論數據的區域協同立法

[摘要]區域協同立法是為了解決跨區域治理難題，推動區域一體化發展而制定的一種新型法律形式。但由于缺乏明確規范和配套支持，地方上的推進處于初步探索階段，面臨諸多問題。選擇從數據領域著手，將區域協同立法的靈活性與數據的經濟效益、公共性及非排他性等特點相互結合，促進數據方面的區域協同立法，可以發揮示范作用，更好地推進區域協同立法的發展。

[關鍵詞]區域協同立法；數據；數據治理" " " [DOI]：10.20122/j.cnki.2097-0536.2025.03.017

各省的協同發展需要區域之間的相互配合，而在中央層面亦多次提出推動形成區域協調發展新格局、加強協同創新產業體系建設等要求。但在目前行政框架下，由于不同行政機關的獨立性與各自為政的割據，使協調發展受阻。而區域協同立法則是為解決這一跨區域治理難題、推動區域高質量一體化發展而制定的一種新型法律形式。區域協同立法有助于提高區域法制的協調性，促進區域范圍內的資源共享與合作，合力應對區域內的共同問題，推動區域協調發展邁向更高水平。目前區域協同立法的推進尚處于初步探索階段，在實踐中，諸多問題亟需解決。因而，目前通過促進數據方面的區域協同立法，以點促面，發揮示范作用，可以更好地推進區域協同立法的發展。

一、數據立法在區域協同分類中的優勢

隨著信息技術的迅速發展和大數據時代的到來，公共數據作為國家和社會發展的重要資源，其管理和利用的重要性日益凸顯。而數據由于具有虛擬與可共享的特點，必然在跨行政區域流動上具有極低的成本，另一方面，若強行要求公共數據基于行政區劃，由當地獨自擁有并適用，也將極大地降低數據的價值，無法創造出由大量零散信息組成的大數據，其所可以發揮質變性的價值。

而數據的共享和開放涉及到多個領域和利益相關者，牽涉不同地方的不同隸屬的政府等。由于數據的如何使用與利用在目前仍屬于新興領域，直接由中央進行規則未免有些操之過急，且缺乏足夠的經驗積累。因此，區域之間可通過協同立法來規范和引導其合理使用，由各地區進行先行的探索，以確保數據的共享和開放符合法律法規、倫理道德和社會公共利益。

（一）數據的區域協同立法具有靈活性

法治建設必須做出足夠的改變以適應數據物權時代的到來，在中央層面已頒布大量的指導性的政策支持，鼓勵當地政府能夠安全有效地利用公共數據，并鼓勵地區各部門間數據共享交換。因此在這個時代，我們需要建立一個新的法治體系，以保護日益增長的數據技術的使用，以及基于新技術的商業模式的可持續發展。新的法治體系應在權利和義務的基礎上，同時考慮數據開發和使用的風險，在保護各方利益的前提下，確保技術發展的可持續性。

面對數據的開放與利用的高速發展，目前的法治建設無疑是滯后的。傳統的法律制度不僅不具備足夠的靈活性和可操作性，無法及時適應新興的數據技術。[1]且其需要由專門的立法機關根據固定的程序才能完成并生效，其實踐顯然是漫長的。同時，由于技術的升級，新的法律誕生可能不久，過去的問題已由于技術的變化而不再適用，成為休眠法條，這對立法者的能力有了更高的要求。

與之相應的，區域協同立法作為地方層面的立法活動，較中央的全國性立法更具有靈活性，可以根據現實需求的改變，更迅速并針對性地進行立法。同時基于不同區域共同立法的特點，亦使得數據方面的規定可以更廣泛的適用于不同地區，有效解決不同地區不同判決的問題。

（二）提升數據的經濟價值

數據雖然可以說是新時代的石油，但與石油不同的是，在不考慮意外變質的情況下，數年前開采的石油與現在開采的石油，其價值是相等的，不會因為時間上的新舊而改變其價值。但數據并非如此，數據是有時間價值的，這個時間價值主要來源于數據的時效性，即數據的價值會隨著時間的推移而降低。[2]同時，每個人或公司等主體作為數據的生產者，其在單位時間內生產的數據是有限的，且該數據往往是分布不均衡的。由此導致對于數據的收集者而言，某些數據可能很容易獲取，而其他數據則可能非常難以獲取，這使得數據具有稀缺性。

通過區域協同立法，數據的流通速度將得到顯著提升。這是因為立法機構之間的合作將消除數據流通的障礙，使得數據能夠在更廣泛的區域內快速流通。這種流通速度的提升將進一步促進數據的共享和應用，從而創造出更多的經濟價值。更具體地說，區域協同立法將為數據的流通提供更多的便利。通過制定統一的數據標準、搭建數據共享平臺以及提供數據安全保障等措施，可以使數據的流通更加便捷、高效和安全。這將吸引更多的企業、研究機構和個人參與到數據的流通和應用中來，從而進一步推動經濟的發展。

（三）促進公共數據的利用

公共數據，即由政府或公共機構產生和管理的數據，其權利歸屬為政府機關。而政府機構在使用該類數據時，更注重于憑借這些數據來管理所在地區，提高管理的精準性，服務當地的居民，提升地區的生活水平。但由于行政區劃的限制，各地的行政機關僅能依賴自身所創造收集的公共數據，使數據供需錯位，區域各地區各部門的政務數據并不能實現供需對等，相對一方儲存的數據內容、存在格式、運行方式和環境部分可能完全無法滿足相對應一方的政務服務需求，無法對獲得其他行政區域部門的數據進行參考借鑒與利用。并使不同地區的公共數據處于割據狀態，無法形成一套具有規模性的大數據，為不同地區的行政機關分析利用。[3]

