鹽城黃海濕地申遺歷程

2019年7月，在第43屆世界遺產大會上，中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）項目成功列入世界自然遺產名錄，成為我國首個濱海濕地類世界遺產，也標志著中國世界遺產從此由陸地走向海洋。作為鹽城申遺辦主任，我全程參與了黃海濕地申遺歷程，那一刻，我的心情復雜而又欣慰，萬千回憶涌上心頭，4年多的努力和付出，終于在這一刻得到了回報。

一、市長出題申遺

為了加強珍禽保護，早在1983年，省政府就批準在鹽城成立省級珍禽保護區，1992年晉升為國家級自然保護區。

2009年11月，我調到保護區管理處任副主任，3年后的5月，我正式擔任主任，深感責任重大，我一邊牽頭做好保護區的保護管理工作，一邊謀劃保護區的規劃和未來發展。

2014年10月10日，鹽城市長到保護區考察，當看到濱海灘涂的“紅地毯”、鋪天蓋地的蘆葦、各種各樣的野生動物、各種自由翱翔的鳥類……一個想法在市長的腦海中閃現。大概在11點整個考察基本要結束的時候，市長突然說道：“這塊地方能不能申報世界自然遺產，到聯合國拿一個牌子？”那時候，大家對世界遺產沒有任何概念，都疑惑不解。市長補充道：“城市名片對一個城市的發展非常關鍵，我們都知道上有天堂下有蘇杭，蘇州、杭州是我們心目中的向往。當你有了這種知名度，人才、資源才會聚集。揚州大運河拿下了世界遺產，國際化、知名度都大大地提升了。保護區管理處要認真研究以核心區域為基礎申報世界自然遺產的可行性。”市長之前長期在揚州工作，揚州牽頭大運河沿線35座城市聯合開展中國大運河申遺，2014年成功入選世界文化遺產。正是揚州申遺的成功，觸發了市長鹽城申遺的想法。

市長提出要求后，在不到一個星期的時間里，我就帶隊到北京大學調研。當時的聯合國教科文組織亞太中心設在北京大學，北京大學有世界遺產辦公室。在這里，我們了解到了世界遺產申報的有關事宜。

在與相關專家交流后得知，保護區植物的數量、動物的數量、底棲的數量、昆蟲的數量與同類型地區相差不大，鹽城大概有4700種，同類型地區5000種。隨后，按照市長的交代，保護區做了一些研究并遞交市政府一份報告，在報告中得出一個結論：鹽城是可以申報世界自然遺產的。

市長看到報告后，找我談話：“這個工作就交給你了。”我認為申報世界自然遺產的職能不在保護區，應該是住建部門的職責。市長聽后說道：“就是你來負責，我讓住建部門配合你。”

2015年的3月22—29日，在北京林業大學教授與相關國際組織的聯系下，鹽城分管市長率市住建局、珍禽保護區及市外辦相關負責人赴法國和英國進行申遺工作專題考察調研，并拜訪聯合國教科文組織世界遺產中心主任和亞太地區負責人、法國Biotope生態咨詢公司副董事和相關專家、英國水禽與濕地基金會有關國際專家，重點就申遺工作和鳥類保護研究、濕地修復進行深入交流。

法國考察以后，我們形成了綜合性的報告，得出了以下幾個結論：第一，初步論證鹽城具備申遺的基本條件，確定以珍禽保護區的核心區為主體，申報世界自然遺產；第二，初步理清申遺的路徑，即國內列入預備清單，由中國聯合國教科文委員會和住建部以及外交部共同給國務院打報告，遞交到世界遺產中心，最終獲得聯合國教科文世界遺產大會的認證；第三，初步了解申遺大致分為列入預備清單、正式申報、IUCN評估、世界遺產大會審議4個階段。通過幾個月的工作，特別是到聯合國教科文世界遺產中心拜訪交流，使國際社會增進了對鹽城黃海濕地的了解和關注。世界自然保護聯盟的兩次大會，把黃渤海的重要生態功能和地位及支持黃海區域申報遺產作為世界自然保護聯盟大會的決議寫進大會決議。

二、申遺的正式啟動

正當計劃成立申遺領導小組辦公室，正式啟動遺產申報的時候，遇到了一個大的難題。在鹽城出現了質疑申遺的聲音：要不要申報世界自然遺產？申報遺產是否給鹽城的發展又勒上了一道繩索？部分領導認為要及時按下停止鍵，這一停就是一年半。

