土地執法領域行政非訴執行基層檢察監督的難點與應對

摘 要：土地執法在我國行政管理中占據著重要地位，市場化進程的加速使土地利用與管理面臨巨大挑戰，在這一過程中，土地執法領域的行政非訴執行成為落實土地管理法律的重要環節。就基層而言，土地執法領域行政非訴執行面臨案件量增長快、違法用地現象泛濫、監管及執行難度大等現狀，存在上述困境在于“裁執分離”頂層設計不完善、強制執行主體不明、相對人權利救濟模糊等原因，對此應適當擴大直接強制執行的適用范圍，實行行政強制執行權的相對集中行使，注重預防為主并類案監督，強化行政機關執法與檢察機關監督的雙向發力，以檢察機關的高質效監督保障土地執法領域行政非訴執行規范、有序推進。

關鍵詞：土地執法領域 行政非訴執行 基層檢察監督

近年來，土地執法領域行政非訴案件在行政案件中的占比逐步上升，在對土地領域案件非訴執行過程中，存在執行周期長、難度大、行政執法缺乏強制力的問題。且因為此類案件涉及利益重大，處理不當極易引起上訪問題，引發社會不穩定因素。

一、土地執法領域行政非訴執行的現狀

經濟社會的快速發展，土地需求增加，加劇了土地使用矛盾，土地執法領域行政非訴執行案件數量也隨之快速增長。土地執法領域行政非訴執行案件的執行標的物通常系不動產，對拆除成本、人員流向等一系列問題均需考慮。對于規模較大的強拆問題，常常會引起被執行群體的強烈抵抗，從而阻礙執行工作的順利進行。“裁執分離”的實施，推動了部分案件的執行，但比例仍然偏低，執行難問題仍然存在。

（一）案件數量增幅較大

由于社會發展進程加快，土地利用方式更為多樣，人們對土地的需求日漸增加。以筆者所在縣為例，城區附近兩個鄉鎮被劃為高新技術開發區，開發區的建設，不可避免地面臨土地征收、房屋拆遷問題。城市建設時不我待，但部分拆遷群眾為實現自身利益最大化，拒不配合搬遷工作，致使與行政機關之間的矛盾愈演愈烈。最高檢于2021年起常態化開展土地執法查處領域行政非訴執行監督，辦理相關案件4.1萬件，涉及土地面積40.1萬畝。［1］據統計，筆者所在縣域土地執法領域非訴執行案件已從2020年的11件，上升到2023年的32件，土地違法現象總體形勢仍較為嚴峻。

（二）違法用地現象高發且難以監管

合法使用土地需在土地利用年度計劃內，經過土地利用總體規劃審批。但用地申請的相關審批程序較為復雜、審批時間冗長，部分違法主體基于合同、工作任務或民生需要等原因，在未辦理審批手續或審批手續辦理過程中即施工建設，導致非訴行政執行案件中土地違法現象高發。筆者經調查發現，為促進經濟發展，筆者所在縣域大力推進稻蝦共作模式，全縣249個行政村均存在未獲得行政部門審批即在耕地挖塘養殖現象，部分違法用地行為是在村委會主導下完成，違法用地行為難以監管。經后期整治，該類違法用地現象得到明顯改善。

（三）對抗情緒強烈導致執行難度大

土地執法領域的非訴行政執行往往以被征收土地上的房屋和違法建筑物（構筑物）為執行標的，對其所有人而言，在建設過程中傾注了較多的時間、精力，也耗費了大量資金，一旦被認定屬于違法建筑，面臨強制拆除，即是對其切身利益的侵害。土地經濟盛行的時代，征地補償價格出現高峰，隨著數字經濟時代的到來，土地價格回落，趨于合理區間，被執行人在對比中認為利益被侵犯，預期的補償利益無法實現，從而對拆遷工作拒不配合。實踐中，如果處置方法不當，很容易激化被執行人與行政執法機關之間的矛盾，甚至可能出現被執行人以暴力手段對抗執法的惡劣情況。在具體案件難以執行、案件類型多樣、利益群體復雜的情況下，發生群體性事件的概率就會增大。

（四）社會關注度高，負面報道多

土地領域往往事關行政相對人的切實利益，而與之相關的征地補償、強拆進程，很容易成為社會大眾關注的熱點。自媒體的興起，讓越來越多的人學會利用網絡造勢，達到維護自身權益的目的。當被執行人在土地執法領域行政非訴執行案件中自認為利益受損時，便會選擇將于己有利的相關材料發布至網絡，以期通過社會大眾的輿論導向給政府、相關行政機關施加壓力，為自身爭取更多利益。筆者所在縣高新技術開發區就存在多起因被執行人不滿拆遷補償標準，在抖音、快手等平臺上發布具有明顯主觀意圖、偏離客觀公正立場的視頻，誤導廣大群眾的事件，引起了負面輿情。

