央行數(shù)字貨幣跨境支付的法律監(jiān)管困境與解決路徑

摘 要：隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各國(guó)中央銀行正在積極開(kāi)發(fā)大規(guī)模的央行數(shù)字貨幣。央行數(shù)字貨幣以其獨(dú)有的點(diǎn)對(duì)點(diǎn)支付、匿名可溯性以及數(shù)字載體等特征，不僅可以彌補(bǔ)現(xiàn)有的跨境支付方式的不足，而且有助于重塑世界范圍內(nèi)的跨境支付結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)央行數(shù)字貨幣在世界貨幣體系中的地位。然而，我國(guó)央行數(shù)字貨幣跨境支付還存在著用戶信息保護(hù)機(jī)制缺失、監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分模糊、出入境監(jiān)管滯后等法律監(jiān)管困境。為此，應(yīng)完善用戶信息保護(hù)機(jī)制，建立央行數(shù)字貨幣跨境支付國(guó)際糾紛解決機(jī)制，加強(qiáng)出入境監(jiān)管，補(bǔ)齊央行數(shù)字貨幣跨境支付法律監(jiān)管短板。

關(guān)鍵詞：央行數(shù)字貨幣 跨境支付 法律監(jiān)管

中圖分類(lèi)號(hào)：F822.2" 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2025）03-047-02

一、央行數(shù)字貨幣跨境支付概述

（一）央行數(shù)字貨幣跨境支付的概念

央行數(shù)字貨幣（Central Bank Digital Currency），是由中央銀行官方發(fā)行的法定數(shù)字貨幣，其以數(shù)字形式發(fā)行并流通。與非法定數(shù)字貨幣不同的是，央行數(shù)字貨幣以國(guó)家主權(quán)信用為背書(shū)，可以代替流通中的現(xiàn)金的貨幣。央行數(shù)字貨幣與支付寶等支付平臺(tái)的結(jié)算模式存在較大的差異，當(dāng)兩個(gè)賬戶使用央行數(shù)字貨幣進(jìn)行相互轉(zhuǎn)賬時(shí)，其資金流動(dòng)一般位于商業(yè)銀行的儲(chǔ)蓄或貨幣基金中，而央行數(shù)字貨幣則是由央行直接進(jìn)行結(jié)算。因此，央行數(shù)字貨幣究其根本即是現(xiàn)行人民幣的數(shù)字形式，其具有與人民幣相同的法律特征[1]。

跨境支付是指通過(guò)某種結(jié)算手段和支付體系，對(duì)發(fā)生國(guó)際貿(mào)易或投資以及因其他活動(dòng)所產(chǎn)生的國(guó)際債務(wù)等經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，在兩個(gè)或更多的國(guó)家和地區(qū)間出現(xiàn)的資金跨境或跨區(qū)域流動(dòng)。從跨境支付指令啟動(dòng)至跨境支付結(jié)束，該運(yùn)行過(guò)程涵蓋了跨境支付的中介機(jī)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)跨境支付的技術(shù)手段和與之相配套的跨境支付制度安排。[2]近年來(lái)，在金融數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快的背景下，央行數(shù)字貨幣跨境支付是提高支付效率、增強(qiáng)金融包容性、支撐數(shù)字時(shí)代貨幣政策傳導(dǎo)能力的重要手段，其在跨境支付中的應(yīng)用越來(lái)越受到關(guān)注。FSB、BIS和世界銀行等都指出，各國(guó)都應(yīng)該發(fā)掘央行數(shù)字貨幣在跨境支付方面的巨大潛能。2021年發(fā)布的《中國(guó)數(shù)字人民幣的研發(fā)進(jìn)展白皮書(shū)》，也將“積極響應(yīng)國(guó)際社會(huì)倡議，探索改善跨境支付”定位為研發(fā)央行數(shù)字貨幣體系的目標(biāo)[3]。

（二）央行數(shù)字貨幣跨境支付模式

目前全球范圍內(nèi)央行數(shù)字貨幣跨境支付結(jié)算共有兩種模式，第一種是對(duì)境外開(kāi)放本國(guó)央行數(shù)字貨幣的訪問(wèn)；第二種則是實(shí)現(xiàn)各國(guó)央行數(shù)字貨幣體系的互聯(lián)互通進(jìn)行跨境支付與結(jié)算[4]。

