基層檢察機關辦理司法救助案件的問題與建議

摘 要：高質(zhì)效辦理司法救助案件是“高質(zhì)效辦好每一個案件”的應有之義，對于化解社會矛盾、促進社會和諧穩(wěn)定以及夯實黨的執(zhí)政根基具有關鍵意義。實踐中基層檢察機關存在救助程序啟動不及時、有不當救助風險、調(diào)查核實不深入、救助金發(fā)放粗放等情況。基于部分檢察人員的司法救助工作理念尚未轉(zhuǎn)變、檢察環(huán)節(jié)司法救助制度精細化欠佳、與社會救助銜接力度不夠等原因，應當通過提升檢察人員開展司法救助工作的意識和能力，細化司法救助工作相關規(guī)定，探索構(gòu)建司法救助數(shù)字化協(xié)作平臺，加強救助金監(jiān)管，暢通與社會救助銜接渠道等方式，進一步促進司法救助案件高質(zhì)效辦理。

關鍵詞：司法救助 調(diào)查核實 高質(zhì)效辦案 社會救助

深入開展司法救助工作，是檢察機關學習貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，踐行以人民為中心的發(fā)展思想和“高質(zhì)效辦好每一個案件”價值追求的重要舉措。近年來，檢察機關司法救助工作在促進基層矛盾化解和社會和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但實務中仍存在一些問題，影響了司法救助案件辦理質(zhì)效。對此，筆者以所在重慶市開州區(qū)人民檢察院（以下簡稱“開州區(qū)院”）5年辦理的司法救助案件數(shù)據(jù)為藍本，剖析基層檢察機關開展司法救助工作面臨的困境，并提出相應對策，以期對實踐有所裨益。

一、辦理國家司法救助案件的實證分析

2019至2024年，開州區(qū)院共對131人發(fā)放司法救助金218.7萬元，人均救助金額1.67萬元。總體來看，該院司法救助人數(shù)、總金額、人均金額呈上升趨勢，檢察人員開展司法救助工作的積極性逐漸增強。檢察機關決定予以救助的申請人中，126人系刑事案件被害人或近親屬，救助案件所涉罪名主要集中在性侵害、交通肇事、故意傷害（殺人）等，給予司法救助后，被害人或近親屬生活困難狀況得到一定緩解，矛盾糾紛尖銳程度有效緩和甚至化解、但仍存在以下問題制約了司法救助質(zhì)效提升。

（一）救助程序以依職權(quán)啟動為主，且及時性不強

被救助的131人中，110人是檢察機關依職權(quán)主動救助，占比83.97%，即系相關檢察部門在辦案中或倒查梳理司法救助線索中發(fā)現(xiàn)被害人或其近親屬可能符合救助條件，經(jīng)審查后認為可以救助的，便主動告知被害人或其近親屬申請救助的權(quán)利義務，并引導其提出司法救助申請。當事人主動提出司法救助申請的21人，占比16.03%。另外，從作出救助決定與檢察辦案間隔時間看，超過1年以上的有67人，占比51.15%；從辦案階段看，對已進入審判、執(zhí)行環(huán)節(jié)中的被害人或其近親屬予以救助的有51人，占比38.93%，司法救助的及時性未能充分發(fā)揮。

（二）不予司法救助的情形易被忽略，存在不當救助風險

《人民檢察院開展國家司法救助工作細則》（以下簡稱《細則》）中規(guī)定了“一般不予救助”的情形，同時規(guī)定救助金額不超過人民法院應當判決的賠償金額。經(jīng)過分析，131名被救助人中，有證據(jù)表明救助前被害人或其近親屬向被告人、犯罪嫌疑人出具諒解書或已獲得部分經(jīng)濟賠償?shù)挠?6人，占比19.85%；發(fā)放的司法救助金高于人民法院刑事附帶民事判決賠償金額的有8人，占比6.11%；決定救助時被救助人已納入最低生活保障且因犯罪侵害并無明顯物質(zhì)損失的35人，占比26.72%。檢察人員在辦理過程中，并未重點闡述應當予以救助的必要性，極易將本不符合司法救助情形的納入救助范圍，增加國家資金損失風險。

（三）調(diào)查核實不深入，家庭經(jīng)濟情況評估存在盲區(qū)

