城市發展需要更多“韌性思考”

城市是現代化進程的關鍵承載主體，其匯聚了密集的人口、資產、基礎設施，是區域發展的核心引擎。但不容忽視的是，隨著經濟社會的發展，城市所面臨的災害風險呈現出日益復雜多樣的態勢。在此背景下，建設韌性城市，成為城市可持續發展的必然選擇。

韌性城市建設的內涵機理

近年來，習近平總書記多次提出要推進韌性安全城市建設——2023年底在上海考察時指出，要加快城市數字化轉型，積極推動經濟社會發展全面綠色轉型，全面推進韌性安全城市建設；2024年春節前夕赴天津看望慰問基層干部群眾時指出，要創新城市治理，加強韌性安全城市建設。

2024年12月5日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進新型城市基礎設施建設打造韌性城市的意見》（以下簡稱《意見》），提出到2027年，新型城市基礎設施建設取得明顯進展，對韌性城市建設的支撐作用不斷增強，形成一批可復制可推廣的經驗做法。到2030年，新型城市基礎設施建設取得顯著成效，推動建成一批高水平韌性城市，城市安全韌性持續提升，城市運行更安全、更有序、更智慧、更高效。《意見》的出臺，順應了提升城市安全韌性的現實需求，體現了黨中央、國務院對城市安全發展的高度重視，為我國韌性城市建設指明了方向。

韌性城市建設的概念起源于20世紀90年代，最初聚焦對于城市災害恢復能力的探討。隨著全球氣候變化、極端天氣事件的增多及城市化的快速發展，韌性城市建設的理念逐漸被國際社會所關注。韌性城市是指在面臨自然災害、人為災害及其他突發事件的沖擊時，能夠快速恢復、持續發展的城市。韌性城市建設的外延是一個系統工程，包含基礎設施韌性、經濟韌性、社會韌性、空間韌性、生態韌性、治理韌性等，體現在多個領域，如安全生產、社會治安、醫療衛生等。其主要特征包括：恢復力，城市在遭受災害后能夠迅速恢復到正常狀態；抗壓性，城市能夠抵御各種外部沖擊，保持穩定運行；創新性，城市能夠適應變化，不斷創新發展；共享性，城市資源能夠公平分配，保障人民福祉。韌性城市建設的主要目標是提高城市對各類自然災害的抵抗能力（同時涉及公共衛生事件等各類風險），旨在為城市居民提供更多的安全感和幸福感。

從理論上看，復雜系統理論強調系統各要素之間的相互作用和復雜性，認為城市是一個復雜的生態系統，故需要從整體上考慮城市的韌性建設；風險管理理論強調對潛在風險的識別、評估和應對，也為韌性城市建設提供了重要的理論指導；可持續發展理論強調在滿足當前需求的基礎上，不損害后代滿足自身需求的能力，這為韌性城市建設提供了可持續發展的理論支持。

從要素上看，社會組織與網絡是韌性城市建設的基石，包括政府、企業、社會組織和居民等各方力量的協同合作。構建多元化的社會組織網絡，可以提高城市應對突發事件的能力；基礎設施與公共安全是韌性城市建設的重要保障，包括交通、供水、供電、通信等基礎設施的穩定運行及公共安全體系的完善；環境與生態是韌性城市建設的基礎，包括綠色低碳的城市規劃、生態系統的保護和恢復等，有助于提高城市的適應能力和抗災能力；經濟與社會發展是韌性城市建設的關鍵，包括產業結構的優化、就業機會的增加、教育資源的均衡配置等，有助于提高城市的綜合實力和市民的生活質量。

韌性城市建設的重要意義

第一，有助于提升城市應對突發事件的能力。韌性城市建設對于提升城市應對自然災害的能力至關重要。通過科學規劃與建設，城市可以進一步提升對地震、洪水、臺風等自然災害的抵御能力。具體措施包括：建設抗災設施，如防洪堤、抗震結構等；制定完善的應急預案，提高防災減災的響應速度；注重城市基礎設施的抗災能力提升，確保在災害發生時能夠正常運作。韌性城市建設有助于提升城市應急管理能力，確保在突發事件發生時能夠迅速有效地應對。具體體現在：建立健全應急管理體制，明確各部門職責；加強應急物資儲備，確保在緊急情況下能夠滿足需求；提高應急人員的專業素質，確保其在災害發生時能夠迅速投入救援工作。