央行數(shù)字貨幣分為批發(fā)型央行數(shù)字貨幣和零售型央行數(shù)字貨幣，根據(jù)各國(guó)央行數(shù)字貨幣的不同發(fā)展進(jìn)度，開(kāi)放對(duì)象也有所不同，因此對(duì)境外開(kāi)放本國(guó)央行數(shù)字貨幣的訪問(wèn)模式可分為兩類(lèi)[5]：第一類(lèi)是對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放的央行數(shù)字貨幣服務(wù)。金融機(jī)構(gòu)通常情況下使用央行數(shù)字貨幣交易時(shí)的交易規(guī)模較大，使用頻率較高，因此批發(fā)行央行數(shù)字貨幣更適合對(duì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)放使用，交易效率也將大幅增長(zhǎng)。第二類(lèi)則是向民眾開(kāi)放的央行數(shù)字貨幣服務(wù)。由于民眾使用央行數(shù)字貨幣僅僅為了滿足日常消費(fèi)與生活需要，其交易規(guī)模并不大，因此更適合向民眾開(kāi)放零售型央行數(shù)字貨幣服務(wù)。

對(duì)于第二種的模式，BIS遵循系統(tǒng)連通性的集成程度，將其劃分為三種類(lèi)型[6]：第一個(gè)類(lèi)型為相容型，就是力求在建立央行數(shù)字貨幣系統(tǒng)的過(guò)程中，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范與監(jiān)管。在這種情況下，每個(gè)國(guó)家都可以建立自己的央行數(shù)字貨幣系統(tǒng)，因?yàn)楦鱾€(gè)系統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)較為一致，所以沒(méi)有必要再設(shè)立一個(gè)像全球銀行金融電訊協(xié)會(huì)這樣的組織來(lái)規(guī)范國(guó)家的電匯簡(jiǎn)訊格式。第二類(lèi)是連通型，也就是基于相容性，在信息化層系上，將不同系統(tǒng)間的互聯(lián)互通貫通實(shí)施，按照系統(tǒng)中各參與方的鏈路模式，還可以再分為單接入點(diǎn)、雙邊接入和多邊接入三種模型。在這種情況下，央行數(shù)字貨幣系統(tǒng)間的互聯(lián)則需要有類(lèi)似于中間商的代理行。第三種是公共平臺(tái)模式，該模式下數(shù)個(gè)國(guó)家或地區(qū)將建立一個(gè)協(xié)同統(tǒng)一的央行數(shù)字貨幣系統(tǒng)，由各國(guó)各地區(qū)的貨幣主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)接，參與該系統(tǒng)的成員國(guó)將可以使用央行數(shù)字貨幣系統(tǒng)進(jìn)行交易與結(jié)算。該模式的先期晤商耗費(fèi)是最大的，但是它有很大的可延伸性，以及可以獲致最大的長(zhǎng)期效益。我國(guó)參與的多邊央行數(shù)字貨幣橋項(xiàng)目即采用了公共平臺(tái)模式。

二、央行數(shù)字貨幣跨境支付法律監(jiān)管困境

（一）用戶信息保護(hù)機(jī)制缺失

央行數(shù)字貨幣以其獨(dú)有的匿名可溯性，不僅能夠保障用戶使用央行數(shù)字貨幣進(jìn)行匿名支付，同時(shí)能夠保證央行數(shù)字貨幣處于法律監(jiān)管之下，其不但能夠?qū)€(gè)人信息和數(shù)據(jù)進(jìn)行有效保護(hù)，同時(shí)能夠監(jiān)管一定的洗錢(qián)等犯罪行為[7]。關(guān)于個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)，首先我國(guó)的有關(guān)個(gè)人數(shù)據(jù)的立法并沒(méi)有域外的效力，并且在不同的國(guó)家之間，對(duì)于個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)也存在著不同的標(biāo)準(zhǔn)和力度，這會(huì)造成公民的個(gè)人數(shù)據(jù)以及個(gè)人隱私受到侵害的風(fēng)險(xiǎn)。盡管我國(guó)刑事立法規(guī)定了人民幣相關(guān)犯罪，但是并沒(méi)有對(duì)央行數(shù)字貨幣的法律性質(zhì)作出界定，加上其自身復(fù)雜且獨(dú)特，因此很難對(duì)使用其實(shí)施違法犯罪行為的行為人進(jìn)行有效的懲處。

