民事再審檢察建議辦理的規范化路徑探析

摘 要：民事再審檢察建議是檢察機關對同級法院生效裁判結果進行監督的重要方式。民事再審檢察建議在司法實踐中仍然存在與抗訴的界線不夠明晰、能否引起再審并改判易受非案件因素影響、被接受程度較低、案源缺乏均衡性和穩定性、監督剛性不足等問題。為充分發揮民事再審檢察建議制度價值，有必要從案件辦理程序的規范化、法檢工作交流的機制化、文書制作的格式化、運用大數據挖掘監督線索的常態化、后續評估與跟進監督的制度化等方面發力，增強民事再審檢察建議監督質效。

關鍵詞：民事再審檢察建議 抗訴 規范化

民事再審檢察建議作為檢察機關履行法律監督職能的重要手段，在糾正同級法院錯誤生效裁判，維護司法公正上具有獨特價值。然而，司法實踐中民事再審檢察建議與抗訴的界限模糊、被接受程度較低等問題仍較為突出，導致民事再審檢察建議的制度價值尚未充分釋放。本文采用實證調研的方法，梳理分析民事再審檢察建議制度運行中存在的突出問題，并就此提出行之有效的完善建議，以期為民事再審檢察建議辦理的規范化提供借鑒。

一、民事再審檢察建議辦案基本情況

自2019年至2022年，全國檢察機關分別提出民事再審檢察建議7972件、9900件、8803件、9500件。同期提出抗訴案件分別為5103件、4994件、5319件、4500件。至2023年，全國檢察機關共提出民事再審檢察建議10525件，法院采納率為92.4%。同期民事抗訴案件3807件，民事再審檢察建議數量是抗訴數量的2.76倍。［1］全國范圍內初步實現了民事案件生效裁判結果監督方式從“抗訴為主、民事再審檢察建議為輔”向“民事再審檢察建議為主”轉變。從安徽省檢察機關的辦案情況看，民事再審檢察建議案件呈如下特征：

（一）生效裁判結果監督轉向以提出民事再審檢察建議為主

2019年至2024年，安徽省檢察機關共對民事生效裁判提出監督意見6958件，其中抗訴2673件、民事再審檢察建議4285件。民事再審檢察建議案件數量占監督總數的61.91%，約是民事抗訴案件數量的1.6倍。其中，2023年，提出民事再審檢察建議533件、提出抗訴310件，提出再審檢察建議的案件數量約是抗訴案件數量的1.72倍，這與全國范圍內民事再審檢察建議是抗訴數量2.76倍的比例存在較大區別。2024年，安徽省檢察機關提出民事再審檢察建議419件，提出抗訴156件，提出民事再審檢察建議案件數量達抗訴案件數量的2.69倍［2］，基本實現民事裁判結果監督方式向“民事再審檢察建議為主”的轉變。

（二）監督率相對較高，且三級院監督方式區分明顯

2019至2024年，安徽省檢察機關共受理民事生效裁判結果監督案件2萬余件，提出民事再審檢察建議數為4285件，提出民事再審檢察建議案件占比近20%。若加上抗訴案件，則提出監督意見的案件占受理案件總數的比例達30%以上，監督率較高。當然，這其中很重要的一個因素是包含了相當部分的依職權監督案件，如虛假訴訟。從提出層級來看，90%以上的民事再審檢察建議由基層檢察院提出，主要針對基層法院一審生效民事裁判案件。市級院提出民事再審檢察建議的占比不足10%，省級院占比不足1%。這項數據與省級院抗訴案件數量占全省三成以上的比例形成巨大反差。

（三）生效裁判結果監督的辦案“倒三角”局面有效扭轉

因抗訴制度設計原因，基層檢察院沒有抗訴的監督方式，抗訴案件全部集中在省、市兩級檢察院，長期以來形成了抗訴案件數量“倒三角”的格局。從安徽省民事再審檢察建議案件數量看，基層院共辦理3888件，占民事再審檢察建議案件辦案總數的90%以上。加之市級院辦理的抗訴案件中，絕大多數也是由基層院提請，總體來看，基層院辦理的提出監督意見案件數量達5630件，占裁判結果監督案件總數的80%以上，占比較高，有效改變了安徽省檢察機關長期以來辦理民事生效裁判結果監督案件“倒三角”的格局。

（四）民事再審檢察建議監督案件數量下降趨勢明顯

從絕對數量看，自2020年至2024年，安徽省檢察機關分別提出再審檢察建議1055件、833件、782件、533件、419件，持續下降趨勢明顯，趨勢背后的深層次原因應當引起重視和研究。從數據看，提出民事再審檢察建議的數量與依職權監督案件的數量具有緊密的正相關關系。如2021年監督審判機關糾正虛假訴訟案件953件，同期提出民事再審檢察建議833件。2024年監督審判機關糾正虛假訴訟案件495件，同期提出民事再審檢察建議數量降至419件。

