提升強制報告制度功能的數字化監督路徑構想

摘 要：強制報告制度的實踐落實中，存在報告意愿不高、報告情形單一、銜接機制不暢等問題。司法實踐部門運用“人工推進”“技術應用”兩種監督路徑使得上述問題有了一定改進成效。以大數據為依托，通過擴大報告情形、強化數據應用、完善協作機制、規范數據安全管理等途徑，有助于進一步提升強制報告制度的價值與功能。

關鍵詞：強制報告制度 未成年人保護 線索預警 數字化監督

侵害未成年人強制報告制度的落實有助于及時發現侵害未成年人違法犯罪線索，有效破解報案不及時導致的打擊不力問題。司法實踐中，強制報告制度的落實主要依賴于相關主體的人工舉報及部門間的線下流轉，開展數字化應用的實踐仍在探索中。本文擬立足司法實踐及困境，提出數字化監督的路徑構想，助推強制報告制度更好發揮功能實效。

一、強制報告制度推進中存在的困境

未成年人保護是一項系統工程，推動強制報告制度落實需要檢察機關與多部門通力合作，形成保護合力。結合強制報告機制建設、相關官方典型案例、權威媒體報道的案件信息等情況看，該制度呈現“檢察機關為主推動，公安機關積極參與”的現狀，主要在醫療、教育、住宿經營等行業領域落實較好。［1］現階段，強制報告制度的落實仍存在以下困境：

（一）報告意愿不高，制約因素較多

在現實社會中，人們對于家內、家外暴力行為容忍程度的不同會導致報告的延誤，來自家庭內部或涉及隱私的線索，會因其“家務事”觀念及“隱私性”“恥辱感”等，成為公權力難以有效干預的障礙。如在就診環節，一線醫務人員往往認為未成年人懷孕、父母暴力施教致未成年人受傷等就診情形屬于個人隱私，且對報告后可能被家屬打擊報復心存顧慮。

（二）報告情形較為單一，權利保障不全面

2020年5月，最高檢聯合公安部、司法部等九部門發布的《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱《強制報告制度意見》）第4條以“羅列+兜底”的方式明確了強制報告的主要情形。從其羅列的8種具體情形看，主要涉及未成年人性自主權利（疑似）受侵害、生命、健康權（疑似）受侵害、人身自由（疑似）受侵害三大類別，而《未成年人保護法》規定，未成年人身心健康受到侵害、疑似受到侵害或者其他危險情形均應報告。需要指出的是，身心健康受損應包含哪些情形，是否將未成年人人格權［2］、受教育權，甚至是財產權等權利受損情形涵括在內，以體現權利救濟的全面性；是否可與避免潛在侵害而設置的密切接觸未成年人行業從業入職查詢制度相銜接，以實現強制報告制度的預防性功能，均未明確規定。

（三）報告途徑較為多頭，銜接機制不暢

《未成年人保護法》第11條第1款規定，強制報告的受理部門包括公安、民政、教育等部門，而《強制報告制度意見》規定，受理部門是公安機關。受理部門的不統一極易導致報告主體在履行報告義務時發生混亂，各報告主體部門對線索研判、處置標準的不同，亦容易導致處理結果的差異化。［3］倘若所有侵害線索不經過濾直接流向公安機關，可能造成執法資源的浪費，甚至可能延誤救助時機。而實踐中，線索銜接流轉上，部門間相互推諉、扯皮的困局依然存在，缺少統籌管理與監督。銜接機制的不健全，加之未履行報告義務法律責任規定不明確，必然導致一旦追責即陷入“責任稀釋”的陷阱。

二、推進強制報告制度落實的兩種監督路徑之比較

（一）兩種監督路徑的內容及其工作模式

針對以上實踐困境，檢察機關聯合公安機關等部門聚焦旅店住宿、醫院就診等環節，主要采取以下兩種路徑推進制度落實。

1.人工推進路徑。人工推進路徑旨在解決舉報意識不高問題，主要涉及旅店經營主體、醫務人員、基層網格員。該路徑主要有三種模式：一是“提醒+承諾”的檢警合作模式。如2021年5月，重慶市沙坪壩區人民檢察院與公安機關簽訂協作機制，并與該區1000余家旅館簽訂權利義務告知書和責任承諾書，統一在登記臺的醒目位置放置“五必須”警示牌［4］。二是“聯絡+公益”的檢醫合作模式。如2022年8月，上海市普陀區人民檢察院聘任24名醫生作為首批“強制報告聯絡員”，負責強制報告的處置、協調、宣傳與培訓，并印制強制報告工作提示卡，放置在醫生接診室加強提示［5］。三是納入網格化管理模式。如2021年8月，山東省濰坊市寒亭區人民檢察院將強制報告事項納入基層網格化管理體系，定期在網格員工作微信群中發送強制報告制度規定、相關案例等，由網格員協助開展排查［6］。