而區域協同立法可以為不同區域的政府部門提供一個共同的框架，以便更好地協調和管理數據的收集、存儲和共享。這有助于消除不同部門之間的障礙，促進數據的共享和利用。且由于公共數據的非排他性，以及政府自身的非營利性，導致各地政府并不會因為區域協同立法的數據分享，而導致自身的利益有所受損，反而會因為數據的增多而獲益，使政府官員更有動力參與公共數據的區域協同立法。

二、數據區域協同立法的困境及其對策

（一）區域之間缺乏互信

當下，區域協同立法實際上是各自獨立立法的結果，而非單一立法，即各立法主體基于區域協同發展的需要，在各自的立法權限和立法程序范圍內，通過協商一致的方式，分別制定內容和形式高度一致、法律效力互認的規范性文件，如《關于協同推進長三角生態綠色一體化發展示范區高品質供水的指導意見》等規定。然而，區域協同立法從立法的醞釀階段到長期實施階段，均高度依賴各地區政府間的相互信任與協作。如果某一參與協同立法的地區人大或上級機關單方面修改或出臺新規定，可能導致原有協同立法成果失效，進而削弱其他行政區域的法律效力，而其他地區往往難以采取有效措施予以阻止。這種制度上的不確定性，極易影響區域協同立法的穩定性和長期執行效果。而在數據領域的區域協同立法中，互信問題同樣突出。數據要素的跨區域流動已成為數字經濟時代的重要發展趨勢，但由于各地對數據安全、隱私保護、產業政策的考量不同，區域間的數據共享和治理協作面臨重大挑戰。

（二）缺乏互信的主要原因

區域協同立法中的互信缺失主要源于以下幾個方面：一是地方利益分歧。不同行政區域的經濟發展水平、財政收入來源、資源稟賦各不相同，在立法過程中往往會優先考慮本地區利益，而非區域整體利益。例如，在數據立法中，一些地區可能更傾向于嚴格的數據本地化存儲要求，以保護本地企業和數據安全，而另一些地區則希望放寬數據流通限制，以促進跨區域數字經濟發展。二是執法標準不統一。即使各地區在立法文本上保持一致，但由于執法主體、執法能力和監督機制存在差異，實際執行效果可能并不一致。三是缺乏長期穩定的協調機制。區域協同立法往往依賴臨時性、項目制的合作模式，而非制度化的長期協調機制。一旦外部環境發生變化，例如政府換屆、政策調整或利益格局變化，原有的協同立法安排可能難以持續執行。例如，在數據領域，由于各地政府對數據資源的控制權不同，部分地方政府可能出于數據安全和產業利益考慮，在后續監管過程中單方面調整政策，削弱原有的協同立法效力。

（三）解決路徑

針對區域協同立法中的互信缺失問題，可以從以下幾方面加以改善：一，構建區域間的利益平衡機制。通過建立區域協調委員會或跨區域立法聯席會議，確保各地區在協同立法時充分協商，推動形成利益平衡的解決方案。例如，在長三角數據要素市場建設中，可設立統一的數據共享平臺，并通過區域級數據治理基金，對可能因數據流動受損的地區提供財政補償，以增強地方政府參與協同立法的積極性。二，推動統一執法標準與監督機制。協同立法不僅要在文本上保持一致，還需確保各地在執法力度和標準上的統一。例如，可以試點設立統一的數據監管機構，建立兼容性數據流通評估機制，確保區域協同立法的落地效果。[4]三，強化中央政府或上級立法機關的協調作用。中央政府可以通過出臺指導性政策或設立試點區域，為地方協同立法提供統一的法律框架和標準。[5]例如，國家層面可以出臺區域協同立法的基本原則，明確地方政府在跨區域立法中的權責劃分，減少地方政府間的政策博弈。

三、結語

區域協同立法在推動區域協調發展方面具有重要作用和意義，但也需要認識到，區域協同立法并非一蹴而就的過程，其在實踐中仍存在諸多困境和挑戰，需要長期的努力和探索，加強互信、完善機制、明確權責等措施，才能實現真正的協同發展。而在當下的發展中，并非定要一步到位、急于求成，完全可以依靠立法成本更低、需求顯著、收益更大的數據領域的立法作為先行示范，形成一套可以適用的區域協同立法道路，從而提升各地官員參與區域協同立法的信心，推動區域協同立法工作的深入開展，為區域協調發展注入新的動力和活力。

參考文獻：

[1]鮑坤.數據平臺下個人數據保護規則形態的優化——從軟法對硬法的嵌入談起[J].中國科技論壇，2022，（03）：156-165+175.

[2]王利明.邁進數字時代的民法[J].比較法研究，2022，（04）：17-32.

[3]熊波.區域政務數據共享協同立法的困境與出路[J].南京社會科學，2023，（01）：91-101.

[4]袁達松，梁競霆.論數字經濟規則建構下的區域協同立法——以粵港澳大灣區為例[J].網絡安全與數據治理，2025，44（01）：90-97.

[5]王春業.論優化營商環境的區域協同立法及其實施制度創新[J].政治與法律，2024，（12）：34-47.

作者簡介：沈文強（1998.9-），男，漢族，上海人，碩士在讀，研究方向：民商法學。