江蘇沿海灘涂開發的歷史回望

江蘇擁有954公里海岸線，現有灘涂總面積50.01萬公頃，占全國總量的1/4，被認為是我國東部地區最具潛力和開發價值的后備資源。江蘇沿海灘涂開發利用的歷史悠久，古代開發大體經歷了原始粗放開發—海鹽生產為主—鹽業農墾并舉三個階段。近代灘涂開發則形成了淮北以海鹽為主，淮南以農墾為主的開發格局。現代灘涂開發實現了由傳統的開發模式向科學保護與開發灘涂資源的轉變。

一、史前時期

江蘇沿海灘涂資源豐富，“海可漁，灘可樵”，為先民的生存與發展提供了良好的條件。連云港市二澗村曾出土7000多年前的古稻殼，說明江蘇沿海墾殖已有7000余年的歷史。

新石器時期，生活于江蘇沿海一帶的先民已在沿海灘涂從事樵采和漁獵活動，并逐步形成了原始的農業以及飼養豬、羊等為主的畜牧業生產。位于連云港市海州區錦屏鎮錦屏山南麓的將軍崖巖畫，反映了農業部落原始先民對土地、造物神以及天體的崇拜，畫中有11種農作物圖案，并有禾苗與谷穗狀圖案，被稱為中國早期反映農業部落社會生活的“一部天書”。距今約5000年前，蘇北沿海岸外砂堤出露，成為先民繁衍生息之地，淮安青蓮崗、阜寧東園村、海安青墩等地，出土有石鏟、石斧、石盤等石器及碳化稻粒，蘇北沿海原始農業已現萌芽。

史籍對秦漢以前江蘇沿海墾殖業的萌芽亦有零星記載。《禹貢》記有“蒙、羽其藝”（即蒙山、羽山一帶已種莊稼了），《尚書正義》將《禹貢》中“羽畎夏翟”中的“畎”釋作“田川”，甲骨文作“甽”，其形如水邊耕田，說明羽山（位于今江蘇省東海縣與山東省臨沭縣交界）沿海其時農業已有一定規模。

二、秦漢至三國兩晉南北朝時期

秦漢以前，江淮沿海稱“淮夷地”，草萊初開，地廣人稀。后吳王夫差封其民江淮間，漢武帝又遷大批居民充實江淮，使沿海灘涂得到進一步開發。秦漢時期，海鹽生產已成為灘涂開發的主導。

距今2400年前的戰國時代，淮北沿海已進行海鹽生產，并漸次向淮南沿海拓展，“彭城以東、東海、吳、廣陵”均有“海鹽之饒”。西漢吳王劉濞立國廣陵，“即山鑄錢，煮海水為鹽”，并開了一條西起揚州茱萸灣，東通海陵倉及如皋蟠溪的鹽運河，以通鹽運。西漢贛榆縣治所鹽倉城便是著名鹽倉。漢元狩四年（前119），鹽城因鹽置縣，名鹽瀆縣。根據鹽城東門外出土的銅箭鏃可以證明，西漢時鹽城已設置鹽鐵官署。淮南聞名的“海陵倉”，亦是漢吳王濞所置，足見其時沿海鹽業的規模。

西漢以前“煮海為鹽”，用海水直接煎煮成鹽，方法原始，質次量少。漢武帝時“募民煮鹽，官與牢盆”，官府招募壯丁，給他們糧食與煮鹽器具，首創用盆具煮鹽，使鹽業生產有了一定的發展。東晉安帝義熙七年（411），鹽瀆始名鹽城，“乃城海上，環城皆鹽場”。

南宋王應麟《通鑒地理通釋》中述及，鹽城唐以前“為海中之洲，長百六十里，州上有鹽亭百二十三，歲煮鹽四十五萬擔”，鹽城已成為淮南鹽業生產的中心。《宋書》卷54述及，江淮一帶經東晉、南朝270多年的經營，已具“魚鹽杞梓之利”。劉宋時的廣陵“孳貨鹽田，鏟利銅山”，其興旺與淮鹽的發展密切有關。

