論民國初年張謇的廉政業績

民國初年，張謇在南京臨時政府與北洋政府擔任過兩淮鹽政總理、實業部總長、農商部總長、全國水利局總裁等職務。張謇在短短兩三年的“京官”生涯中，建章立制，除在經濟領域產生巨大影響外，對近代廉政建設也頗具開創之功。目前學界主要對張謇的廉政思想進行研究，如徐曉旭《張謇廉政思想論述》、張廷棲《張謇勤政廉政思想探源》。本文依據史實，著重從實踐視角分析評價張謇在民初中央機構臃腫不堪、人浮于事，地方兵匪劫掠、官吏敲詐相習成風之際的廉政業績及歷史影響。

一、建章立制：民國初年張謇的廉政實踐

1912年，張謇受邀出任南京臨時政府實業部總長兼兩淮鹽政總理。1913年，北洋政府又任命張謇為農商部總長兼全國水利局總裁。張謇赴任后，深知國家經濟發展所面臨的困境和應擔負起的責任：“民國肇建，內亂外寇，侵尋未已，借款重疊，債權四壓。權政府度支之數，則用于軍政消耗者，日若不給也，亦當籌用于生活者十之四、十之三。權人民漏卮之數，則增加熟貨輸出者，今茲未能也，當亟求低減輸入者千之一、百之一。”[1]張謇在任期內，將主要精力放在制定工農商法規條例，改革厘稅，獎勵與扶持民族工商企業，但“實業之命脈，無不系于政治”[2]，于是在職權范圍內堅持整頓吏治，選賢任能，完善監督體系以約束腐敗行徑。

（一）整頓吏治，精簡機構

張謇素以創辦實業著稱，他經歷過實業發展的艱難，深嘗過層層盤剝與行政效率低下的苦楚。其曾針對清末官場積極提出改革吏治的“停捐納，分職以專職，省官以益官”等措施，但最終都因為清政府無可挽回的頹勢而不了了之。張謇任職實業部總長、農商部總長后，首先精簡機構、整頓吏治，謀求國民經濟發展的良好行政環境。

為集中處理政務，提高工作效率，張謇先是合并工商、農林兩部為農商部，將二者原下屬八司改設為農林司、工商司、漁政司和礦政局共三司一局。后在考察了當時工商、農林兩部400余人的在職情況后，發覺“學有專門或嫻熟部務者，固不乏人，而但有職名無所事事者，亦殊不少”。因此在人員的去留問題上，依據辦事范圍，決定“有官而無事者存其官而不必置其人，有事而人多者減其人以適當于事”[3]。最終選用農林、工商兩部各63人，裁去276名冗余官員。由于機構精干，又選用具有真才實學的專門人才，文牘主義與相互扯皮現象減少，工作效率大大提高。

對地方上非必要的機構及人員也是盡加裁撤。黑龍江省請設省行局，他考察后覺得“甚是靡費”，即令飭毋庸設局；又如黑龍江省內金礦督察局因各金礦僻居邊陲，交通距離較遠，耗費過多，此局建后僅一年即裁撤，只酌留調查員四員，俾資巡查，藉清弊竇。

（二）立法建制，嚴飭亂象

1913年11月，張謇針對民國初年百端待舉、法律不備、一切均無從措手的狀況上呈袁世凱，提出“惟有將現在農工商各業，急需應用之各種法令，督飭司員迅速擬訂，如法公布”[4]。張謇在任期間主持制定《工商法》《商會法》《商人通例》《公司條例》《森林法》《狩獵法》《保息法》《承墾條例》等關于工商、農林、漁業、礦業的行業法規多達30項，注重運用所制定的法規、章程、條例、細則等規范官員施政。他經常以咨文形式督查全國各地的違紀事件。辛亥革命以后，江浙地區大兵云集，常有士兵強搶商人財款事件發生，鹽商損失尤多。張謇了解詳情后立即向陸軍部總長黃興發咨文，請求徹查究辦，嚴禁軍人擅取商人財產。為禁止地方官吏刁難勒索注冊商人，特發咨文聲明工商行政以迅速簡易為主，使商人就地申請，地方官吏不可因事延擱或置之不理。于法定注冊費用之外，不得有勒索情事，如有稟訴，一經查實則盡法懲辦。