二、民事再審檢察建議制度運行中存在的問題

現行法律、司法解釋對民事再審檢察建議的辦理規定仍不夠細化，使得民事再審檢察建議制度面臨三重困境，即理論困境、制度困境、實踐困境。［3］

（一）民事再審檢察建議與抗訴的界限不夠明晰

《人民檢察院民事訴訟監督規則》（以下簡稱《監督規則》）第81條規定了可以提出民事再審檢察建議的十一種情形。《監督規則》第82條、第83條規定了應當提請抗訴的四種情形，但第84條又規定，“符合本規則第八十二條、第八十三條規定的案件，適宜由同級人民法院再審糾正的，地方各級人民檢察院可以向同級人民法院提出民事再審檢察建議”。該條實際否定了第82條、第83條的確定性規定，使得何種情形不得制發民事再審檢察建議再次陷入模糊狀態，使得抗訴與再審檢察建議既沒有“先后適用”的區分，也沒有“平等選擇”的指導，不利于構建多維度多層次的監督框架。實踐中，具體以哪種方式開展民事檢察監督更多的是依賴辦案機關的選擇。［4］

（二）民事再審檢察建議能否引起再審并改判易受非案件因素影響

一方面，受法院內部考核、上下級關系等因素的影響，再審、改判案件可能對原承辦法官、原辦案法院產生消極影響，客觀上增大了再審改判的難度。另一方面，改判必須重新審視案件所有證據，若民事再審檢察建議并非以新的證據足以推翻原判決提出，法院需要審查判斷民事再審檢察建議的理由是否足以改變原判決。在足以改變原判決的情況下，法院往往還要審查案件是否存在糾正必要性。出于種種考量，這種審查判斷往往是苛刻的。此外，因改判可能涉及的判例效應和對法律原則的長期影響，法院天然傾向于維護已有生效判決的既判力。在事實認定存在不一、法律解釋存在分歧、不同法院裁判尺度不一的情況下，法院對再審檢察建議回復中只是表示“不予采納”，或者僅以“實體判決并無不當”等籠統理由否定再審檢察建議的監督意見。［5］

（三）法院對民事再審檢察建議接受程度較低

民事再審檢察建議的提出、審查、送達及法院的反饋過程，于外部而言透明度不足。實踐中，各地法院對于民事再審檢察建議承辦部門、辦理程序、回復模式等不盡統一，部分法院對再審檢察建議不能依法辦理或回復，超期回復、拒不回復時有發生。有的法院對應當采納檢察建議進入再審的案件，通過在辦案程序外推動當事人和解等方式掩蓋民事生效裁判中存在的錯誤或瑕疵，回避對再審檢察建議的采納，不了解、不認可民事再審檢察建議的功能價值。當然，不可否認的是，有的民事再審檢察建議文書質量差、說理不透徹，甚至對法律適用的理解存在誤區也是導致民事再審檢察建議不被法院認可的重要因素之一。

（四）民事再審檢察建議的案源缺乏均衡性和穩定性

一方面，案件數量特別是依職權監督的案件數量受民事檢察官主觀積極性影響較大。各地檢察機關在人力、物力資源上存在差異，基層檢察院往往仍是民事、行政、公益訴訟檢察“三合一”，導致民事檢察監督工作力度不一，辦理案件數量不穩定，一定程度上存在找案辦案的情況。另一方面，依職權監督案件雖然成案率高，但可持續性不強。目前辦理的民事再審檢察建議案件，相當一部分來自于近年來開展的虛假訴訟專項監督行動。隨著檢察機關對傳統民間借貸、房屋買賣等虛假訴訟的打擊，以及法院自我防范、主動糾正加強，該類案件案源持續萎縮。對于新類型、新領域的案件線索發掘，成效尚不明顯，影響了監督案件數量的持續穩定。

（五）民事再審檢察建議案件的監督剛性不足

實踐中，基層檢察院辦理裁判結果監督案件時，經常需要先與法院溝通協商，直至達到一致認識時才制發民事再審檢察建議，這也就是常說的“協商式監督”。在許多情況下，因法檢達成一致認識的概率不高，民事再審檢察建議得不到采納的可能性較大，故大量符合監督條件的案件多以提請抗訴這種相對剛性的監督方式結案。安徽省級檢、法層面雖然會簽印發了《工作交流會商會會議紀要（第1次）》，明確“對擬不采納再審檢察建議的監督案件，應當提交審判委員會討論決定”，但是落實中，仍出現名為拒絕實已采納、超期不回復、不經過審判委員會討論即作出決定等問題。