秦漢時期，由于鹽鐵業發展，江蘇沿海經濟發展較快，灘地面積不斷擴大，農業也隨之發展。1972年，海州小礁山出土了西漢墓葬，墓葬中發現有農作物的標本，是海州灣一帶漢代農業發展的見證。

由于東岡等古砂堤的阻隔，其時江蘇沿海形成東部臨海、西部臨湖（古射陽湖等）的大勢，農業開發也呈現出“東漁西稻”的二元格局。東部“海可漁，灘可樵”，漁業成為東部農業開發的主項。西部為古潟湖，《禹貢》中述及“淮海惟揚州”“厥土惟涂泥”，指出揚州地區“涂泥”分布很廣，對發展農耕十分有利。司馬遷在《史記》中述及：“楚越之地，地廣人稀，飯稻羹魚，或火耕而水耨。”說明漢時先民利用古潟湖灘地種植水稻已很普遍。從鹽城附近漢墓出土的炭化稻粒來看，西漢以前沿海一帶的水稻種植已成為民生的基礎之一，同時亦證明古代先民早就懂得“西鄉（指古沙堤以西潟湖區的灘地一帶）下濕宜稻”的道理了。

三、唐宋時期

江蘇沿海地帶因常遇風潮災害，使得農業與鹽業的發展受到抑制。歷代統治者非常重視沿海海堤的修筑，以保證沿海農業與鹽業的開發。唐大歷年間，李承利用沿海古砂堤的地形優勢，修筑了“常豐堰”。及至宋天圣年間，范仲淹監西溪鹽倉，率眾在常豐堰基礎上重修范公堤，從鹽城至西溪（今東臺），堤成后，障蔽潮汐，“農子鹽課，皆受其利”。海堤的修筑，使沿海地區形成堤內湖區種莊稼、沿堤引水煮鹽的良好開發態勢，促進了沿海地區農業、鹽業的發展。

唐代，在修筑海堤時形成的復堆河，成為串場河的前身，它是江蘇鹽文化的搖籃。從宋代開始，沿范公堤一線有富安、安豐、梁垛、東臺、何垛、丁溪、草堰、小海、白駒、劉莊十大鹽場，因復堆河將這十大鹽場串聯起來，所以稱串場河。串場河是江蘇沿海地區重要的水利工程，是南北交通的動脈，對沿海地區鹽業開發起到了重要的促進作用。

唐代，勞動人民創造了“煎煮”之法，官府變鹽法，使“游民業鹽者為亭戶，免雜徭”，大大推動了海鹽生產。唐寶應元年（762），劉晏為鹽鐵使，于淮北設漣水鹽場，并設“巡院機構”，建立專場產鹽，淮南置鹽城、海陵監以管理鹽課。“天下有鹽之縣一百五，淮南海陵鹽城縣二”，可見唐時淮南鹽在全國的地位。《新唐書·食貨四》載：“吳越揚楚鹽廩至數千，積鹽二萬余石……，歲得錢百余萬緡，以當百余州之賦。”鹽業的利稅，已成淮南經濟的命脈。

南宋以后，劃淮而守，連年兵亂，鹽業生產受到影響，但兩淮產鹽量仍居全國首位。元代，全國有鹽場125個，淮南有25個，淮北有4個。至元十八年（1281）與至順四年（1332），兩淮產鹽分別達到320多萬擔及380多萬擔，以產鹽著稱的鹽城在元史上注以“上”字，以示富饒。

南宋建炎二年（1128），黃河奪淮，南經蘇北入海，海岸東遷迅速，范堤以東海灘淤漲為大片灘涂，而老鹽田因潮汐不至，遠鹵難進，鹽產日薄，墾殖業遂小有發展。宋朝還施行了一些改良政策，鼓勵開墾。宋室南遷以后，北方居民南遷帶來較為先進的生產技術，對沿海農業發展起了促進作用，南通一帶遂成為“魚稻饒足”的地區。