（三）建立監督署官制

礦務是實業發展中的重要部分，張謇決定設立礦務監督署官制，即在中央礦政局外再于外省設礦務監督署。彼時各省礦務局隸屬于實業司，實業司所轄范圍太廣難以兼顧，并且實業司權限不明，使得地方官文轉達至中央時間較長，不利于礦業發展。礦稅是國家財政收入的重要組成部分，但當時中國的礦稅收入卻不足百萬。究其原因，礦業未興是一方面，抑實征收又是另一方面。礦商為牟利詐偽成風：對于礦區，以廣為狹；對于礦產，以多報少。[3]基于此，張謇認為在外省設立專署，不但地方礦務可以得到及時處理，提高行政效率之余還能更方便進行實地調查，礦商不敢欺瞞，國家財政收入也可增加。

張謇還考慮到礦苗之探采、采礦區之糾正、礦床之查勘、礦質之化驗，都需要專業人員極力經營。設立專署，時常派員督查未開礦物之測勘計劃、已開礦物之指導工程。礦區及周邊的治安防護非常重要，礦山開采包括鑿井、辟隧、排水、通風等項，如果有礦商偷工減料罔顧職工性命，或因為施工不慎貽害百姓，都會加大治安的難度。且礦業本身工程量大，容易污染空氣，產生次生災害。而由礦署組織礦山警察，一為事先預防災禍，二為臨時有所補救。

二、中正光明：民國初年張謇廉政思想的底色

面對民國初年動蕩不安、財政空乏卻貪腐盛行、任人唯親的境況，張謇認為“處極紛亂危苦之境，唯有中正光明，可以獲終吉”[5]，他既注重自身的廉潔修養，克勤克儉，又在職權范圍內推行廉政，肅清政風，形成了兼備優秀傳統文化與近代廉政內涵的施政底色。張謇的政治抉擇并非出于個人的好惡得失，而是從他所理解的大局出發，即共和的前途、國家的穩定、國民生計的利益。“以假官威以便私圖，逞勢力以侮鰥寡，生平所不屑為”[3]，“中正光明”是張謇的為人堅守，也是施政目標。

（一）廉儉奉公，修養官德

在張謇早年追逐傳統功名的道路上，儒家經典的內核早已根植其血脈。張謇50歲以后，自號“嗇翁”，時時誡勉自己修身節儉，“茍能儉，則無多求于世界，并無求于國家，即使適然做官，亦可我行我意，無所貪戀，而高尚之風成矣”[6]。即便大權在握，不以權謀私，保持自身的廉潔。“一簞食一瓢飲”“節用而愛人”的安貧樂道、節儉克己觀念，不僅體現在其粗飯敝衣的日常生活和節用慎行的實業創辦中，還體現在其為官行政中力求把每一分錢花在刀刃上。

“目下財政困難，實業進行諸多窒礙。雖以必不可少之用途，而財政部亦無款可撥。蓋政治上多一機關，即財政上增一銷耗。”[5] 張謇任職中央期間，對于各項經費支出十分慎重，但求竭力撙節，以重國帑。他在裁并農林、工商兩部時就通告：“現查工商、農林兩部員司至四百余人之多……民國肇造，禍亂未已，民窮財盡，上下囂然，國家方行減政，救濟時艱。”[3]既為整頓吏治，也為減少尸位素餐，節約財政經費。

對于礦務監督署的設立，張謇強調必須以實行監督礦務為宗旨，詳查地方礦產的多寡，參考交通便利程度，將監督署設于適中之地。將第一區礦務監督署附設于農商部礦政局內，除設署長一員以專責成，其他職務均由部員兼任，并且余下各區集合數省共置一署，每署設技正一人至四人。這樣的機構設置與人員任用，既方便署員實地調查，又能較大程度地降低新設機構的成本，符合張謇設署時“監督與生產”的初衷。