2.技術應用路徑。技術應用路徑旨在解決線索來源少，減少人為判斷，提高報告精準性。該路徑主要有四種模式。一是“嵌入小程序或專線”的線索收集模式。如2020年1月，浙江省杭州市人民檢察院聯合支付寶APP正式發布“檢察監督線索舉報—杭州”小程序［7］。再如2021年11月，山東省青島市黃島區人民檢察院聯合公安機關創設了全國首個“110涉未成年人強制報告警情”［8］專線。二是“研發APP”的“線索收集—處置”模式。如2020年7月，重慶市九龍坡區人民檢察院聯合公安機關開發了全國首個強制報告APP，要求與未成年人密切接觸行業組織的工作人員下載安裝。該APP實行公安機關統一受理舉報線索，檢察機關全程開展監督的工作流程［9］。三是“嵌入式預警”的“提醒報告+信息推送”模式。如2022年4月，浙江省湖州市吳興區人民檢察院在當地醫院診療系統中嵌入強制報告自動預警程序，在填寫未成年人診療記錄時，系統自動彈窗提示接診醫生履行強制報告義務［10］。四是“大數據碰撞比對”的“自動預警+信息推送+反饋”一體模式。如2021年8月，浙江省龍游縣人民檢察院研發強制報告“吹哨人”應用系統，以全民健康信息平臺涉未成年人診療數據為大數據池，通過設定數據碰撞規則，實現對未成年人異常診療數據的自動歸集、篩選、預警，并進行閉環管理［11］。

（二）強制報告監督路徑的發展趨勢及其功能優劣

前述兩種監督路徑從提高舉報意識、強化義務履行、增強線索發現能力、完善流轉銜接等方面對強制報告制度落實進行了有益探索。經分析，可以發現以下趨勢及功能優劣：

一是從路徑選擇趨勢上看，逐漸由人工推進轉向技術應用。人工推進路徑可以在短時間內以專項活動的方式促進相關義務主體報告意識提升，但存在依賴個人意識、偏公益性、強制性不足等問題，強制報告功能推進的可持續性有待觀察。而技術應用路徑則表現出高效、省力、留痕、可持續等優勢，能夠實現個案到類案的監督，被動等待舉報到主動預警的功能，逐漸成為檢察機關常見的實踐路徑。

二是從技術應用路徑變化看，逐漸由單一技術功能轉向一體綜合保護功能。2020年以來，技術應用呈現小程序嵌入到APP開發，再到大數據場景建設的變革，技術難度不斷提升。不少強制報告應用的功能設置由線索接收，逐步實現報案舉報、風險預警、處置反饋等多項功能。然而，強制報告大數據應用在適用領域、預警類型等方面仍存在一定局限性，目前主要集中在旅店住宿、醫院就診等環節。這些環節涉及性侵害、暴力傷害等情形的監督要素較為容易判斷，數據碰撞后即可實現系統自動預警。其短板主要表現為無法實現特殊個案的數據應用預警，如被遺棄、無傷勢的侵害等。此外，大數據應用中的強制報告線索往往內涉海量個人信息，如何兼顧打擊犯罪與個人信息保護，是強制報告技術應用路徑實踐中需要解決的重要課題。

三、以數字化法律監督提升強制報告制度功能的建議

“強制報告制度是以未成年人特別保護為核心價值目標的公權力干預制度，其一方面要求以積極姿態推進保護，另一方面應恪守讓與公民最大限度自由的準則，盡可能少地干預私權。”［12］筆者認為，在進一步通過“人工推進”提升報告意識，守好個人信息保護底線的基礎上，可以檢察機關為主導，探索構建“線索歸集—分類流轉—干預保護—處置反饋”的閉環監督數字應用場景，以數字化法律監督更好實現強制報告制度的價值和功能。

（一）擴大報告情形，加強多元權利救濟

為實現對未成年人的全方位救濟保護，可依據《未成年人保護法》第11條擴大報告情形。同時，根據線索發現的難易程度、不法侵害的緊迫程度及可能性，將報告情形分為“救濟型”與“預防型”。

