未成年人網絡保護行政公益訴訟現實困境與紓解

摘 要：當前，未成年人在網絡活動中面臨多重侵害風險，無論是從主體還是從權益保護內容來看，未成年人網絡安全與權益保護都具有公益屬性以及公益保護的必要性。由于未成年人群體的特殊性、檢察履職能力及手段不足等原因，未成年人網絡保護行政公益訴訟面臨保護邊界不清、調查取證難、責任界定難等實踐困境。檢察機關應堅持最有利于未成年人原則，借助大數據賦能、府檢聯動等機制，通過一體綜合履職積極破解現實難題，不斷完善公益訴訟發展路徑，切實提升未成年人網絡保護工作質效。

關鍵詞：未成年人網絡保護 公益訴訟 大數據 綜合履職

一、未成年人網絡活動現狀以及公益保護必要性

當前，我國未成年網民已成為互聯網最主要的受眾群體之一。根據共青團中央與中國互聯網絡信息中心2024年11月發布的《第6次中國未成年人互聯網使用情況調查報告》數據顯示，截至2023年12月，我國18歲以下未成年網民規模已達1.96億，未成年人互聯網普及率達97.3%。［1］

由于未成年人自身辨別和防范風險能力不強，互聯網企業責任意識及法治意識不足，行業監管及網絡空間治理機制尚不健全等原因，導致沉迷網絡游戲、侵犯兒童個人信息、傳播涉黃、涉毒音視頻等網絡不良信息等問題頻發。此外，當前網絡上惡意炮制發布“沙雕動畫”短視頻、誘導未成年人參與“直播拆卡”等可能影響未成年人身心健康的各類新問題新情況層出不窮。［2］在司法保護領域，根據最高檢通報數據顯示，2020年1月到2023年9月，全國檢察機關已起訴成年人涉嫌利用電信網絡侵害未成年人犯罪達1.16萬人［3］，主要包括網絡“隔空猥褻”未成年人、傳播涉未成年人淫穢物品、侵犯未成年人個人信息等犯罪活動。綜上，無論是從數量龐大的未成年網民主體還是從權益保護內容的普遍性以及危害后果的影響面來看，未成年人網絡安全與權益保護都具有公益屬性以及公益保護的必要性。

二、未成年人網絡保護行政公益訴訟現實困境

近年來，全國檢察機關在未成年人網絡保護行政公益訴訟領域辦理了一批具有示范引領意義的典型案件，積極推動未成年人網絡空間治理與權益保護。但是作為新領域，由于未成年人網絡保護行政公益訴訟案件總體數量相對較少，加之檢察履職能力及手段不足、監管部門職能交叉和權責不清等原因，導致實踐中仍面臨諸多困境：

（一）保護范圍及邊界模糊

由于《未成年人保護法》第106條僅對未成年人保護公益訴訟作出原則性制度安排，加之其關注的是“未成年人”主體而非像其他公益訴訟類別大多以事為標準進行劃分，需要在充分論證公益損害事實基礎上結合其他公益訴訟類別或單行法律規定予以確定，這就導致在實踐中缺少具體化的案件類型以及明確的公益保護范圍適用標準。如在“F直播平臺詐騙案”中，某大型網絡犯罪團伙在全國范圍內組織、雇傭未成年人非法從事網絡直播活動，實施網絡詐騙犯罪，行政主管部門未能充分履行監管職責，及時對上述不法活動進行查處，不僅影響了涉案未成年人身心健康，而且未能有效防止涉案未年人被網絡犯罪組織操縱和引誘，最終觸犯刑律，被刑事追訴。由于對非法網絡活動誘發未成年人犯罪是否屬于檢察公益訴訟保護范圍并無明確規定，亦無司法判例可供參考，導致該案最終只能依靠刑事手段以及行政處罰措施懲治嫌疑人及涉案平臺。

（二）案件來源單一，線索發現難

自未檢業務統一集中辦理以來，未成年人保護公益訴訟案件由未檢部門、未檢辦案組或未檢檢察官專門辦理。受限于過往以刑檢業務為主的辦案模式，辦案人辦理公益訴訟案件時在監督理念、履職能力、辦案經驗等方面存在短板，特別是在監督線索來源方面，大多仍只注重從所辦理的刑事案件中發現監督線索，未能統籌發揮好“四大檢察”職能，案件線索來源單一。加之不法侵害行為及手段的隱蔽性、未成年人自身安全防范意識以及維權能力較弱，導致危害后果不斷積累，最終演變成重大案事件方才進入公眾視野，無法有效實現公益訴訟“抓前端”“治未病”的重要價值。如在檢例第204號中，檢察機關在辦案中發現涉案網絡平臺數十家經營者不經核驗身份，向包括未成年人在內的用戶提供網絡游戲賬號租售服務，致使不特定未成年人面臨網絡游戲沉迷以及被網絡詐騙犯罪侵害等風險，據此向網信部門制發行政公益訴訟審前檢察建議，督促依法履職，取得了良好的辦案效果和保護效能。但我們也應該看到，該案在被刑事追訴之前部分經營者累計訂單數已達十萬余件，因監管不到位、線索發現不及時等原因，網絡游戲沉迷、網絡詐騙等風險早已埋下，直至構成犯罪時才被查處。