黨的十八大以后，習近平總書記高度重視生態環境工作，多次對生態文明建設作出重要指示，還在不同場合反復強調“綠水青山就是金山銀山”。2015年，中央正式建立中央生態環境保護督察制度和海洋督察制度，沿海的大開發被叫停，這給申報世界自然遺產提供了一個非常好的外部環境。

2016年9月，中共鹽城市第七次黨代會召開，大會提出如期全面建成小康社會的奮斗目標，明確了產業強市、生態立市、富民興市的戰略，把生態對一個地區發展的重要性提到了戰略層面。同時，還把鹽城黃海濕地申報世界自然遺產作為一項任務寫在黨代會的報告中。這意味著2015年5月被停下的申報世界遺產工作，得以重新啟動。

2016年12月，鹽城市正式成立黃海濕地申報世界自然遺產工作領導小組辦公室，統籌鹽城的申遺工作，我擔任申遺辦主任。自此，鹽城的申遺工作按下了“快進鍵”，開始按照設定的程序，瞄準各個階段的目標，快速啟航、日夜兼程，所有參與的人，如同上了考場，面對世界的命題、生態的課題，精細審題、精準解題，書寫著生態文明建設的“鹽城答卷”。

三、申遺文本通過審查

申遺辦成立后的第一件事情，就是協助住建部的申遺專家團隊，使鹽城黃海濕地進入世界遺產預備清單。2017年2月22日，住建部向中國聯合國教科文組織全國委員會上報《關于增補世界遺產預備清單自然遺產、自然與文化雙遺產項目名單的函》，請求將鹽城黃海濕地列入世界自然遺產預備清單。2月28日，聯合國教科文組織世界遺產中心將中國渤海—黃海海岸帶（自然遺產）列入了世界遺產預備清單。

2017年3月，由來自北京林業大學和北京大學的兩位專家牽頭，聯合北京大學、復旦大學、北京林業大學、南京大學、鹽城師范學院一起組建申遺專家團隊。從3月起，密集在鹽城黃海濕地調研，開展綜合科考。對鹽城的濱海濕地、保護區進行系統監測研究，逐漸摸清家底，形成幾十萬字的報告。2017年8月28日，鹽城市召開申遺專家論證會，與會專家對遺產送報的標準名稱范圍進行全面論證。此次論證會為申報文本的編輯工作打下了堅實的基礎。

申報材料是世界遺產申報中最關鍵、最基礎的工作。按照遺產中心要求，申報世界自然遺產的材料，重點有三個方面：一是中英文申報文本，其中申報聯合國教科文組織的材料為全英文，重點闡述申報的OUV價值以及完整性；二是保護管理計劃，即在申報世界自然遺產的過程當中，應當如何保護遺產的OUV價值，保護遺產的完整性；三是申遺的宣傳視頻，全面地介紹遺產地的狀況、申報的理由、申報的價值。

鹽城黃海濕地世界自然遺產的申報材料可能是中國所有的遺產中耗時最短、遇到的困難和挑戰最多的。住建部希望鹽城聯合河北、遼寧等省份一起申報，組成系列遺產，但一番調研之后，其他省份卻沒有多少響應。住建部又提出參照歐洲瓦登海的經驗和韓國共同申報，卻得到韓國人的婉拒。由于2017年世界遺產委員會做出決定，2018年2月1日后，每個國家每年只能申報一項遺產，2018年2月1日之前申報的遺產還可以報一個文化一個自然，這是最后的一個窗口期。但是，此時新疆的胡楊林排在了住建部的第一個，于是鹽城下定決心，與其徘徊不如先把材料準備好。要求申遺專家對所有的申遺材料回頭再來一次，一項項對照，逐項撰寫。另一方面，因為沒有充足的時間和資金，無法邀請國家級媒體拍攝宣傳片，為確保資料的完整性，申遺宣傳片首次和地級市電視臺合作，邀請鹽城電視臺參與宣傳片的制作。

就在大家有條不紊地準備的時候，同意鹽城申報的批文卻遲遲無法拿到。為此，2018年1月18日下午，由江蘇省住房城鄉建設廳主持，在北京召開專家研討會。會議明確：第一，把鹽城黃海濕地改成中國黃（渤）海候鳥棲息地，理清一期、二期，甚至三期之間的關系；第二，修改文本的語言體系，按《世界遺產公約》要求編制文本；第三，由北京大學的相關團隊解決遙感問題。經過7天的連續奮戰，對文本不斷修改完善，1月25日，終于獲得省政府同意申報的批文。申報文本搭乘1月31日最后一班飛機，2月1日上午到達巴黎，被送至世界遺產中心。

