強村公司規范發展思考

黨的二十大報告提出，鞏固和完善農村基本經營制度，發展新型農村集體經濟。村辦企業和強村公司是新型農村集體經濟的發展模式之一，有著保障村級組織運轉、兜牢村級民生底線的重要作用。文章以浙江省某市強村公司基本情況入手，著力分析強村公司規范發展方面存在的問題，進一步提出強村公司推動鄉村振興的對策建議。

近年來，強村公司作為村級集體經濟發展的探索模式之一，通過市場化經營、專業化運作，增強農村集體經濟組織造血功能，有力促進了集體經濟聯村帶農致富能力，但其在規范運行、完善內控，公司發展安全性、穩定性等方面，仍然存在空白與不足，尤其是基于當前農村集體經濟組織和資產資源資金規范管理的需要，亟需加以改進，持續推動新型農村集體經濟發展和強村富民取得新成效。

強村公司的內涵

浙江省農業農村廳與省委巡視工作領導小組辦公室、省發改委、省財政廳、省自然資源廳、省鄉村振興局等10個部門聯合印發《關于促進強村公司健康發展的指導意見（試行）》中指出，強村公司是指依照公司法有關規定，依法向登記機關申請設立登記，以助推村級集體經濟發展壯大和農民增收為目的，由農村集體經濟組織通過投資、參股組建公司實體或入股縣、鄉級聯合發展平臺等，以項目聯建等形式統籌轄區內農村集體資產資源，實行公司化運營兼顧社會效益的企業。從這里可以看出，強村公司是一個較為寬泛籠統的概念，只要是對村集體經濟有促進的企業，不管參股、控股或者投資，都是可以稱作為強村公司，這與傳統意義的村辦企業、鄉鎮企業有一定的區別。因此，強村公司更加注重其集體、公共、共有的屬性，是對公有制經濟和私有制經濟的有效補充，是新型集體所有制經濟下的企業類型之一。那么，對于強村公司來說，是否應當參照村辦企業、鎮屬企業、國資公司或者私人企業來規范發展，是一個需要不斷探討深化的問題。

強村公司的現狀

截至目前，全市共有強村公司27家，涉及17個鄉鎮（街道）。其中，2020年之前注冊的有8家，占29.62%，2020年之后注冊的19家，占70.37%；從股權構成來看，單村獨資成立的公司7家，占28%，抱團公司18家，占72%，總體來看，呈現多樣發展態勢。

經營業務逐步多元化

經過近幾年的探索發展，強村公司的主要經營業務大致可以分為三類。一是資產資源開發型。由強村公司通過上級補助或集體自籌等方式，開展項目建設、購買物業、搭建廠房等固定資產后，通過對外發包、出售租賃等方式，發展物業經濟。同時，對閑置宅基地、農房、場地等資產資源，成立強村公司來統籌開展招商合作，發展休閑觀光、民宿等農旅產業，實現村集體經濟的增長。例如，通過鄉鎮抱團、資金整合后成立的翰音農業科技公司，投資2 600萬元建設蛋品加工、飼料加工等功能區廠房，建成后出租給匯農公司，預計每年可帶動村級收益200余萬元；二是社會服務承接型。由強村公司為區域內的村集體經濟組織、鄉鎮街道提供服務，承接管理服務、河道保潔、綠化養護、物業管理等業務，在促進農民就業的同時，促進集體經濟發展。例如，新塘邊鎮18個行政村，通過抱團組建富美新塘強村公司，充分發揮統籌資源、對接市場、就業幫扶等優勢，做深做實本鄉鎮村民的衛生保潔、共享食堂、物業民生等服務，提升了村民的生活品質，實現年營收384萬元。三是工程項目承攬型。通過公開招標、直接委托等方式，在取得相關資質的基礎上，依法承接農村公路、農田水利、河道整治、美麗鄉村等基礎設施建設工程，帶動周邊村集體共富共享。例如，大陳鄉通過“鄉級監督、強村主導、多村聯建、公司運營”模式，組建“1+5”浙江成農強村建設有限公司，把承攬工程作為核心業務，現有市政公用工程、房屋建筑工程施工總承包二級資質，參與公開招投標，已承攬工程13個，預計可增加營業收入1 000余萬元。