二、土地執法領域行政非訴執行的實踐難點

為破解土地征收拆遷案件“執行難”問題，最高法確認了土地執法領域行政非訴案件的“裁執分離”制度。“裁執分離”模式在土地執法領域行政非訴執行案件的基層實踐中，切實提升了司法公信，提高了行政效率，能夠幫助行政決定的高效實現，具有明顯的制度優越性。但其推廣和應用也不可避免地存在著一些客觀上的制約。

（一）“裁執分離”的法律適用沖突與執行標準模糊

我國《行政強制法》規定，行政機關的直接強制執行權只能由法律授予，在現行法律框架下，僅公安、稅務等少數行政機關有直接強制執行權。［2］曾有學者統計，按照當前的法律規定，有超過80%的行政強制執行案件的實施主體是法院。確立“裁執分離”制度的法律中，位階最高的是最高法2012年4月10日起實施的《最高人民法院關于辦理申請人民法院強制執行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》），該《規定》僅適用于房屋征收補償領域。在《行政強制法》尚未修改的背景下，最高法通過司法解釋設立“裁執分離”制度，賦予行政機關強制執行權，以及各級法院對“裁執分離”模式展開的一系列探索合法性不足。且《規定》中的審查標準靈活性太強，實踐中難以把握，增加了執行的難度。例如，在違法建筑拆除過程中，關于拆除程度、恢復原狀的標準等均只是原則性要求，給執行工作帶來挑戰。

（二）執行外在阻力大

土地執法領域涉及復雜的利益關系，在處置案件過程中，需要多方調解突出的社會矛盾，需要多方合力解決突出的社會矛盾，因此非訴執行案件的結案率普遍較低。土地違法行為中較為突出的系個人非法占用農用地開發建設行為，該類違建建筑實施初期大多已經過當地村委的同意或默許，且建造過程消耗了違法行為人的財力和精力，讓違法行為人產生強烈的維權和抵抗情緒，因此強制執行雖具有合法性，實施起來卻存在重重困難。實踐中，行政機關在作出行政處罰決定后，由于人員配制不足、強制手段有限、行政相對人對抗情緒激烈等原因，再加上地方維護穩定的需要，導致拆除或沒收難度大，出現執行“空轉”現象，主要表現為行政處罰作出后，行政機關怠于申請強制執行或逾期申請，致使行政處罰決定無法得到有效的執行。此外，部分行政機關在執行過程中存在重罰款、輕恢復的現象，即過分依賴罰款手段而忽視對違法行為的實際糾正和土地的恢復，甚至存在行政機關默許違法行為人在繳納罰款后繼續占有被沒收的房屋而不予處置的情況。從程序上說，最高法規定，各級法院對于未進行社會穩定風險評估的行政非訴執行申請，一律退回申請機關或裁定不予受理。［3］這一規定也在一定程度上增加了執行難度。

（三）實施主體不明確

土地執法領域行政非訴執行案件“裁執分離”模式要求法院做好居中裁判，作出行政決定的行政機關負責具體執行。眾所周知，強制執行難度大，各地也在積極探索更適宜的執行方式，目前來看，主要有以下三種：一是由縣級以上地方人民政府組織實施。該做法的優勢在于地方政府在統領和調度各相關部門參與強制執行方面更有力度，特別針對一些可能存在重大執行風險的案件，政府主導能夠確保強制執行的順利推進。但如果“裁執分離”模式全面適用于行政非訴執行案件，則會導致縣級以上人民政府受理強制執行案件數量激增，不利于案件的具體實施。二是由提出強制執行申請的行政機關實施。該做法主要考慮申請執行的行政機關對案件最為熟悉，能夠全面掌握該強制執行過程中出現的問題，并快速合理應對，在一些案件中，甚至可以通過其他非執行方式達到有利于案件妥善解決的目的。但沒有直接行政強制執行權的行政機關往往執法力量薄弱，可能出現實際執行不到位的問題，而對一些可能存在重大執行風險的案件，其執行能力不足則可能引發事故甚至群體性事件。三是組建新部門實施。該做法的的目的是組建一支專業化水平較高的執法隊伍，以期在提升強制執行效率、防范和控制執行風險方面都能實現全面把控。但新部門與其他政府機關屬于平級，對行政機關作出的行政行為的監督力度會有所弱化，在政府開展專項整治活動時，案件也會過于集中，壓力過大。［4］如果再出現人員調配不當、制度不完善等情況，甚至可能發生選擇性執法問題。