（二）監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分模糊

由于央行數(shù)字貨幣的數(shù)字化形式與匿名化特性，使得其整個(gè)過(guò)程都在虛擬的互聯(lián)網(wǎng)空間中進(jìn)行，因此很難按照傳統(tǒng)的屬人制、屬地化管理模式對(duì)監(jiān)管權(quán)限進(jìn)行界定。為了保證央行數(shù)字貨幣的國(guó)際化，必須加強(qiáng)各國(guó)間央行數(shù)字貨幣的合作。但是，要實(shí)現(xiàn)對(duì)央行數(shù)字貨幣跨境支付的國(guó)際監(jiān)管，首先要解決的是監(jiān)管責(zé)任的劃分問(wèn)題，也就是如何確定各國(guó)之間的權(quán)利和義務(wù)。各國(guó)在長(zhǎng)期的跨境監(jiān)管實(shí)踐中，已逐步發(fā)展出一種“母國(guó)并表監(jiān)管”和“東道國(guó)賬戶”兩種監(jiān)管模式。由于司法轄區(qū)不同，目前各國(guó)并沒(méi)有就央行數(shù)字貨幣的法律構(gòu)造、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管達(dá)成共識(shí)，這就導(dǎo)致了在境外支付時(shí)各國(guó)的監(jiān)管權(quán)責(zé)劃分模糊。不僅如此，各個(gè)監(jiān)管主體在監(jiān)管時(shí)由于缺乏一定的監(jiān)管準(zhǔn)則，實(shí)施的監(jiān)管措施也參差不齊，監(jiān)管力度不同意，難以避免監(jiān)管漏洞和監(jiān)管盲區(qū)的出現(xiàn)。在這種情況下，金融犯罪將成批滋生，不利于央行數(shù)字貨幣在全球范圍內(nèi)的推廣與使用，其安全性也將大打折扣[8]。

（三）出入境監(jiān)管滯后

央行數(shù)字貨幣跨境支付不再將范圍局限于一國(guó)之內(nèi)，其涵蓋多個(gè)國(guó)家及地區(qū)，這將對(duì)以實(shí)物貨幣為基礎(chǔ)的我國(guó)現(xiàn)行的貨幣進(jìn)出管理體系產(chǎn)生一定的影響。第一，央行數(shù)字貨幣是以數(shù)字錢(qián)包為基礎(chǔ)進(jìn)行價(jià)值傳遞的，但它只是一個(gè)加密貨幣串的承載體，并不存在境內(nèi)外的區(qū)分，在岸、離岸及跨境的支付方式也不存在差異，這給傳統(tǒng)的實(shí)體貨幣進(jìn)出限制提出了挑戰(zhàn)。由于其數(shù)字化形式及電子裝置的儲(chǔ)存，容易打破傳統(tǒng)的進(jìn)出口查驗(yàn)方式，使得我國(guó)外匯管理部門(mén)難以對(duì)貨幣進(jìn)出流動(dòng)進(jìn)行控制。第二，央行數(shù)字貨幣取消了傳統(tǒng)的商業(yè)銀行作為代理行進(jìn)行轉(zhuǎn)賬，采用全自動(dòng)化的實(shí)時(shí)到賬模式，該模式極大地提高了交易的便捷性和安全性，但同時(shí)由于其點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的雙向價(jià)值對(duì)接，相較于傳統(tǒng)的人民幣跨境支付來(lái)說(shuō)監(jiān)管難度更高，商業(yè)銀行失去監(jiān)管主體身份，也就導(dǎo)致了金融貨幣犯罪的滋生。第三，央行數(shù)字貨幣以其獨(dú)有的匿名可溯性特點(diǎn)，滿足了用戶的個(gè)人隱私保護(hù)需求，但同時(shí)也帶來(lái)了許多不確定的風(fēng)險(xiǎn)[9]。

三、央行數(shù)字貨幣跨境支付法律監(jiān)管完善路徑

（一）完善用戶信息保護(hù)機(jī)制

隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的快速發(fā)展，用戶的個(gè)人信息易于被泄露，隱私遭到侵害也是屢見(jiàn)不鮮，尤其是在央行數(shù)字貨幣正式推出后，其所涉及的不僅僅是個(gè)人的身份信息，還有財(cái)產(chǎn)等，一旦被發(fā)現(xiàn)，將會(huì)給消費(fèi)者帶來(lái)很大的損失。當(dāng)前，《中華人民共和國(guó)民法典》對(duì)隱私權(quán)、個(gè)人信息保護(hù)已經(jīng)有了明確的規(guī)定，而《中華人民共和國(guó)刑法》亦對(duì)此作出了相應(yīng)的罪名規(guī)定。對(duì)個(gè)人的央行數(shù)字貨幣的數(shù)據(jù)信息必須加以保護(hù)，但對(duì)央行數(shù)字貨幣數(shù)據(jù)需要保護(hù)的范圍和義務(wù)主體是哪些人，還需進(jìn)一步厘清。首先，對(duì)央行數(shù)字貨幣的數(shù)據(jù)保護(hù)范圍進(jìn)行界定，例如，對(duì)其持有人的身份、賬戶金額、交易記錄等加以保護(hù)，而“小額匿名，大額可追溯”是央行數(shù)字貨幣最主要的特點(diǎn)，這就要求對(duì)“三中心”在法律上的定位和責(zé)任進(jìn)行界定[10]。另外，還應(yīng)明確在特定情形下，只有當(dāng)事人或持有法院發(fā)出的調(diào)查令才能查看賬戶信息或交易記錄。除此之外，由于央行擁有關(guān)于央行數(shù)字貨幣的所有數(shù)據(jù)，所以必須對(duì)交易資料進(jìn)行安全的保護(hù)，還需設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的部門(mén)對(duì)交易過(guò)程進(jìn)行監(jiān)控，對(duì)異常的交易記錄進(jìn)行及時(shí)的追蹤，同時(shí)也要對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)拇鎯?chǔ)，并通過(guò)高技術(shù)手段來(lái)防止被黑客入侵。最后，央行也要擬定相關(guān)規(guī)定來(lái)規(guī)范保護(hù)銀行業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)中的數(shù)據(jù)信息，并補(bǔ)充做好客戶的數(shù)據(jù)發(fā)生遺失或在財(cái)產(chǎn)受到損失時(shí)，能夠高效地進(jìn)行追索或要求損失補(bǔ)償?shù)馁r償機(jī)制。