公司運行逐步規范化

一是經營模式方面，逐步形成以村集體自主經營、鄉鎮街道代管經營、村集體合作經營3種模式為主的管理體系，通過村干部、鄉鎮干部、專業運營人才共同發力，推動強村公司壯大規模。二是運行發展方面，市級層面建立強村公司規范運行和管理“負面清單15條”，明確不得投資經營安全隱患大、環境污染不達標、土地用途違法等情形的項目，資金不得移作他用，不得為任何組織和個人提供擔保等，為公司經營劃紅線、立規矩、樹標尺；三是監督管理方面，規范“監管重點”，聯合財政、稅務、審計、農業等重點部門成立村辦企業建設輔導團，指導村辦企業建立健全公司章程、財務審批、內審風控、資產管理、安全生產等5大內控制度體系，為村辦企業良性發展保駕護航。

存在問題

總體來看，目前強村公司仍處于發展初級階段，成功運營和健康發展的例子還較少，在公司內控機制、規范運營、持續發展等方面還存在一些問題和不確定性，需要持續探索和總結，并不斷創新。

公司定位不清晰

一是強村公司在運行中面臨集體所有制管理與企業市場化運行的矛盾。目前，強村公司管理主體多數由村干部或由鄉鎮政府組織協助管理，在管理過程中，首先要考慮的是如何保障村集體資源資產的保值增值和財政資金使用安全，其次才會考慮成本、效率。例如，某村聯合成立的強村公司，2 000元以上的較大金額的支付、物資的采購等，就需要參照“三資”管理的模式，層層聯審聯簽，增加工作耗時的同時，也提高了公司管理成本。二是經營狀況出現分化。因部分鄉鎮、村資產資源優勢不明顯，大多數強村公司尚未找到清晰的發展方向，未開展實質性運作，屬于“空殼”公司。部分村鎮大量成立強村公司，公司數量較多，但未形成集群效應。例如，江山市壇石鎮成立了江山市欣農農業發展有限公司、江山市翰音農業科技開發有限公司、江山市金黃萬羽農業發展有限公司3家公司，分散了有限的人力、物力等資源，增加了同質性管理工作。

管理能力有待提升

一是人才支撐不足。鄉鎮干部及村“兩委”普遍缺乏專業的經營管理、市場營銷、項目策劃等多種專業經營能力，外部專業人才因薪資水平不夠高、管理約束較多、前景不明朗等原因，不愿意從事該工作，導致強村公司發展缺乏人才支撐。同時，成立強村公司后，鄉鎮干部、村“兩委”管理工作大量增加，若不及時建立與公司經營相掛鉤的報酬激勵機制，在一定程度上將降低強村公司管理者的工作主動性。二是內控制度需加強。強村公司內控制度雷同、與實際情況不符、體制機制不全等問題仍然普遍存在。例如，2023年6月底，浙江省農業農村廳、中共浙江省委組織部等10個部門出臺的《關于促進強村公司健康發展的指導意見（試行）》指出，“強村公司要建立擔保和負債管理制度，有效落實負債安全措施”，目前仍有5家部分強村公司未及時建立擔保和負債管理制度。

自我造血能力不夠強

一是經營業務單一。全市部分強村公司的成立初衷是為了應對考核以及申領上級項目補助資金，本質上并不是一個市場運營的公司或者企業概念。全市25家強村公司中，江山市鼎盛漁業有限公司、江山市鳳棲梧林物業管理有限公司、江山市眾欣農村集體經濟管理有限公司等12家強村公司均因項目補助資金而成立，作為項目化強村公司，這部分強村公司模式單一、收入渠道有限，缺乏市場經營、產業發展和村莊運營的統籌規劃，真正參與市場經營活動的強村公司較少，未產生實際的經濟效益，空殼化和虛名化現象較為普遍，缺乏市場競爭力，持續發展后勁不足。二是缺少內生動力。鎮村干部經營強村公司不僅需要投入大量時間精力，而且還要面臨經營風險及廉政風險等，屬于吃力不討好的事項。因此，對于一些生態資源與地理區位優勢不太明顯的區域，村干部感覺“干與不干，區別不大”，在有選擇的情況下，村干部寧愿選擇“躺平”。