（四）行政相對人權利救濟途徑模糊

土地執法非訴執行領域中，“裁執分離”不僅涉及由誰執行的問題，還涉及行政相對人的權益救濟問題。如果行政機關在強制執行過程存在違法行為，行政相對人是否可以提起行政訴訟呢？對此，最高法的裁判觀點是行政機關組織實施強制執行時，未超出準予執行裁定范圍的，屬于司法行為的繼續，超出的則屬于行政行為。［5］如果未超出準予執行裁定范圍，但卻給行政相對人的合法權益造成了損害，是行政賠償還是司法賠償？如何對行政相對人的權益進行救濟？相關法律法規均沒有詳細的規定。

三、探索土地執法領域行政非訴執行的優化路徑

為全面深化新時代行政檢察監督工作，基于當前非法用地現狀，檢察機關應加強和推進土地執法領域行政非訴檢察監督工作，增強法律監督實效，推動行政機關加強土地領域執法，全面保護我國土地資源。

（一）完善頂層設計，實現行政強制執行權的集中行使

當前我國行政非訴執行面臨困境的根源在于法律規定與現實發展的脫節和政策變化，《行政訴訟法》自1989年實施至今，經歷了30余年的實踐與發展，行政權過度依賴司法權的“裁執合一”模式與社會的發展、人民群眾的需求已經不相適應。從頂層設計層面，不僅要考慮行政權行使的正當性和合法性，行政效率這一要素同樣要予以平衡和考慮，否則，執行周期過長會嚴重削弱行政權，甚至失去強制執行的實際意義。實踐中，只要司法權和行政權配置適當，“裁執分離”并不存在障礙。具體到我國行政強制執行制度的頂層設計上，一是充分發揮我國的制度優勢，適當擴大直接強制執行的適用范圍，保障相關行政權的高效運行，促進行政執行力的提升。二是對未取得直接強制執行權的行政機關作出的行政行為，實行“裁執分離”模式，既保持司法權對行政權的適當監督，又避免對行政權的過度干預，為后續實際執行、行政相對人權利救濟等問題的解決，以及厘清司法權與行政權的邊界提供立法依據。在完善頂層設計的基礎上，采取行政強制執行權的相對集中行使。現行《行政處罰法》《行政許可法》中明確規定了行政處罰權的相對集中行使制度，?由行政機關負責土地領域案件的強制執行，可以在很大程度上釋放部門最大動能，保障平和有序的日常執行環境，法院只對案件進行審查并做出裁定，能擺脫行政非訴執行的困境，促進相關法律的嚴格執行和部門職能的充分實現，保障有法可依，塑造良好法治環境。

（二）注重預防為主，完善審查標準

土地領域違法案件，其違法行為往往具有延續性和長期性。作為屬地基層政府，擁有先行了解和及時阻止違法行為發生的有力條件，基層政府相關部門甚至是村委會、社區，若能夠做到定時巡查，在出現違法行為苗頭或預備行為時，第一時間進行阻止和訓導，將預防和治理工作做在前、抓在小，便能夠有效阻止大部分違法事件的發生，為執法、司法機關減輕案件審理壓力，節約執法、司法資源。對于進入強制執行程序的土地非訴執行案件，可以充分運用新時代“楓橋經驗”，在全面聽取各方訴求的基礎上，通過有效溝通調解，既保障法律法規政策的有效落實，又保障群眾合法權益，促進矛盾糾紛的實質性化解。同時，檢察機關開展行政非訴執行法律監督，應充分發揮行政檢察“一手托兩家”的職能作用，對行政機關作出的行政決定、法院作的裁定是否合法進行雙審查。筆者所在院在辦理土地領域行政非訴執行檢察監督案中，組織行政機關舉行“圓桌會議”，針對土地執法查處中的辦案流程等問題進行溝通研判，與縣自然資源局聯合制定《關于共同開展土地執法監督工作的實施意見（試行）》，進一步加強行政機關與檢察機關之間關于土地領域執法的銜接與配合，形成土地保護合力，切實提升行政執法監督實效。

（三）完善辦案流程，注重類案監督

檢察機關在開展土地執法領域行政非訴執行監督時，應完善辦案流程，常態化開展檢察聽證工作，通過聽證查明事實、厘清證據，為爭議雙方提供平等對話平臺，釋放司法善意，給予雙方充分保護自身利益的機會。同時，作為法律監督者的角色，檢察機關在聽證過程中，能夠對所審查案件的法律事實、相關細節等擁有更全面深入地認識，從而達到最佳辦案效果。檢察機關還應注重對案件辦理過程中呈現的共性問題進行梳理和歸納。通過以點帶面，加強類案監督，從根本上解決此類問題，既減少推諉扯皮，促進執行主體履職盡責，又防止國有財產受損，提升檢察監督的效果，促進社會治理現代化。