2018年3月，聯合國教科文組織世界遺產中心對正式申報的中國黃（渤）海候鳥棲息地世界自然遺產的文本進行了形式審查，鹽城順利通過審查。

四、申遺現場“面試”

如果說申遺文本編制是一道論述題，那么，現場迎評就是一道面試題。為確保一次性通過，按照“展示好、接待好、介紹好”的總體要求，我們制訂了“天衣無縫”的接待方案，并在2018年10月13日召開迎評工作培訓會。10月14日至19日，世界自然保護聯盟專家對鹽城市遺產提名地進行正式評估考察。兩位國際專家考察了遺產展示中心、條子泥候鳥棲息地、東沙島、麋鹿野放區、珍禽保護區視頻監控中心、丹頂鶴主題館、大泗洋、管護站、三里河潮間帶，并與社區代表座談。通過連續5天系統地聽、認真地看、細致地訪，他們將意見集中反映在反饋會議的發言里、充分體現在他們擬就的評估報告中。2018年12月20日，中國常駐聯合國教科文組織代表團大使收到世界自然保護聯盟IUCN關于鹽城黃海濕地申報項目評估進展報告及提供補充材料的信函。這是在2018年10月14日國際專家現場評估兩個月后的一次正式反饋，其核心內容主要集中在將條子泥納入一期申報范圍和遺產系列申報方面，其余則是補充資料報告，以及關于IUCN正式討論和世界遺產大會表決的時間問題。對于鹽城來說，既是項目申報的新增內容，又是原本意料之中的分內考題。

對此，鹽城方面立即提出五個方面的對策：組織專家對邊界范圍進行科學論證，賦予新增區域保護屬性，組織編寫補充申報材料，繼續做好環境整治和保持工作，加強國際溝通交流。概括起來，就是8個字：“軟硬”兼施、多管齊下。“軟件”方面是指技術支撐團隊編寫補充文本材料，“硬件”方面則是立即策應IUCN要求，擴大遺產提名地范圍。

2019年2月20日，中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）補充材料文本專家論證會在北京召開。會議由國家林草局領導主持，相關專家經過審議，原則同意通過，并要求技術支撐單位在文本語句表述、重點內容突出等方面進一步完善。2019年2月22日，中國聯合國教科文組織全委會秘書長在致聯合國教科文組織世界遺產中心的信函上簽字，正式上報中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）補充材料文本。2019年2月23日（北京時間）中午，鹽城黃海濕地申遺補充材料文本通過國際快遞，分別寄往法國世界遺產中心和瑞士世界自然保護聯盟總部。

鹽城申報世界自然遺產工作走到這一步，一路披荊斬棘，一路搶關奪隘，一路攻堅克難，在各環節上環環相扣，于各關口處條條相通，應該說是取得了令人滿意的效果，誰知等來的卻是列入“第3檔”的一紙評估結論。

五、困境與“驚天大逆轉”

2019年5月15日，世界遺產中心正式公布IUCN對鹽城申遺的最終評估結果：Defer，第3檔，重報。這一紙報告傳到了中國，傳到了鹽城，可以說給了每一個申遺人當頭一棒，使鹽城申遺工作進入了最為艱難的時刻。當時我雖然心情有點亂或者叫有點糟，但頭腦還十分清醒。我把鹽城申報世界自然遺產的名稱和范圍、主要歷程又在大腦里仔細梳理了一遍。一次次的鏡頭回放，心情漸漸開朗，思路分外清晰，信心也更加堅定了。

這時的決策層面，面臨兩個選擇：一是全力以赴，據理力爭，從維護國家利益的高度，全方位爭取，多維度溝通，重點攻關，最終在世界遺產大會上爭取表決通過；二是撤回申報，重回起點，擇機再度申報。前者尚有一舉成功的可能，后者則意味著近年來的努力付諸東流。因此，盡管困難重重，前景未卜，但鹽城決策層的決心已定，義無反顧，背水一戰，哪怕只有百分之一的希望，也要做出百分之百的努力。經過與專家會商溝通、認真研判，鹽城將IUCN對鹽城黃海濕地的評估結論概括為“三個基本沒有變”，即黃海濕地全球突出普遍價值的結論沒有變；肯定鹽城符合申報條件的大方向沒有變；國際社會組織普遍期望鹽城成功申遺的一致訴求沒有變。鹽城絕對不放棄申遺。