四、明清時期

南宋以后，連年兵亂，鹽業生產受到影響，但兩淮產鹽量仍居全國首位。至明代，海岸線東遷迅速，范堤一帶原有鹽場因海遠鹵淡，漸不宜鹽，屢屢東遷。明初，朝廷將江南大量人口驅散江淮，充作鹽丁，發展鹽業。

明萬歷以前，淮南煮鹽以“團煎”為主，盤鐵為主要器具。以后“以盤鐵工大費重，后遂全用鍋”。灶民采用“煎曬”之法，“刈草于蕩，燒灰于場，曬灰淋鹵，歸鹵于池，煎鹽于鐅”，此法一直沿用至中華人民共和國成立前。淮北鹽場明時以“灘曬”為主，“本輕利厚，淮（南）鹽難與之敵”。

至清代，淮南因海勢東遷，鹵氣漸淡，石港、劉莊等場產鹽漸少，金沙場且不出鹽。而淮北二場，離海近，鹵氣尚厚。“淮南鹽業呈江河日下之勢，灶民始零星開墾。光緒二十六年（1900），新興、伍佑兩場首先放墾。”清末，淮南鹽場鹽業生產一落千丈。

鹽業的衰落致使沿海灘涂的開墾得以較大規模進行，〔光緒〕《阜寧縣志》載：“是地因海遠沙淤，地日升漲，咸豐初年，憲委勘丈計丈，見溢出可墾地一千七百二十二頃四畝八分九厘八毫，六年設局召民領種。”可見其時官府已正式召民開墾了。

五、民國時期

民國時期，江蘇沿海開發興起了一波“廢灶興墾”、發展農墾的熱潮，沿海灘涂開發從以鹽業為主進入以墾殖業為主的重要歷史時期，這與張謇竭盡全力地推動密不可分。1914年，張謇擔任北洋政府農林工商總長時，制定頒布了鼓勵墾植的《國有荒地承墾條例》和獎勵植棉條例。其后財政部頒布了《淮南放墾章程》，并于東臺設立淮南墾務局，推動江蘇沿海灘涂的農業開發。

江蘇沿海灘涂近代墾殖業大致可以1914年為界，分為初創時期與發展時期兩個階段：

（一）初創時期。光緒二十一年（1895），張謇便萌發了墾殖灘涂的念頭。光緒二十七年（1901）開始，張謇在灘涂上創辦了通海墾牧股份有限公司，力排鹽運使的阻撓，劃清鹽、墾界址，買田入股，匡圩筑堤，整治農田，興修水利。歷時8年，投資白銀29萬兩，建農田12萬多畝，種植棉花，效益甚佳，為“廢灶興墾”指出了一條成功之路。此后，一些官僚、買辦、鹽商、軍閥、地主亦紛紛投資開發灘涂，興辦鹽墾。

（二）發展時期。1914年，北洋政府頒布了《國有荒地承墾條例》，規定“凡國有荒地，除政府認為有特殊使用之目的外，均準人民按照本條例承墾”。財政部設立淮南鹽務局，于南通石港征收地價，委派專員實施放墾。1915年起，張謇、張詧、邵銘之、陳儀、章靜軒、吳寄塵、岑春煊、周孝懷、張佩年、韓國鈞、殷如耕、許澤初等人紛紛牽頭興墾。發起了在南起長江口的呂四場，北至海州南陳家港之間700余里，總面積3.67萬平方公里的濱海地域內，招股集資興辦鹽墾公司、廢灶興墾的熱潮。先后成立了70多家鹽墾公司，投資總額達1732萬多元，占地432萬畝。1913—1935年間，先后創辦了大有晉、大豫、大賚、寶豐、益昌、泰順、東興、中孚、遂濟、通濟、裕華、通遂、大豐、瑞豐、泰和、大祐、通興、大綱、華成、合德、阜余、阜通、大生、耦耕、新農、新南、新通、大阜等20多萬畝以上的大公司及10多個小公司。至1936年，沿海鹽墾公司已發展至77家。