根據(jù)《細則》第7條的規(guī)定，開展司法救助的實質(zhì)條件是擬救助對象生活困難，需要通過進一步的調(diào)查核實工作進行把握。《細則》第11條規(guī)定的確定救助金額所需考慮的六項因素中，除了實際損失、過錯程度、賠償義務人實際賠償情況等因素相對容易認定以外，家庭經(jīng)濟情況、維持生活的最低支出等因素則較難調(diào)查核實。實踐中，檢察機關對被救助人生活困難的調(diào)查核實工作，通常依據(jù)村委會或者居住地社區(qū)出具的原系建檔立卡貧困戶、低保戶等證明或村社干部、鄰居等證人證言來證實救助申請人生活困難，而對客觀性較強的證據(jù)，如個人及家庭共同生活人員存款、房產(chǎn)、車輛、投資等情況一般未深入收集，無法確保司法救助調(diào)查內(nèi)容的全面和最終決定的準確。

（四）救助金發(fā)放較為粗放，救助方式多為單一救助

從救助金發(fā)放方式上看，開州區(qū)院辦理的救助案件均為資金一次性發(fā)放，無分期發(fā)放情況。對于殘疾人、未成年人、精神病人等無能力支配救助金的被救助對象，司法救助金一般發(fā)放至其監(jiān)護人或近親屬的銀行賬戶。但該種缺乏監(jiān)管的方式極易因規(guī)劃不當導致專款不專用，甚至出現(xiàn)監(jiān)護人或近親屬截留、占用、挪用、私分等行為，損害被救助人的合法權(quán)益。從救助方式上看，司法救助后移送社會救助均系未成年人被救助對象，共有10人，占比13.89%，主要原因系未成年人檢察工作對綜合履職有特殊工作要求。而被救助對象為成年人的，司法救助金一次性發(fā)放后，檢察機關聯(lián)合或移送其他機關開展多元幫扶措施的積極性不高。

二、掣肘檢察機關高質(zhì)效辦理司法救助案件的主要因素

在基層檢察機關的司法救助工作取得一定成績的同時，上述問題的出現(xiàn)制約了司法救助案件的高質(zhì)效辦理。通過對開州區(qū)院辦理情況進行實證分析，主要發(fā)現(xiàn)有以下幾個方面的因素：

（一）部分檢察人員的司法救助工作理念尚未轉(zhuǎn)變

部分檢察人員還不能正確認識此項工作，司法理念落后。主要表現(xiàn)為過于保守和過于粗放兩個極端。保守派在司法救助工作中表現(xiàn)過于謹慎，甚至消極對待。有的認為司法救助過早、過多，會降低加害人或賠償義務人及時主動賠償?shù)姆e極性；有的認為打擊犯罪才是工作重心，司法救助工作只是辦案的衍生，多一事不如少一事。基于上述原因，未能主動了解被害人家庭生活狀況，不敢或不愿主動開展司法救助。而粗放派檢察人員基于司法救助金是發(fā)放給申請人，只要求自己在發(fā)放救助金過程中不違反相關廉潔規(guī)定即可，故對該項工作過于隨意，缺乏規(guī)范性和嚴謹性。一方面，未嚴格按照規(guī)定和程序?qū)戎暾埲说纳矸莺途戎枨筮M行充分核實，或未審查不予救助情形，或未對救助方案進行充分論證等；另一方面，在確定救助金數(shù)額時，由于缺乏統(tǒng)一的標準和依據(jù)，根據(jù)個人情感決定，導致救助金額隨意性較大，甚至出現(xiàn)同一時期內(nèi)同案不同助的情況，極易引發(fā)新的涉檢信訪。

（二）檢察環(huán)節(jié)司法救助制度精細化欠佳

自2014年六部委出臺《關于建立完善國家司法救助制度的意見（試行）》后，最高檢制定了《人民檢察院國家司法救助工作細則（試行）》，司法救助工作有了操作規(guī)范。2021年修訂后的《細則》施行，檢察機關司法救助工作進入新階段。隨著時代的發(fā)展，在司法救助案件辦理方面，基層檢層檢察人員仍有較多困惑。比如，僅以遭受侵害后存在精神損害為由是否可以救助，尤其是實踐中存在較多的因遭受性侵害受到精神損害的被害人是否應當救助；在救助金發(fā)放方面，一次性發(fā)放后，能否確保全部用于未成年人、智力殘疾等救助申請人，發(fā)放機關對司法救助金使用既無監(jiān)管要求也無監(jiān)管能力，是否有必要借助政府力量開展救助金監(jiān)管；在救助金追回方面，不該發(fā)放或超出發(fā)放的救助金如何啟動追回、由誰追回、由誰監(jiān)督追回。以上困惑《細則》并沒有作出相關規(guī)定，一定程度影響了司法救助工作高質(zhì)效開展。