（二）建立數(shù)字人民幣跨境支付國(guó)際糾紛解決機(jī)制

央行數(shù)字貨幣跨境支付糾紛機(jī)制的缺失將導(dǎo)致用戶流量的下降，也不利于央行數(shù)字貨幣的國(guó)際化與跨境支付發(fā)展，因此需建立健全的跨境支付糾紛解決機(jī)制，提供有效的法律保障。在此基礎(chǔ)上，由于央行數(shù)字貨幣跨境支付產(chǎn)生的糾紛種類(lèi)不同，應(yīng)制定不同的糾紛解決方案。據(jù)此，可根據(jù)糾紛產(chǎn)生的原因?qū)⑵鋭澐譃閮煞N。第一，我國(guó)行使貨幣主權(quán)引發(fā)的糾紛。如因央行數(shù)字貨幣在跨境支付過(guò)程中所遇到的幣值波動(dòng)、匯率上升或下降，只要是在合理范圍內(nèi)產(chǎn)生的糾紛，應(yīng)當(dāng)參照適用我國(guó)的法律規(guī)范來(lái)解決糾紛，確定責(zé)任歸屬。第二，當(dāng)事人在境外行使權(quán)利產(chǎn)生的貨幣主權(quán)糾紛。在此種情況下，應(yīng)當(dāng)以和諧為第一要義，考慮雙方主體訂立的國(guó)家間條約對(duì)該糾紛的爭(zhēng)議進(jìn)行確定管轄權(quán)與適用法律，從而解決糾紛。另外，應(yīng)當(dāng)考慮到央行數(shù)字貨幣的跨境流通情況，適時(shí)將央行數(shù)字貨幣的域外效力擴(kuò)展到國(guó)外，使其與現(xiàn)行的貨幣跨境支付有關(guān)的法律規(guī)范進(jìn)行有效的對(duì)接，為制定有關(guān)的沖突規(guī)則提供備選的法律依據(jù)，并探討建立與之相適應(yīng)的國(guó)際糾紛的法律適用規(guī)則[11]。

（三）加強(qiáng)出入境監(jiān)管

央行數(shù)字貨幣跨境支付的穩(wěn)定發(fā)展離不開(kāi)行之有效的監(jiān)管政策。從國(guó)內(nèi)層面來(lái)看，要加強(qiáng)對(duì)數(shù)字貨幣犯罪行為的治理，加大對(duì)個(gè)人信息、個(gè)人隱私等方面的保護(hù)。一是根據(jù)《網(wǎng)絡(luò)空間國(guó)際合作戰(zhàn)略》中提出的戰(zhàn)略目標(biāo)與行動(dòng)方案，將打擊新型數(shù)字貨幣犯罪納入刑事法律規(guī)制范疇。二是要建立嚴(yán)密的個(gè)人信息安全與隱私保障制度[12]。從國(guó)際層面出發(fā)，我國(guó)應(yīng)加強(qiáng)與國(guó)際的交流與合作，攜手打擊央行數(shù)字貨幣跨國(guó)犯罪，加強(qiáng)與各國(guó)中央銀行之間的協(xié)作監(jiān)管、信息共享。國(guó)家間可以共享信息和管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)可疑的敏感交易進(jìn)行攔截，以此來(lái)提升國(guó)際監(jiān)管的有效性，充分結(jié)合大數(shù)據(jù)、云計(jì)算與人工智能的科技性，構(gòu)建國(guó)際金融科技監(jiān)管合作，提升監(jiān)管水平與效率，構(gòu)建有效的出入境監(jiān)管制度，為央行數(shù)字貨幣跨境支付的安全保駕護(hù)航。

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（作者單位：西安財(cái)經(jīng)大學(xué) 陜西西安 710100）

[作者簡(jiǎn)介：池婷婷（2000—），女，陜西宜川人，西安財(cái)經(jīng)大學(xué)在讀碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。]

（責(zé)編：若佳）