1.“救濟型”情形。該情形是指較為顯性、易發現、需要及時開展救濟的情形。司法實踐中，非婚生子女、殘疾未成年人等困境未成年人在生活保障、身心健康、受教育權等多方面往往得不到充分保護，其人格尊嚴、受教育權等權利被侵害可能來自監護人，需加以特殊關注。因此有必要將“救濟型”范圍從《強制報告制度意見》規定的性自主權、健康權、人身自由權保護，外延至人格權、受教育權、財產權的保護。

2.“預防型”情形。“強制報告制度重在對已有針對未成年人違法犯罪行為的打擊，而在預防的側面略顯不足，這與重視違法犯罪預防的從業禁止制度正好形成互補。”［13］因此，預防型情形主要是指依據相關法律規定對培訓機構、托育機構等密切接觸未成年人行業的從業人員開展犯罪前科、健康狀況等入職查詢。

（二）搭建數字場景，實現線索分級預警

強制報告數字化應用場景可由檢察機關牽頭建設，分設公眾舉報接收平臺、“預防型”報告平臺與“救濟型”報告平臺。其中，公眾舉報接收平臺即接受社會各類報告線索，系統根據內容流轉至相關主管部門開展個案處置并跟蹤反饋。“預防型”報告平臺即定期開展密切接觸未成年人行業入職查詢。以托育行業從業人員入職查詢為例，可歸集衛生健康部門的健康證、保育員信息等數據，比對公安機關的違法犯罪記錄、吸毒人員、行政處罰等數據，以此預警從業禁止人員線索。“救濟型”報告平臺，主要依托各主管部門“數據池”，加強數據歸集比對，設置碰撞規則，實現線索分類輸出、報告預警，主要包括以下幾類：

1.（疑似）性侵害未成年人線索。歸集衛生健康部門的異常未成年人診療數據，通過設置“流產、妊娠、年齡”等關鍵詞，篩選出被性侵或疑似被性侵線索。對其中未滿14周歲妊娠、流產等情形，屬明顯涉及強奸犯罪的線索，歸入“特急”情形；對14周歲以上未成年人懷孕、流產、性器官損傷的，還需確定是否與負有監護、看護、教育、醫療等特殊職責的人員發生性關系，以及是否在遭受暴力、脅迫或者其他手段的情況下發生性關系，歸入“緊急”情形。此類情形需要聯系主治醫師核實就診情況，進行綜合研判。

2.侵犯未成年人姓名權線索。歸集衛生健康部門的未成年人出生記錄、疫苗接種數據，比對教育部門在籍學生信息，可預警本轄區未成年人身份信息異常數據，結合人工排查發現未成年人“黑戶”線索。

3.侵犯未成年人受教育權線索。輟學或隱性輟學的未成年人往往存在多次住宿旅店、被行政處罰（不予處罰）等情況，歸集未成年人學籍信息與旅店住宿記錄、行政違法處罰記錄等數據，可預警未成年人疑似輟學線索。

4.侵犯未成年人財產權線索。歸集民政部門困境未成年人名單，比對法院民事執行系統中的被執行人員名單，可預警困境未成年人相關補助款被違規執行線索。

（三）完善協作機制，提升綜合救助實效

針對系統分析輸出的線索，檢察機關可聯合相關部門開展調查核實，依托一體化履職機制進行分類處置，同時加強對涉案未成年人的綜合保護。如在處置涉刑事案件線索時，依托一站式詢問辦案模式，與公安機關加強證據收集、保護救助等方面銜接，防止發生次生傷害。在處置涉未成年人民事、行政案件線索時，結合督促、支持起訴等職責，協調相關主管部門做好被侵害未成年人的生活安置、教育協助等相關工作，監督監護人當好“合格家長”。針對發現未落實強制報告義務的，綜合運用檢察建議、情況通報、提起公益訴訟等方式，督促相關主管部門履行管理、督導職責，推進社會治理。

（四）規范數據安全管理，強化個人信息保護

近年來，《民法典》《個人信息保護法》等法律的出臺進一步強化了公民個人信息保護。處理公民個人信息時，應當遵循合法、正當、必要原則，不得過度處理。數字化應用場景運行的底線是數據安全，強制報告數字化監督應在數據收集、傳輸、存儲、共享等環節建立閉環式的安全管理規范，如在信息數據清洗中，需設置“脫敏”程序，僅輸出姓氏、年齡、性別、疑似涉刑就診內容等要素；對歸類為可疑犯罪線索的，應設置相應的查看、審批、調取權限，以及違規操作的法律后果等，切實履行數據安全保護義務，降低信息泄露風險。