（三）調查取證難

涉未成年人網絡權益案件在實施手段上具有技術性、在空間上具有非接觸性、在實施不法侵害行為上具有隱蔽性、在被侵害對象方面具有不特定性以及在數據信息方面具有無形性、海量性等顯著特征，對檢察機關在調查取證方面提出更高要求，如果缺乏專業技術手段及人員支持，欠缺對相關數據信息的敏感性，容易造成數據收集無從下手、關鍵證據無法及時收集固定甚至滅失等問題，影響公益訴訟辦案質效。［4］如在檢例第141號中，涉案平臺18歲以下未實名注冊未成年人用戶數量以頭像、簡介、背景等基礎維度模型測算約為1000余萬。如何從海量后臺數據中甄別和固定證據，從而準確認定涉案APP的行為致使眾多兒童個人信息權益被侵犯，嚴重損害了社會公共利益，既是難點又是案件辦理的關鍵。

（四）多頭監管，責任界定難

當前，我國未成年人網絡保護法律體系日趨完善，形成了以《未成年人保護法》“網絡保護”專章為核心，以《個人信息保護法》《網絡安全法》等互聯網法律專門保護，以最新出臺的《未成年人網絡保護條例》全面細化完善，以《兒童個人信息網絡保護規定》等法規規章為有力補充的保護格局，但實踐中產生了多頭監管、權責不清等問題，各職能部門之間也欠缺必要的統籌協調工作機制。以網絡信息傳播為例，網信、公安、文化等部門均具有監管職責?，F實中，如出現大量的不良網絡信息傳播足以侵害廣大未成年人身心健康，尤其是存在多種侵害交叉情形，在確定監管機關以及多個監管機關之間如何分工履職時，極易出現“九龍治水而水不治”的局面。［5］雖然《未成年人網絡保護條例》進一步明確了國家網信部門負責統籌協調未成年人網絡保護工作，但其在行使相關職能上缺乏應有的權力配置和剛性手段，很難直接督促和指導其他機關、部門參與其中。檢察機關在厘清監管職責，確定審前檢察建議制發對象以及訴訟對象方面面臨較大困難。

三、未成年人網絡保護行政公益訴訟完善路徑

（一）堅持“最有利于未成年人”原則

1.準確認定公益性以及提起公益訴訟的必要性?！段闯赡耆吮Ｗo法》確立了最有利于未成年人原則，檢察機關應秉持這一原則，在對“公共利益”進行解釋、判定因果關系、實質性損害或較大侵害風險以及提出督促履職整改建議時應充分考慮未成年人的特殊性以及天然弱勢地位，堅持最大保護和特殊、優先保護，允許予以適度擴張。如檢例第141號中檢察機關一方面依據國際國內法相關原則以及未成年人保護特殊理念認定兒童個人信息權益具有公益性，同時，針對我國未成年人網絡風險防范制度和機制建設尚不健全，認定本案具有提起公益訴訟的必要性，并通過提起行政公益訴訟積極推動完善兒童個人信息權益網絡保護特殊條款以及落實監護人同意等責任。［6］

2.厘清公益保護范圍并作出案件類型化探索。根據《未成年人保護法》“網絡保護”專章中確立的主要制度、基本原則以及《未成年人網絡保護條例》專章設置的四項專門保護機制，結合當前實踐中面臨的突出問題，筆者認為，未成年人網絡保護公益訴訟保護范圍應當涵蓋網絡產品及服務管理、網絡信息內容規范、個人信息及隱私保護、網絡沉迷防治、網絡不良行為及犯罪預防等方面內容。檢察機關應以此為基礎，探索將當前問題矛盾突出、影響范圍大、社會關注度高以及司法實踐成效顯著的領域逐步納入案件受理范圍，并注重在總結實踐辦案經驗的基礎上形成更多指導性案例和典型案例，助推拓寬網絡保護公益訴訟案件類型。

（二）以檢察一體履職與外部監督相結合拓寬線索渠道

1.應注重檢察內部一體履職，深挖公益保護線索。當前，未成年人案件實行統一集中辦理，具有獨特的工作優勢，但并不意味著未檢部門和未檢檢察官能夠“包打天下”。這種統一集中辦理和融合履職也不是未檢部門內部的“封閉”融合、簡單疊加，而是應通過加強檢察機關內部協作配合，統籌“四大檢察”職能融通發力，注重從普通刑事案件、民事檢察案件、行政檢察案件、其他公益訴訟案件以及控告申訴案件中深挖未成年人網絡保護公益訴訟線索，不斷完善一體化辦案機制和線索移送機制，切實破解公益保護線索來源單一、發現能力不強等問題。