我同時深入了解和研究了2010年中國丹霞地貌申報世界自然遺產的經歷。那一年的6月2日，丹霞申遺辦收到的也是“推遲審議”的第3檔，面對這個被稱作“死緩”的判決，涉及申遺的6個省同時行動，也稱六省大員（省主要領導）進京，赴當時住建部、外交部以及聯合國教科文中國組委會，力求得到國家層面的支持和幫助。當年7月25日，第34屆世界遺產大會在巴西舉行，按程序規定，中國丹霞雖是“推遲審議”，但如果21個委員國有一半以上同意，也可獲得通過。后來他們放手一搏，經過會上全力爭取，最終16個委員國同意而列入《世界遺產名錄》。

國際規則的有效運作和外地申遺的成功范例，使鹽城在從不言棄的信念中看到了希望，也更加充滿了信心。市委書記堅定而明確地說：“這件事只要有一線的希望，就要付出百倍的努力，堅定不移地去爭取。因為我們干的是一件正確的事，正確的就要堅持干到底。現在不干，今后的難度會更大。”市長表示：“困難再大，我們一起去面對。要不惜一切代價去爭取，決不能半途而廢或中途退出！”

5月23日，鹽城市領導赴北京拜訪國家林草局、中國聯合國教科文組織全委會相關領導，表明鹽城態度，討論應對措施。6月2日，申遺技術團隊專家在巴黎拜訪了IUCN遺產小組負責人Peter，專門就鹽城申遺有關問題進行匯報交流。

讓人高興的是，為了鹽城這方濕地，很多國際保護專家也紛紛開始行動起來，因為鹽城申遺成功與否事關大家的共同利益。在IUCN評估結論出來后的10天內，來自65個國際組織的專家自發地于5月25日聯名致公開信給有關方面，包括世界遺產中心、世界自然保護聯盟、中國國家林草局及鹽城市政府。信中一致肯定黃海濕地作為世界上最重要的遷徙水鳥棲息地的價值，認為鹽城黃海濕地列入世界遺產既是保護全球珍稀鳥類物種的迫切需求和現實選擇，也是承認、維護和提高其價值的最適當的政府間方式，符合保護黃（渤）海海灣和依賴黃（渤）海海灣候鳥種群的最佳利益。

應該說，這封聯名公開信，讓人們更好地認識到鹽城列入世界自然遺產的重大意義。通過各自網絡的迅速傳導并持續發酵，在輿論上形成強大的國際聯合陣線。尤其是國際鳥盟（Birdlife International）和英國皇家鳥類保護協會（RSPB）積極推動說服各委員國和IUCN等，從而開辟了直達委員國的最佳捷徑。

這里我要提到一位外國專家，澳大利亞昆士蘭大學生物科學學院理查德·富勒教授。他曾出席過2017年鹽城國際研討會，那一次，還是自費來的。他也是第43屆世界遺產大會澳大利亞代表團的科學專家顧問。正是在他的大力幫助下，澳大利亞政府代表團對鹽城黃海濕地世界遺產申報給予了關鍵性的支持。以鳥為媒，因鳥結緣，共同的生態價值觀使中澳由過去申遺的對手變成了聯手伙伴，超越各自立場，轉換成共同利益的公共追求。雙方迅速達成了默契與共識，遵循委員會代表對自己項目保持中立的國際慣例，澳方承諾將提出大會修正案，考慮到實施難度，澳方一開始建議改方案D為R，后經雙方溝通改為有條件支持列入。以往申遺從來都是一個你爭我奪的戰場，或者說是一個你上我下的競技場，可這次卻是許多外國政府代表團主動幫助鹽城，這顯然已經超出以往的經驗范疇。

正是申遺技術支撐專家團隊的“八仙過海，各顯神通”，以及國際保護專家行動——向世界遺產委員會致聯名公開信，幫助鹽城實現了申遺工作的“驚天大逆轉”。

2019年6月29日至7月10日，鹽城市領導帶隊赴阿塞拜疆首都巴庫參加第43屆世界遺產大會。7月5日上午，在第43屆世界遺產大會上，新提名的世界自然遺產中第一個審議的項目就是“鹽城·中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”，委員國討論澳方提出的修正案，21個委員國有18個國家支持，無一票反對，世界遺產大會通過了“鹽城·中國黃（渤）海候鳥棲息地（第一期）”列入《世界遺產名錄》。

（作者簡介：吳其江，鹽城市濕地和世界自然遺產保護管理中心主任，鹽城市政協教文衛體委員會副主任，原鹽城市黃海濕地申報世界自然遺產領導小組辦公室主任。）

欄目編輯：胡渝寧