無論是巴拿馬賽會事務局經費，還是水利測繪施工款項，張謇規定一應確立名目，詳細做好預算，方可著手動用款項。務必做到撙節開支，實用實報。就連農商部部員的車旅費這種小的開支也有所顧及，“設遇薦任職員無坐頭等之必要時，亦未始不可乘坐二等”[3]。

（二）開國承家，小人不用

民國建立后，南北和談甫成，袁世凱就任臨時大總統。但南北地方政制和用人情況較為混亂。袁世凱在北京“臨時共和政府”布告：“凡現有（清朝）內外大小文武官署人員，均應照舊供職。”[1]各地新政權領導人名稱各異，官制不一，選材用人沒有確切標準。

張謇提出：“德，本也；才，末也。無道德之智識，前賢至以借寇兵齏盜糧為況。”[5]他不畏權貴，大力呼吁停止捐納；于用人一端，提倡德才兼備原則。對國會及省縣選舉中出現的黨同伐異、惡正丑直之風，張謇隨即致電國會、省議會：“開國承家，小人不用。”張謇將矛頭指向袁世凱的親信張勛，“為用一張勛，毀江蘇、毀民國、毀洹上，真不值得。而張勛仍橫蠻無理，更得舊日最壞官僚從中作惡……其謬形跡，尤為怪妄，顯然違背民國”[6]。張謇數次致電韓國鈞、袁世凱，請求將張勛去權正法。但袁世凱包庇張勛，并給出冠冕堂皇的理由：“新勝之兵，驕氣正盛，如更動太驟，于張個人無所顧慮，而部下情形復雜，急則生變，是再用兵也，張即他去，部下必嘩。”[6]

其次，張謇提出《請速頒文官考試法議案》，請求盡快頒行有關文官考試的法令。他認為“以考試得官乃各國之通例。學堂畢業，非任官之資格，乃應考之資格也。惟其如是，故新畢業者，無獵取官職之思，而有摩勵以須之志。遏奔競，杜夤緣，拔才能，非此不可”[3]，主張仿照西方慣例，以文官考試選拔人才，從而遏制依靠奔走往來攀附關系謀求官職的腐敗現象，切實填補國家人才空缺。直至1915年9月，袁世凱才正式頒行有關文官考試種類、資格、科目以及考后的任用規則等一系列法令。

（三）以法促廉，建制保廉

張謇繼承了儒家的重德思想，同時也強調立法建制，他認為“法律作用，以積極言，則有誘掖指導之功，以消極言，則有糾正制裁之力”。在任職農商部后，著意針對各行各業逐步修訂法令細則，使工農商業發展有法可依。對于結黨營私、殘害地方、侵吞國利的種種腐敗行徑，張謇十分注重運用所制定的條例章程加以約束懲治。

清朝鹽法自嘉慶道光朝就腐敗不堪，鹽稅繁重、官員貪弊、鹽商奸猾、官商相護。“鹽稅之重無論矣。近年各衙門、各掣驗局之陋規雜費，日益加重，而科派攤扣、加價、報效種種名目，又加而不已。”[5]故此，張謇提出改革鹽法的意見：“今既革新政體為共和，則民為主體，斷無獨于鹽務仍襲專制舊習，視溝瘠之淪胥，助素封之延世。是其為道，首須廓清。腐穢畢除，乃能建設。建設之道，唯有設場聚制而就場征稅。”[5]他從制鹽、運鹽、銷鹽、鹽稅設計四個方面全面規劃鹽業發展的方向。就鹽稅方面而言，他提出所有的稅全部歸中央所有，用于抵賠款、借款以及供給軍政和外交所用，主要目的就是“去暴吏、貪賈以弊為利之窟，使鹽與萬物同等”。