第二，有助于促進城市可持續發展。韌性城市建設注重資源節約和高效利用，有助于推動城市可持續發展。具體措施包括：優化城市空間布局，提高土地利用效率；推廣節能減排技術，降低能源消耗；加強水資源管理，提高水資源利用效率。韌性城市建設關注環境保護，旨在實現城市生態環境的和諧共生。具體措施包括：加強城市綠化，提高城市綠化覆蓋率；推廣清潔能源，減少污染物排放；加強生態環境保護，保護生物多樣性。韌性城市建設注重社會和諧，旨在構建公平、包容、有序的城市社會。具體措施包括：優化公共服務設施，提高居民生活品質；加強社會治理，維護社會穩定；促進社會公平，縮小城鄉差距。

第三，有助于提高城市居民生活質量。韌性城市建設有助于提升城市居民的安全感。通過建設安全社區、加強公共安全設施，居民在面臨突發事件時能夠更加安心。韌性城市建設關注居民生活便利性，通過優化城市功能布局、提高城市公共服務水平，使居民的生活更加便捷。韌性城市建設鼓勵居民參與城市建設，提高居民的社會參與度。通過開展公眾參與、社區共建等活動，激發居民的主人翁意識，共同推動城市可持續發展。

韌性城市建設的未來展望

從韌性城市建設的發展趨勢來看，隨著科技的不斷發展，韌性城市建設將越來越依賴于技術創新。未來，大數據、物聯網、人工智能等新技術將在城市規劃、基礎設施管理、應急響應等方面發揮重要作用。例如，通過物聯網技術實時監測城市基礎設施的“健康狀況”，利用人工智能算法預測災害風險，提高城市應對突發事件的效率。為了推動韌性城市建設，各國政府將加大對相關領域的政策支持力度。未來，政策法規將更加完善，為韌性城市建設提供有力保障。例如，制定更加嚴格的建筑規范，提高建筑抗震性能；完善應急預案，提高應急管理水平。隨著公眾對城市安全的關注度不斷提高，社會參與韌性城市建設的程度將不斷深化。未來，政府、企業、社會組織和公眾將共同參與韌性城市建設，形成合力。例如，通過舉辦各類科普活動，提高公眾的防災減災意識；鼓勵社會組織參與城市基礎設施建設，共同提高城市韌性。

從韌性城市建設的關鍵挑戰來看，韌性城市建設需要大量的資金投入，如何合理配置資源、確保投資效益是關鍵。未來，需要探索多元化的投資渠道，提高資金使用效率，確保韌性城市建設有序推進。韌性城市建設需要建立健全的管理體系與機制，確保城市在面對災害時能夠快速響應、有效應對，應注重加強跨部門協作，優化應急管理體系，提高城市管理的整體效能。公眾的防災減災意識和參與度是韌性城市建設的重要基礎，需要通過多種途徑提高公眾意識，鼓勵公眾參與韌性城市建設，形成全社會共同參與的格局。

從韌性城市建設的國際經驗借鑒來看，一些發達國家在韌性城市建設方面積累了豐富的經驗，如日本、加拿大等。這些國家在政策法規、技術創新、社會參與等方面都有成功的案例，值得我們借鑒。發展中國家在韌性城市建設方面也取得了一定的成果，如印度、巴西、菲律賓等。這些國家在應對自然災害、提高城市韌性方面進行了積極探索，為我們提供了寶貴的經驗。

筆者認為，在構建韌性城市的過程中，不同地域與城市因其獨特的經濟、社會、政治、文化及生態背景，所面臨的建設挑戰亦各有側重。

因此，選擇適宜的建設模式尤為重要。

以京津冀地區為例，實施區域協同發展模式不失為一種明智之選。此模式強調“一軸多翼”的發展策略，即以北京為中樞，天津為輔翼，河北省其他城市作為關鍵節點，共同構建起功能互補、產業互動的城市集群。

此外，生態系統服務模式亦不容忽視，它通過保護和合理利用生態系統服務功能，顯著增強城市的抗風險能力。“社會——經濟——環境協同”模式則致力于提升城市的整體韌性，確保城市在遭遇外部沖擊或內部變革時，仍能維持其功能的穩定與發展的可持續性。城市規劃與文化傳承模式，不僅賦予城市獨特的識別特征和社會資本，還為城市長遠發展奠定了堅實基礎。

（作者系燕山大學公共管理學院教授、博士生導師，河北省公共政策評估研究中心首席專家）