沿海鹽墾公司突破了中國長期封建的小農經濟，將大農業生產方式引進到墾區，在生產技術上進行了科學的嘗試，開創了我國灘涂墾殖業的先河，帶動了全國灘涂開發事業的發展。據《中國近代農業史資料》載，“1912—1926年全國大型的31個農墾企業中，江蘇占58%”。鹽墾的發展吸引了啟東、海門、崇明及南通南部大批移民遷至灘涂，1901—1937年間，移入墾區的移民達40多萬，他們既帶來了先進的植棉技術，也解決了南部人多地少的矛盾。鹽墾也促進了商品經濟的發展以及沿海城鎮的興起。一些原鹽墾公司的駐地或棉花轉運地，大多發展成為新興城鎮。如楊集、響水、蔡橋、合德、大中集、新豐、三倉、新街、三余、海復等，都發展成為沿海地區重要的城鎮。

六、中華人民共和國成立后

中華人民共和國成立后，黨和政府十分重視海涂資源的開發利用，推行“以民辦為主、國家補助為輔”的政策，領導和組織沿海人民積極開發海涂資源。黨的十一屆三中全會后，江蘇省人民政府批準成立江蘇省圍墾指揮部，負責全省灘涂圍墾及綜合開發規劃，并于1983年9月更名為江蘇省灘涂開發利用管理局。1996年3月，江蘇省灘涂開發投資有限公司正式成立，推進灘涂開發邁向市場化。2010年，江蘇省沿海開發集團有限公司成立，成為省級沿海開發主力軍和省級沿海開發重要投融資平臺，以更強力度、更高平臺服務沿海開發國家戰略和海洋強省建設。

（一）治水興墾。中共中央華東局和蘇北人民行政公署組織科技人員在對蘇北沿海棉墾區進行全面勘查的基礎上，制訂了“治水興墾”規劃，并在20世紀50年代先后開挖了新沂河、蘇北灌溉總渠，暢通了沂河、沭河、淮河入海通道，加固了洪澤湖大堤，興建了三河閘，廢除了“歸海壩”，修筑了北至繡針河口、南至啟東嘴的沿海擋潮海堤，結束了沿海地區“西水”為害、潮鹵倒灌的歷史。60—80年代，隨著“淮水北調”“江水北調”工程實施，先后整治、擴浚了沿海入海河流，開挖了引排骨干河道，興建了大量的擋潮涵閘和機電排灌站。初步建成了防洪、防澇、防潮、防旱、防漬五大工程體系。依靠國家和鄉村集體的力量，采用軍隊屯墾，創辦國營、集體農場以及組織農民拓荒墾殖等多種方式，到1987年，共開墾50年代修筑的海堤內荒地500萬畝，建成耕地300多萬畝。1980—1987年間，由于農場和鄉村耕地承包經營制的逐步實行，極大地調動了廣大農民治水興墾的積極性，大力推行農田綜合治理、綜合開發，農業經濟和鄉村工業取得了長足的發展。

（二）匡圍海涂。1949—1956年，重點對設施簡陋的淮北鹽場百萬畝鹽區進行改建、擴建、改造，恢復和發展了淮北鹽場的鹽業生產。1951年春夏之交，經華東軍政委員會批準和支持，如東縣政府組織圍墾老北坎1.8萬畝潮上帶灘地，開創了新中國成立后全省群眾自辦圍墾海涂工程的先例。1951—1987年，沿海共形成大、小圍區120多個，圍灘總面積277.93萬畝。其中，用于農、林、牧、漁業開發面積150多萬畝，用于制鹽生產的鹽區總面積124萬多畝。

（三）全面規劃，綜合開發。1980年前后，江蘇省及沿海各市縣組建開發管理機構，加強了對海涂開發的組織領導。逐步擺脫了“匡圍—養墾—糧棉（鹽）”的傳統開發模式，走出了低投入、低成本、低效益的三低局面，大力發展對蝦、紫菜、鰻魚、文蛤等海水養殖生產，制定了一系列鼓勵開發的優惠政策和多種形式的經濟承包責任制，使全省海涂開發事業進入了全面規劃、綜合開發、因地制宜、發揮優勢的新階段。到1987年底，建成糧棉耕地29.38萬畝，林、牧地7.98萬畝，對蝦養殖水面16.32萬畝，淡水魚養殖水面11.35萬多畝，鹽場用地112.46萬畝，在潮間帶護養文蛤80.4萬畝，養殖紫菜4300畝，新建灘涂丹頂鶴、麋鹿自然保護區2處，逐步形成了以糧棉生產和海水養殖為主體，產前、產中、產后服務行業相配套，開發利用與資源保護并重的良性開發。