政策支持有待完善

一是扶持政策不足。強村公司起步階段，離不開資金、資源、項目等要素傾斜，亟需市級層面出臺扶持政策。例如，江山市富美新塘集體經濟發展有限公司建議出臺相關指導意見，擴大強村公司承攬工程建設項目范圍、規范程序，提高限額，有效拓寬強村公司的業務面，但目前該建議正在探討梳理中。二是容錯免責機制不完善。從公司法角度而言，公司參與市場化經營一旦遭遇風險，只需承擔有限責任。但強村公司一旦經營不善，除影響農村集體經濟增收外，還可能引發風險，如影響村莊環境運維與農戶土地流轉租金等的正常給付，此時鎮村干部就可能面臨較大追責風險。

強村公司規范發展對策建議

提供制度保障，激發管理活力

一是持續規范強村公司內部運營，健全完善強村公司準入退出、權責考核、運行管理、財務管理等制度，適當放活公司經營權限，強化財務預決算管理，加強非生產性支出監管、經管人員風險管控、集體資產流失風險監管，建立完善財務報告、利潤分配、擔保和負債管理等制度，加快公司市場化改造。二是建立強村公司分級管理制度，根據強村公司自身經營和促進新型集體經濟發展情況，分類分級管理，在實際運營過程中，對強村公司打分評級，實行優勝劣汰；按照激勵與約束相結合、效益與公平相結合、權力與責任相結合原則，完善強村公司發展激勵政策；建立健全強村公司經營管理人才選育管用和公司經營績效考核與薪酬管理制度，并選取部分強村公司開展試點；充分調動管理者為村集體經濟增收、促進農村產業發展的積極性和主動性。

突破發展現狀，鼓勵抱團發展

一是突破產業單一的發展現狀，通過強村公司，延伸區域內優勢的主導產業，逐步優化產業結構，引進技術和先進理念，提升附加值，形成系統性、整體性的產業群體，綜合提高農村集體經濟組織收益，帶動農民創業增收。二是提倡以村村抱團聯辦的形式組建片區化強村公司，原則上鼓勵每個鄉鎮保留一家日常運行的村辦集體企業，減輕重復投資及村干部負擔，促進企業做大做強。充分挖掘現有和潛在資源，立足資源稟賦、區位環境和產業優勢，因地制宜發展鎮村相關特色產業，形成品牌效應。按照平臺型、壟斷型、特色型三個類別，及時根據各鄉鎮（街道）強村公司經營范圍、特色產業等進行梳理，對新增同類強村公司進行嚴格控制，避免同質化、虛名化、空殼化現象。

培育多元主體，強化人才支撐

一是強化鎮村干部的公司經營能力，將有經營管理能力或有相關專業知識背景的成員納入強村公司指導團。根據鎮村人員及其年齡、行業等因素合理配備監督人員，監督公司財政支出、經營決策、日常運營等情況；培育鎮村新型職業農民，提升農民技術水平，避免出現惡意競爭、隨波逐流現象。二是鼓勵有條件的強村公司探索實行職業經理人聘用制，從新型農業經營主體優秀負責人、大學生農創客以及返鄉創業人員等“新農人”中擇優選聘。鼓勵大學畢業生到強村公司中任職鍛煉，引進本地能工巧匠進入強村公司，并以此為基礎，培養一批愛農業、懂技術、善經營、會管理的農業職業經理人，加快“自然人農業”向“法人農業”的轉變。

統籌資源要素，打造互補平臺

一是針對強村公司人力、資源優勢突出，卻欠缺開發實力和增收項目，國有集團公司忙于項目前期建設，無暇兼顧后續運維管理等情況，探索建立強村公司與國有企業的合作聯動機制，統籌整合全域項目、政策、資金等各類資源，結合各強村公司主營業務，合理分配，推動各強村公司打破鎮域限制、規模限制、信息壁壘等，持續提升強村公司的經營效益以及市場競爭能力。二是探索對抱團項目用地指標優先保障，引導鼓勵金融機構開發強村信用貸款等金融產品，采用財政補助、貼息、擔保等多種方式對符合條件的強村公司規范化發展予以支持，解決強村公司啟動難、資金少等問題。在政策允許的范圍內，強化頂層設計，會同紀委監委、市場監管、綜合執法、農業農村等相關部門，堅持疏堵結合，指導各強村公司積極梳理對接可承接的各類公共資源、項目建設，在公司起步階段加大扶持力度，促進強村公司發展壯大。

（作者單位：江山市農村經營指導中心）