2.積極借助外部監督拓寬線索渠道?！段闯赡耆司W絡保護條例》明確提出未成年人網絡保護工作應當實行社會共治，同時，明確規定各人民團體、有關社會組織、基層群眾性自治組織協助有關部門做好未成年人網絡保護工作，再次強調任何組織或者個人對違反關于未成年人網絡保護法律規定，侵害未成年人權益的行為有權投訴、舉報，并增加了新聞媒體關于未成年人網絡保護進行輿論監督條款。檢察機關應充分借助上述渠道和途徑，將檢察監督與人大監督、社會監督、輿論監督等有效貫通，有力解決線索來源單一、信息獲取滯后等突出問題，積極拓寬線索渠道。此外，檢察機關還可以通過聘請互聯網以及新媒體行業從業人員、未成年人保護組織人員等擔任公益訴訟觀察員，及時發現、搜集并向檢察機關報告相關公益保護線索，提升監督線索發現的精準性和可靠性。

（三）依托大數據賦能與檢察“外腦”提升調查取證質效

大數據賦能作為當前檢察公益訴訟的最有效手段，特別是在未成年人網絡保護領域，其功能價值應更加凸顯。通過大數據的互聯互通打破數據壁壘，不僅有助于深度挖掘網絡保護監督線索，更重要的在于搭建類型化的網絡保護公益訴訟監督模型，對各類數據信息進行快速搜集、整合、篩查、比對、碰撞，讓數據“多跑路”，能夠極大提升調查取證質效，積極破解取證難等現實困境。如在檢例第141號中，檢察機關通過采用“區塊鏈”取證技術，對涉案軟件推送含兒童個人信息短視頻及兒童賬號等關鍵內容進行一定時期針對性取證，最終夯實了證據，為案件辦理提供了有力支撐。在“河北省滄縣人民檢察院督促履行校車安全監管職責大數據監督案”中檢察機關通過搭建校車安全行政公益訴訟案監督模型，大大減少了取證工作量，使得問題隱患可以最短時間顯現。［7］

今后，在未成年人網絡保護行政公益訴訟中，一方面應加強專業數字檢察團隊建設，培養更多具備大數據法律監督思維，既懂業務、又通技術的檢察人才；另一方面，應緊盯數據富礦，盤活內部辦案數據，外引“源頭”活水，通過加強與網信、公安、新聞出版等部門行政執法監管平臺以及人民法院網上立案服務平臺、裁判文書網等大數據平臺的數據共享，實現對未成年人網絡保護行政執法信息與司法保護信息的有效連通，通過大數據檢索、比對、建模，努力提升監督質效。另外，針對當前檢察技術人才短缺、取證能力及手段不足等困境，可聘任網信、大數據局等部門人員擔任公益訴訟特邀檢察官助理，借助其專業知識和技能，提升數據分析研判、證據甄別固定效率和專業化水平。

（四）未檢綜合履職與府檢聯動機制協同發力

一方面，在未檢綜合履職大背景下，特別是當前未檢人員在辦理公益訴訟案件的專業性、履職能力尚有一定差距的現實情況下，可以探索建立跨部門案件辦理機制，通過吸收公益訴訟部門檢察官參與未成年人網絡保護公益訴訟案件辦理，成立“未檢檢察官+公益訴訟檢察官”聯合辦案組。［8］既發揮未檢檢察官“專人”的主體優勢，又能充分借助公益訴訟檢察官在案件線索發現、調查核實等方面的“專業”優勢，有效提升辦案及司法保護質效。另一方面，檢察機關應注重將未檢業務統一集中辦理職能優勢與府檢聯動工作機制深度融合?？赏ㄟ^積極探索未成年人網絡保護檢察監督與網信、新聞出版、公安等相關職能部門行政執法銜接方式方法，完善執法司法信息共享、線索移送、案件通報、聯席會議、公共利益協同保護等工作聯系機制，特別應注重發揮當地未成年人保護工作領導小組（婦女兒童工作機構）組織、統籌、指導、督促等職能，進而厘清各方職責，凝聚保護共識，建立權責清晰、分工明確、協作配合有力的未成年人網絡保護工作機制，有力破解監管難題。并通過將檢察監督“關口”前移至行政監管執法環節，充分發揮檢察公益訴訟“抓前端”“治未病”的重要價值，助推行政機關依法履職。同時，還應堅持系統化觀念，注重從“辦一案”到“治一片”，通過與行政機關共同履職，將司法保護與網絡保護、政府保護等有機融通，有力補足治理漏洞，延伸保護效果，通過積極鏈接社會資源力量，會簽保護文件以及開展專項行動等方式，共同推動未成年人網絡保護長效化。