（四）海域使用制度改革。1994年5月13日，根據《國家海域使用管理暫行規定》，江蘇省科委、江蘇省財政廳出臺關于《國家海域使用管理暫行規定》的實施細則，對海域有償使用制度作出具體規定，確定海域使用金征收的范圍和標準，同時規定海域使用金歸國家所有，由同級財政部門負責管理使用。1996年1月，江蘇省人民政府下發《關于加快沿海灘涂開發的通知》，建立投資主體多元化、資金來源多渠道、組織經營多形式的新型灘涂開發機制，使灘涂開發邁上了一個新的臺階。2005年5月，江蘇省第十屆人民代表大會常務委員會第十六次會議通過《江蘇省海域使用管理條例》，進一步規范了海域使用管理。

（五）沿海大開發。1995年，江蘇省委、省政府提出“海上蘇東”發展戰略，實施百萬畝灘涂大開發計劃，并把建設“海上蘇東”、發展海洋經濟列為全省國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標中的一項跨世紀的區域發展工程。2005年11月，江蘇省委正式提出把“三沿”戰略拓展為“四沿”戰略，沿海開發與沿滬寧線、沿江、沿東隴海線共同構成全省生產力布局的主體框架。依據“海上蘇東”戰略，江蘇省政府提出沿海灘涂“以圍為主向以用為主轉變，由低層次開發向高科技含量開發轉變”的方針，加速推進兩輪百萬畝灘涂開發工程，實行集中投入、連片治理、綜合開發。2007年，省委、省政府召開沿海開發工作會議，啟動新一輪沿海開發。

（六）沿海開發上升為國家戰略。2009年6月，國務院常務會議審議通過《江蘇沿海地區發展規劃》，江蘇沿海開發上升為國家戰略。2009年6月，江蘇省委、省政府決定更名組建江蘇省沿海開發集團有限公司，2010年6月注冊成立，注冊資本80億元，江蘇沿海開發步入專業化、規模化、集團化、現代化道路。江蘇省沿海開發集團堅持“省級沿海開發主力軍”和“省級沿海開發重要投融資平臺”兩個基本定位，確立并穩步推進海洋產業、土地資源保護與開發和特色現代農業三項主業。2010年來，集團大力度推進沿海鹽堿地綜合保護利用，為全省增加后備土地資源10萬余畝，新增耕地近4萬畝，騰退置換土地5萬余畝，支持射陽沿海經濟區、通州灣園區等項目建設；助力改善沿海地區生態環境質量，提供沿海生態用地14.5萬畝，其中騰退9萬余畝魚塘等用于建設黃海濕地和珍禽保護區，連續8年增殖放流改善條子泥海域生態，努力促進集團經濟效益與沿海地區生態效益雙贏互促；加大沿海地區產業投資布局，牽頭組建省海洋經濟投資基金，參與設立11只沿海系列產業基金，累計投資72億元、項目87個，在海洋新材料、生物醫藥、海工裝備等領域孵化培育海洋產業項目21個、上市項目2個，有力推動資本向沿海地區和海洋產業集聚。

當前，隨著江蘇沿海開發的國家級戰略實施，江蘇灘涂開發駛入了快車道。鹽城黃海濕地作為“中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”代表申報世界自然遺產獲得成功，沿海“三級、一帶、多極點”空間布局基本形成，沿海地區新興產業發展勢頭迅猛，為帶動蘇南、蘇北地區的協同發展做出重要貢獻。江蘇的經濟版圖因沿海開發煥然一新，全省經濟實力也因此而增強。

（作者簡介：凌申，鹽城師范學院教授，中國地理學會會員，江蘇省地理學會理事。）

欄目編輯：王魁詩