三、民事再審檢察建議辦理規范化的建議

（一）以民事再審檢察建議案件辦理程序的規范化明晰與抗訴案件的界限

規范、嚴肅的辦案程序是增強監督權威的重要方式，民事再審檢察建議辦案程序規范化的構建應當覆蓋從線索發現到最終反饋的全過程、全步驟，包括受理條件、審查要點、調查方式、文書格式等，確保每一步都有章可循，降低隨意性。一是規范線索發現與受理機制。檢察機關通過多種途徑發現可能存在問題的民事判決或裁定，包括當事人申請監督、日常工作發現、其他機關移送等。對于符合監督條件的案件，檢察機關應當依法受理。二是規范案件審查機制。檢察機關對受理的案件進行初步審查，判斷是否有必要采取進一步的調查核實措施。如有必要，檢察機關可以采取詢問當事人、查閱案卷材料、委托鑒定或評估等多種方式，乃至專家咨詢論證，以全面了解案情，準確提出處理意見。三是規范審批與決定機制。嚴格檢察建議的提出制度，設立審批程序，確保民事再審檢察建議的針對性和可操作性。規范檢察機關提出民事再審檢察建議的程序和相關材料要求。四是規范完善反饋與救濟機制。建立未被采納的檢察建議的復議或二次申訴機制，確保檢察機關監督權的有效行使。

（二）以工作交流的機制化凝聚法檢共識

一是以最高法、最高檢出臺的《關于規范辦理民事再審檢察建議案件若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）為契機，聚焦高質效辦案，與法院建立定期會商溝通、聯合調研、聯合評查機制，統一司法理念，凝聚合力，推動解決民事再審檢察建議實踐中的共性、導向性問題。二是構建與民事再審檢察建議制度相配套的其他機制，如信息共享機制、聯席會議制度、案例指導制度等，加強檢察機關與人民法院之間的溝通協作，確保監督的有效性和及時性。

（三）以民事再審檢察建議書制作的格式化增強監督嚴肅性

一是民事再審檢察建議書格式進一步精細化。最高檢雖然在2021年11月印發《人民檢察院民事訴訟監督法律文書格式樣本》，但司法實務中，具體格式下的內容撰寫五花八門，文書的專業性差異較大，嚴重缺乏一致性。建議制定統一的民事再審檢察建議書格式，包括但不限于案件基本信息、監督理由、法律依據、具體錯誤分析、建議內容等，明確必須包含的內容要素，包括案件基本信息、建議理由、法律依據、具體請求等，以規范的法律文書提升檢察監督的嚴肅性。

二是強化民事再審檢察建議書說理。監督理由和依據是再審檢察建議書的核心內容，應參照抗訴書的規范、標準加強再審檢察建議文書說理，力爭做到語言運用準確、證據分析透徹、法律論證嚴密。［6］建議增加有關民事再審檢察建議書的說理性、邏輯性的強制性要求，比如要求詳細說明建議再審的理由、依據，確保內容的準確性和說理性。

三是以文書公開促進文書制作統一。通過檢答網等內部工作平臺，有限度將民事再審檢察建議書，特別是文書說理充分、邏輯嚴密、法律適用精準的監督文書在一定范圍內公開。一方面通過公開提升檢察監督的公正性和透明度，另一方面通過文書公開，提供可借鑒的文書格式以及實體處理上的參考。

（四）以運用大數據挖掘監督線索的常態化拓展案源新增量

運用大數據篩查、比對、碰撞，相互獨立的信息點會產生交集、串聯，異常行為線索就能清晰展現，驅動民事檢察監督工作解題破局，化碎片為系統、從淺層次走向深層次，形成監督的規模效應，實現高質效民事檢察監督辦案［7］。運用大數據開展民事檢察監督，通過深挖批量案件背后的制度漏洞，助力發現類案問題、系統性問題，有利于助推解決深層問題，充分展現民事檢察監督在社會治理體系中的職能優勢和功能價值。［8］為拓展民事再審檢察建議的監督領域和線索來源，必須摒棄傳統的“等案”“要案”理念，重視民事檢察人員數字素養、能力提升，常態化運用大數據賦能民事檢察。

（五）以后續評估與跟進監督的制度化確保監督剛性

一是建立案件逐案跟蹤問效機制。對采納和未采納監督意見案件逐案登記、復盤總結、集體討論，實現個案全流程、閉環式管理，指導后續案件辦理，切實提升監督辦案質量。

二是跟進監督實現目標。民事再審檢察建議原本就是對抗訴制度的補充，屬于相對柔性的監督方式。若人民法院未采納檢察建議或決定不予再審，檢察機關應根據評估結果確定是否應當采取跟進措施，如提請上級院抗訴等。靈活運用民事再審檢察建議和抗訴二種監督模式，充分運用二者監督方式的優勢，確保監督目標實現。