構(gòu)筑城市韌性安全發(fā)展堅(jiān)強(qiáng)護(hù)盾

法治是韌性城市建設(shè)的重要支撐和保障，對(duì)于提升城市的韌性水平、促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展具有不可替代的作用，應(yīng)善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決城市治理頑癥難題。

深刻認(rèn)識(shí)法治的重要作用

韌性城市建設(shè)離不開堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)和制度保障。制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，可以明確城市治理的標(biāo)準(zhǔn)和要求，提供應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)的法律依據(jù)和手段，確保韌性城市建設(shè)有法可依、有章可循，推動(dòng)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理等各個(gè)環(huán)節(jié)更加注重安全性、可持續(xù)性和韌性。同時(shí)，法治還能夠有效統(tǒng)籌社會(huì)力量、平衡社會(huì)利益和調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系，提高廣大民眾的法治觀念和法律素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

黨和國家高度重視韌性城市建設(shè)問題。我國通過制定和完善相關(guān)法律法規(guī)，構(gòu)建智能高效的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施體系，搭建政府主導(dǎo)與社會(huì)多元主體參與的協(xié)同治理模式，切實(shí)保障韌性城市建設(shè)，順應(yīng)城市發(fā)展新理念、新趨勢(shì)。我國還不斷推進(jìn)城市安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)預(yù)警工作體系和應(yīng)急處置能力建設(shè)，加強(qiáng)綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力和應(yīng)急體系建設(shè)，以提升城市的應(yīng)急管理能力和可持續(xù)發(fā)展能力。

值得關(guān)注的是，2024年11月26日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打造韌性城市的意見》，對(duì)推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、提升城市安全韌性作出全面部署。這標(biāo)志著我國韌性城市建設(shè)進(jìn)入新的發(fā)展階段。

在地方層面，以上海為例，《上海市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出要“提高城市治理現(xiàn)代化水平，共建安全韌性城市”。上海還頒布《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》，關(guān)注城市公共安全，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)城市安全風(fēng)險(xiǎn)防控，提高城市韌性。

上海致力于提升城市韌性安全能力，讓包括安全生產(chǎn)在內(nèi)的各項(xiàng)城市要素能夠從容應(yīng)對(duì)外界壓力，并快速恢復(fù)原狀。值得指出的是，上海堅(jiān)持從“立法小切口”入手破解城市治理大難題，修訂出臺(tái)《上海市安全生產(chǎn)事故隱患排查治理辦法》，規(guī)范全市生產(chǎn)安全事故隱患排查治理工作，強(qiáng)化了對(duì)事故隱患的監(jiān)督管理，確保生產(chǎn)安全事故得到有效防范和遏制。

筆者關(guān)注到，2024年11月25日，上海召開市政府常務(wù)會(huì)議，會(huì)議原則同意《上海市加快推進(jìn)韌性安全城市建設(shè)的意見》并指出，要堅(jiān)持軟硬結(jié)合，加快推進(jìn)一批事關(guān)城市韌性安全的重大項(xiàng)目建設(shè)，提高城市運(yùn)行“一網(wǎng)統(tǒng)管”水平。要堅(jiān)持平急結(jié)合，推動(dòng)應(yīng)急管理與城市治理有機(jī)融合，加快完善“平急轉(zhuǎn)換”工作機(jī)制，確保快速響應(yīng)、高效處置。要堅(jiān)持遠(yuǎn)近結(jié)合，聚焦當(dāng)前重點(diǎn)領(lǐng)域突出風(fēng)險(xiǎn)，并超前謀劃實(shí)施一批管長久、利長遠(yuǎn)的項(xiàng)目，確保城市可持續(xù)發(fā)展。

提升韌性城市建設(shè)法治化水平

我國在城市建設(shè)、發(fā)展、運(yùn)行等方面制定了大量的法律規(guī)范，為城市治理提供了法律依據(jù)。但城市是復(fù)雜且巨大的系統(tǒng)，風(fēng)險(xiǎn)多樣，這自然帶來了多方面的法律問題。如何提高韌性城市建設(shè)的法治化水平，顯然是一個(gè)值得深入思考的命題。

提高韌性城市法治化水平需要從多個(gè)方面入手，形成全方位、多層次的保障體系。只有這樣，才能有效提升城市的韌性水平，應(yīng)對(duì)發(fā)展中的不確定性和挑戰(zhàn)。