（四）監督權力，規范施政

對于地方官員存在的貪瀆問題，張謇主張設立監督署官制，規范地方行政，他著力推動設立礦務監督署，“竊維實業行政，礦務特重，非有完全之法令，則事業無資以保障；非有監督之機關，則法令無由以行使”[3]。此時的礦務機構設置如果再循前清舊例，不僅地方礦務得不到及時處理，礦商瞞報之下礦稅收入還會大打折扣。在張謇和劉揆一等人的數次呼吁下，北洋政府于1914年2月1日公布礦業監督署官制令，3月頒布《中華民國礦業條例》。

各礦務監督署于1914年5月前成立，根據《礦業條例》賦予的權力，礦務監督署執行中央礦業政策，查驗地方礦務，將全國礦務情況及時反饋，上令下達，下情上通，提高效率。[7]這樣一來，各礦區內長久積累的文牘得以漸次清理，在新的律法制度下，相關礦務也得以詳細調查規劃。從前各省的礦政分歧、訟案糾紛，自設立礦務監督署后，也逐漸得以化解。各省原有的辦礦商人漸趨信服，未曾接觸礦業之人民，也對礦務事業甚是踴躍，紛紛票請勘采礦產。

張謇希望設立礦務監督署來推行礦法，通過礦法的實施，來規范和整理全國礦務。由于中央與地方爭利的情況頻頻出現，制約了礦務監督署的作用發揮，又袁世凱在1913年“二次革命”后加強獨裁統治，引起地方不滿，礦務監督署歷經一年有余被裁撤。但張謇倡議的監督署制度仍具開創之意義和時代之價值。

三、承前啟后：民國初年張謇廉政實踐與思想的歷史定位

從張謇的施政范圍與具體內容來看，遠遠達不到四合一的現代“廉政”目標；從施政深度與實際效果來看，因為任期較短、政令延續性不強，故無法徹底扭轉社會風氣。但是張謇的廉政實踐與思想是在吸取了優秀傳統文化和近代先進理念的基礎上產生的。對于民國初年的亂局而言，其所管轄內政風得以改善，國計民生在各項經濟法規之下有了新的發展方向，已經是一大進步。

（一）追溯傳統廉政經驗

在中國長久的封建社會里，剝削階級的存在，使廣大民眾從未停歇對善政、仁政的擁護和追求，歷代進步思想家也不遺余力地堅守和弘揚天下為公、以民為本、勤政愛民、廉潔奉公等樸素的人文道德思想，在中國政治傳統中形成了一個優良的廉政體系，涌現出一代又一代的真儒廉吏，積淀了豐富的廉政經驗與思想。

首先是嚴于律己、廉儉奉公的官德與政風。張謇的節儉絕非沽名釣譽、嘩眾取寵之舉，他自身對清苦的生活甘之如飴。在爭豪斗富、奢靡成風的年代，無視世俗的偏見，認為“勤勉節儉任勞耐苦諸美德，為成功之不二法門”[5]，崇尚并力行節儉。就任農商總長后，“財政困難已臻極點，若不從事撙節，何以矯末流之弊”，竭力提倡在部人員“崇實去華，為全國士夫之模范”，提出“各職員克己奉公，養成儉樸之純風，庶有廉隅之可望”。[3]張謇大刀闊斧地裁并中央及地方機構，裁撤各部門非必要人員，雖然改制的過程十分艱難，得罪了很多既得利益者，但在很大程度上實現了人力、物力、財力資源的合理配置，節省了財政支出。

其次，強調人才是扭轉國勢的重要條件。張謇堅信“無人才不可為國”，一代之治，必有一代人才任之。鑒于國家經濟建設的需要和國內新式人才的稀缺，張謇提出“不拘一格用人”的思想，大膽學習西方文明，任用西方技術人才。張謇重“才”，更重“德”，無論實業發展還是官吏選拔，所求人才向來是德才兼備者，因為自幼受到儒家倫理的深刻影響，對于衡量人才的標準也繼承了前人的智慧。“開國承家，小人不用”，張謇為中國多項事業的發展引進和培養了大量的實用之才，對于民國初期的經濟發展和官僚隊伍的肅清都具有重大意義。張謇掌管總攬國民生計命脈的農商部，多利用法律、章程、條例限制勒索商民、肆意加征的腐敗行徑，切實維護百姓利益，體現出以民為本、順應民心的愛民傳統。