（三）與社會救助銜接力度不夠

根據(jù)《細則》第3條、第9條等規(guī)定，檢察機關司法救助是輔助性救助措施，對同一案件的同一當事人只救助一次；在救助方式上，除了發(fā)放司法救助金之外，還可以針對被救助人的具體情況，銜接開展社會救助綜合幫扶措施。然而，社會救助的范圍雖然廣泛，但在與司法救助的銜接上缺乏明確的標準和范圍界定。實踐中，針對偏遠農(nóng)村地區(qū)困難老人、婦女、兒童及殘疾人等被救助對象，他們往往屬于留守人員，以務農(nóng)為主，沒有副業(yè)收入，家庭主要勞動力外出打工的收入往往也不高，家庭經(jīng)濟抗風險能力較差，檢察機關予以司法救助后，突發(fā)嚴重困難的可能性仍然較大。雖然檢察機關針對個別重點被救助人，積極協(xié)調(diào)銜接開展了社會救助予以綜合幫扶，但囿于人力、機制等因素，客觀上難以做到銜接開展社會救助、持續(xù)跟進幫扶的全面覆蓋。同時，在就個案協(xié)調(diào)開展社會救助綜合幫扶工作時，一些社會救助部門往往以未達救助標準、要報上級機關批準、社會救助金額有限等為由答復，導致社會救助工作跟不上檢察機關的司法救助步伐，影響了綜合救助幫扶效果。

三、提升司法救助辦案質(zhì)效的對策與展望

最高檢應勇檢察長強調(diào)，“要用心用情辦好每一個案件、案件的每一個環(huán)節(jié)”。［1］在司法救助工作如火如荼開展的當下，推動國家司法救助工作由粗放式向精細化轉(zhuǎn)變已刻不容緩。在精細化發(fā)展階段，最基礎最核心的就是探索深化高質(zhì)效辦好每一個司法救助案件的檢察實踐。

（一）增強檢察人員開展司法救助工作的積極性

1.進一步轉(zhuǎn)變司法救助理念。理念一新天地寬。開展司法救助既是檢察機關落實國家人文關懷的重要體現(xiàn)，更是化解社會矛盾、促進社會和諧的重要抓手，需更好發(fā)揮司法救助職能，推動社會治理高質(zhì)量發(fā)展。人民有所呼，司法有所應，檢察機關應該通過加強培訓、強化宣傳等方式提升檢察人員對司法救助的意識，增強檢察為民的司法理念，認識到辦案過程中對符合救助條件的當事人積極開展救助，不僅是應盡的司法責任，也是作為政治機關應盡的政治責任。

2.加強對司機救助案件的質(zhì)量評查力度。通過定期評查與專項評查、內(nèi)部評查與外部監(jiān)督、線上評查與線下評查相結(jié)合等方式開展司法救助案件評查工作，將應救助未救助、未及時救助引發(fā)不良后果、不當救助等低質(zhì)效情形納入檢察官業(yè)績考評，倒逼檢察人員及時、規(guī)范、精準開展司法救助工作。

（二）細化檢察機關司法救助工作相關規(guī)定

1.確定相對量化的救助標準。可以根據(jù)常見的司法救助案件類型，探索將司法救助案件劃分為侵害人身權(quán)利類、侵害財產(chǎn)權(quán)利類、弱勢群體扶養(yǎng)類、民事執(zhí)行類、行政爭議實質(zhì)性化解類以及涉法涉訴信訪類等類型，確定不同救助標準基數(shù)。結(jié)合被救助人受損害程度，造成輕傷、重傷、死亡等不同后果，造成財產(chǎn)損失大小等，劃分若干不同救助標準的倍數(shù)等次，進而明確相對合理的正向救助金數(shù)額。同時將被救助人在案件中的過錯程度作為負向調(diào)節(jié)指標。實際操作中，具體倍數(shù)還可以根據(jù)當?shù)貙嶋H救助預算來進行適當調(diào)整。綜合各類指標計算具體個案的司法救助金數(shù)額，這樣既體現(xiàn)了同類案件同一標準，也針對個案體現(xiàn)適當差異，盡量做到公平、合理救助。［2］

2.考慮心理補償及間接經(jīng)濟損失因素。在性侵案件中，多數(shù)被害人并無明顯經(jīng)濟損失。從刑事附帶民事判決書來看，人民法院僅支持少量的誤工費、交通費等。但實際上，被害人因強奸、猥褻行為遭受心理上的傷害無法估量，部分被害家庭通過遷居、變更就讀學校等產(chǎn)生的租房費、生活費以及因照顧被害人導致無收入來源等情況，應當在救助時予以考慮。

