵的工作閉環。圍繞機關事務核心績效指標，運用“V”模型方法，全面梳理核心業務，按照急用先行原則，把最需要數字化支撐的核心業務作為改革突破口，謀劃機關事務數字化應用。截至2025年2月，完成市級層面核心業務梳理6輪，動態持續優化完善核心業務梳理，確定核心業務4項，一級業務34項、二級業務94項、業務事項456項，形成《重慶市機關事務核心業務梳理清單（3.0版）》《重慶市機關事務核心業務架構圖（4.0版）》。在制度體系和知識體系方面，編制應用操作手冊、標準規范、制度文件等，出臺《“重慶公車在線”應用操作指南》《重慶市行政事業單位公物倉管理辦法》《重慶市級黨政機關和公益一類事業單位房屋資產統一管理方案》等；《重慶公車在線平臺V1.0》《“政務·公車在線”應用“三張清單”》分別獲國家級、市級版權認證。

（三）能力體系層面，全方位提升核心業務整體智治能力

聚焦推動以資產管理為基礎的機關事務工作高質量發展，全方位提升機關事務核心業務整體智治能力，主要體現為四個方面能力。一是提升公務用車運行監管和公務出行智慧保障能力，主要包括形成公務用車全生命周期監管能力、全口徑統計分析能力和全涵蓋公務出行智慧保障能力等。對公務用車編制、配備、使用、處置進行全生命周期數字化監管，實現車輛費用開支實時監管，集約編制內和社會化租賃企業車輛以及高鐵、航空等公共交通資源，助力綠色智慧公務出行。二是提升閑置資產數字公物倉盤活利用能力，主要包括形成閑置資產閉環管理能力、多部門協同管理能力、公物倉資產高效運轉能力等。實現公物倉業務多跨協同，構建跨部門、跨級次的閑置資產市域共建共享共用新機制。三是提升公務活動全域全流程協同保障能力，主要包括形成公務接待和外出考察標準化服務保障能力、“大接待”協同保障能力、打造特色宣傳與公務接待融合服務能力等。建立統籌協調、分級管理、對口專責的公務接待管理機制，全面整合本地食、宿、行、會、考察等關鍵信息資源，實現資源優化配置與高效利用，有效拓寬新重慶建設成果宣傳路徑，助力打造重慶“公務活動”特色名片。四是提升黨政機關及公益一類事業單位房屋資產集中統一管理能力，主要包括形成房屋資產信息數據歸集應用能力、全生命周期管理統籌能力和盤活利用供需側統籌能力等。構建房屋信息數據資源體系，建立健全數據歸集、加工、應用、共享制度機制，打造多部門業務協同、全方位數據賦能、全鏈條線上服務的房屋資產管理新模式。

（四）應用體系層面，打造“四公在線”綜合場景應用

以重點應用為基礎，推動多個關聯“一件事”向“綜合場景”集成，打造“四公在線”綜合場景應用，全面提升機關事務管理服務保障能力。一是建設“公車在線”應用，將原“重慶公車信息化平臺”迭代升級為“公車在線”應用，建設“駕駛艙、車輛編制、車輛配備、運維監管、智慧出行、車輛處置、閑置公車公物倉”等功能，縱向貫通覆蓋市、區縣、鎮街三級黨政機關、事業單位，橫向聯動財政、稅務等同級業務協同部門。截至2025年2月，實現全市2.3萬余輛公務用車“一張網”管理，保障公務出行700萬余人次。二是建設“公物倉在線”應用，深入挖掘低效閑置資產盤活潛力，著力構建閑置資產全域協同共享機制，建設“資產智慧清查、資產歸集管理、資產盤活利用、監督與評價”場景，實現全市公物倉“一盤棋”管理。截至2025年2月，已累計調劑、借用物資7800余件，節約財政資金近3000萬元。三是建設“公務活動在線”應用，構建“公務接待數智保障、外出考察數智管理、公務活動復盤評價”三大核心場景，形成公務活動全域全流程服務保障機制。截至2025年2月，已完成資源數據歸集63.2萬條，服務3000余人次。四是建設“公房在線”應用，通過數字技術重塑管理體制，優化業務流程，搭建三級用戶體系和房屋資產基礎數據庫，建立黨政機關及公益一類事業單位房屋資產集中統管、分類細管體系，推動國有房屋資產管理效能提升。

機關事務數字化治理是推動機關事務治理現代化的內在要求，其本質是以數字賦能為手段，迭代升級機關事務工作體系，打通數據壁壘、加強業務協同，提升機關事務工作效能和服務保障能力，進而開創協同融合、資源統籌、管理規范、運行高效的治理新格局，助力推動政府高效履職。從機關事務行業發展趨勢來看，數字治理在推動機關事務工作高質量發展中的重要性將更為顯著，應當緊抓建設機遇，加快推進綜合場景謀劃和重大應用建設，持續提升核心業務數字化運行覆蓋率，打造形成更多機關事務數字變革標志性成果。

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作者單位：重慶市機關事務管理局

責任編輯：鐘學麗