（二）借鑒西方廉政理念

“西學東漸”將近代西方的文化與思想帶到中國，中國先進知識分子開始“睜眼看世界”，試圖在東西文化差異中尋找救亡圖存的途徑。自幼接受傳統儒學教育的張謇，在經濟率先近代化的進程中不斷吸收新的西學知識，其廉政思想的內容也愈加豐滿，不僅帶有儒家傳統光彩，還具備與時俱進的時代內涵。

在近現代中國廉政理論研究中，基本上可以歸納為以制度、權利、道德及階級分析為核心的廉政理論解釋模式。還有一些學者從法治的角度分析，主張運用法治思維、法治方式和法律手段預防和懲治腐敗。張謇在開辦實業的過程中，借鑒西方企業管理模式建立了一整套企業管理制度并大獲成功，使得他在總攬全國農商事務后更加注重規章制度的建設，不間斷地修訂法律以保障各種經濟活動的順利進行，頒行章程條例規范各級官員行政。張謇從制度層面阻遏貪腐，就如鄧小平同志所言，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”[8]。

在中國廉政發展史上，萌芽于商周、成型于秦漢的御史監察制度曾起到了十分重要的作用。張謇的權力監督思想雖然不能脫離傳統獨立存在，但更重要的是依托于法治。監督署官制在實際運作中，與《礦業條例》建立良性的互動關系，《礦業條例》賦予礦務監督署管理、監督礦務的權力，礦務監督署則保證法律的施行。在地方礦務監督署的創設過程中明確人員設置和通過監督職能來發揮生產機能，不僅提高了地方官署行政效率，促進了礦業的發展，還在一定程度上增加了國家的財政稅收。

四、小 結

“余本無仕宦之志，此來不為總理，不為總統，為自己志愿，志愿為何，即欲本平昔所讀之書，與向來究討之事，試效于政事，志能達則達，不能達即止，不因人也。”[9]民國初年是思想文化激變的時代，也是政潮迭起、紛爭不斷的時代，政治混亂和經濟無序沒有使張謇退縮，他只一心肅清官場、立法建制，掃除農商經濟發展的阻礙。民國初年張謇的廉政業績，既扎根于傳統的廉政文化土壤，又蘊含著近代西方先進的廉政內涵。雖然張謇的廉政思想與實踐因為袁世凱意圖復辟稱帝和財政空乏難以為繼，但我們在新的歷史形勢下依然可以從中吸取有益經驗。

*本文為國家社會科學基金項目“近代江浙商人參與社會治理及其行動邏輯研究”（19BZS073）成果。

（作者簡介：陸和健，揚州大學張謇研究院院長、教授；冀璇，南京林業大學白馬校區學生工作部科員。）

欄目編輯：張 麗

參考文獻

[1]沈家五.張謇農商總長任期經濟資料選編[M].南京：南京大學出版社，1987.

[2]趙靖，易夢虹.中國近代經濟思想資料選輯：下冊[M].北京：中華書局，1982.

[3]李明勛，尤世瑋.張謇全集：卷1[M].上海：上海辭書出版社，2012.

[4]國務總理熊希齡農商總長張謇呈大總統擬分別暫訂農工商各種單行法令作為現行條例請核奪批示祗遵文并批[Z].政府公報，1913（552）.

[5]李明勛，尤世瑋.張謇全集：卷4[M].上海：上海辭書出版社，2012.

[6]李明勛，尤世瑋.張謇全集：卷2[M].上海：上海辭書出版社，2012.

[7]王守謙，周舟.民國初年的礦務監督署[J].河南理工大學學報，2015（3）.

[8]鄧小平.鄧小平文選：第二卷[M].北京：人民出版社，1994.

[9]張謇.張謇自述[M].合肥：安徽文藝出版社，2014.