3.重視并區(qū)分不予救助情形。一般情況下，有的被害人為了嚴懲加害人拒絕加害人任何賠償，有的被害人因家庭內(nèi)部矛盾選擇不要求賠償，有的被害人因加害人家庭貧困無奈放棄索賠等等，總之，為了追求嚴懲加害人或是加害人本身不具備賠償能力的情形，應區(qū)別于被害人怠于行使或放棄求償權(quán)的情形。對于符合“一般不予救助”的原則性規(guī)定而又需要例外救助的，應當予以充分說明論證，防止不當縮小司法救助適用范圍。

（三）構(gòu)建司法救助數(shù)字化協(xié)作平臺

1.建立司法救助線索大數(shù)據(jù)篩查監(jiān)督模型。從當前技術(shù)發(fā)展和實踐經(jīng)驗來看，檢察業(yè)務應用系統(tǒng)、網(wǎng)上信訪系統(tǒng)等檢察數(shù)據(jù)也已經(jīng)相對完善，民政、殘聯(lián)、婦聯(lián)、鄉(xiāng)村振興、退役軍人事務局等部門也積累了大量與困難群體相關的數(shù)據(jù)。部分地區(qū)已在探索開展類似的數(shù)據(jù)共享和協(xié)作實踐。檢察機關可以借鑒這些成功經(jīng)驗，融合比對上述各部門的數(shù)據(jù)，智能化篩查檢察環(huán)節(jié)因案致貧、因案返貧的受害人司法救助線索，變當事人申請為檢察機關主動排查，提高司法救助的及時性和有效性。

2.建立與相關職能部門常態(tài)化快捷數(shù)據(jù)查詢機制。公安機關掌握著人口信息、車輛信息等，銀行可查詢個人和家庭的存款信息，房屋管理部門管理著房產(chǎn)登記信息。實踐中，各職能部門間已有一定的協(xié)作基礎，通過與這些部門建立查詢協(xié)作機制，明確數(shù)據(jù)查詢的權(quán)限、流程和安全保障措施，能夠?qū)崿F(xiàn)對申請人家庭經(jīng)濟情況的快速調(diào)查核實。在保障數(shù)據(jù)安全的前提下，不僅可以提高工作效率，還能精準把握救助條件和標準，避免將不符合條件人員予以救助。

（四）強化司法救助金的監(jiān)管

1.建立分期發(fā)放司法救助金制度。對于由監(jiān)護人或近親屬代管的司法救助金，可引入被救助人所在村委會（社區(qū)）、未成年人所在學校、適格近親屬等為第三方監(jiān)管主體，以“一案一委托”的形式，根據(jù)被救助者的實際需要和困難程度，與第三方簽署國家司法救助金代管委托協(xié)議，合理安排救助金分期發(fā)放時間和金額，共同對資金的使用跟蹤監(jiān)管，確保救助金專款專用。

2.建立救助回訪機制。檢察機關應當對司法救助金使用情況定期回訪，對第三方監(jiān)管義務主體不認真履行監(jiān)管職責導致監(jiān)管資金濫用，嚴重損害救助對象合法權(quán)益的，督促其整改，必要時可更換第三方監(jiān)管義務主體。對司法救助后仍然生活困難的，應當及時移送社會救助，體現(xiàn)救助的延續(xù)性。

3.暢通資金追償渠道。根據(jù)司法救助的輔助性原則與限額原則（不超過法院判決金額），當申請人的賠償金賠付到位后，應當明確將已獲得的國家司法救助金退還財政部門，用以保障其他未獲賠償申請人的救助。［3］同樣，對于其他不符合司法救助條件的案件，檢察機關一經(jīng)發(fā)現(xiàn)應當及時啟動追償程序。此外，應建立盡職免責機制，對秉持公心、履職盡責但因客觀原因出現(xiàn)失誤偏差的司法救助辦案人員免于問責。

（五）暢通司法救助與社會救助銜接渠道

1.實行救助標準互鑒。社會救助對生活困難的認定標準和程序更加嚴格，有必要推動司法救助與社會救助之間關于家庭困難認定標準互相借鑒，適度平衡司法救助和社會救助救助金額度，防止司法救助越位或社會救助缺位等情形的發(fā)生。

2.暢通銜接配合機制。將司法救助與醫(yī)療救助、大病救助、特困救助、社會低保等結(jié)合起來，一體實施，開展多元幫扶。對重點被救助對象進行動態(tài)監(jiān)測，并根據(jù)其家庭情況持續(xù)優(yōu)化綜合幫扶方案，持續(xù)督促協(xié)調(diào)有關社會救助部門開展跟蹤幫扶工作，實現(xiàn)“輸血”式救助向“造血”式精準幫扶轉(zhuǎn)變。