一是要完善城市公共安全治理法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案體系。制定或修訂與韌性城市建設(shè)相關(guān)的法律法規(guī)，明確各級(jí)政府、企事業(yè)單位、公眾等在韌性城市建設(shè)中的責(zé)任和義務(wù)。針對(duì)韌性城市建設(shè)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，如應(yīng)急管理、災(zāi)害恢復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)等方面，根據(jù)需要，出臺(tái)具體的法律法規(guī)。

同時(shí)，為了更有效地管理城市公共安全風(fēng)險(xiǎn)與事件，宜構(gòu)建一個(gè)更為科學(xué)、健全且高效的應(yīng)急預(yù)案體系，旨在迅速而合理地處理各類緊急情況，注重時(shí)效性、專業(yè)性和協(xié)作性，力求將潛在危害控制在最小范圍內(nèi)。更重要的是，應(yīng)進(jìn)一步明確總體應(yīng)急預(yù)案的角色和功能，保障其效能得以充分展現(xiàn)。這就意味著，需要強(qiáng)化應(yīng)急預(yù)案與應(yīng)急法律法規(guī)之間的契合度，確保二者在內(nèi)容上既協(xié)調(diào)一致，又互為補(bǔ)充，形成完善的法治與實(shí)操框架。

二是加強(qiáng)信息共享平臺(tái)建設(shè)，提升智能化水平。應(yīng)搭建安全、高效的信息共享平臺(tái)，提升各方運(yùn)用信息的能力，進(jìn)而增強(qiáng)城市公共安全治理的協(xié)同性和有效性。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)這一手段，把數(shù)據(jù)信息用起來，對(duì)涉及城市公共安全的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總并加以智能分析，發(fā)現(xiàn)安全隱患并預(yù)測(cè)城市公共安全事故事件，對(duì)安全隱患及其后果的類型、規(guī)模、危害等進(jìn)行分析研判。同時(shí)要加大法律法規(guī)對(duì)信息收集處理行為的規(guī)范力度，化解侵權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。

三是聚焦行業(yè)領(lǐng)域普法、行政執(zhí)法全過程普法。緊緊圍繞重點(diǎn)工作和民生實(shí)事，聚焦人民群眾關(guān)心關(guān)注的城市管理熱點(diǎn)問題，廣泛深入開展普法宣傳活動(dòng)。在行政執(zhí)法中開展動(dòng)態(tài)的普法宣傳，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，積極開展以案釋法，定期發(fā)布典型案例，提升行政執(zhí)法效果。此外，應(yīng)強(qiáng)調(diào)群眾參與，積極探索各類促進(jìn)社會(huì)公眾參與韌性城市建設(shè)的方法。

護(hù)航韌性安全發(fā)展的檢察身影

在護(hù)航城市韌性安全發(fā)展的法治實(shí)踐中，我們可以看到這樣一些身影：在涉及電梯加裝、交通運(yùn)輸、私房裝修等的多個(gè)民生重點(diǎn)領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)緊扣司法實(shí)踐辦案難點(diǎn)問題，準(zhǔn)確把握危害生產(chǎn)安全犯罪的罪名認(rèn)定，精準(zhǔn)劃定刑事追責(zé)主體范圍，依法準(zhǔn)確打擊危害生產(chǎn)安全犯罪；針對(duì)公共安全治理痛點(diǎn)問題，檢察機(jī)關(guān)充分發(fā)揮刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能融合履職優(yōu)勢(shì)，在依法打擊危害生產(chǎn)安全犯罪同時(shí)，通過安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法與刑事司法反向銜接、依法提起公益訴訟等，推動(dòng)行業(yè)領(lǐng)域共治善治，督促行政監(jiān)管部門全面依法履職；突出預(yù)防性司法理念，強(qiáng)化社會(huì)治理，檢察機(jī)關(guān)聚焦源頭治理，從個(gè)案辦理延伸至類案治理，創(chuàng)新監(jiān)督手段，凝聚監(jiān)督合力，推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)型……

在上海一起對(duì)公共安全造成現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)的危險(xiǎn)作業(yè)案中，被告人季某委托無建筑施工資質(zhì)的被告人姜某某進(jìn)行房屋結(jié)構(gòu)加固及土建施工，在明知該房屋及連體相鄰樓房齡近90年的情況下，違規(guī)擅自拆除多處承重墻體及樓蓋，并開挖2.8米深的地下室，嚴(yán)重破壞房屋承重結(jié)構(gòu)，相鄰2幢樓房人員被緊急轉(zhuǎn)移。經(jīng)鑒定，涉案房屋承重結(jié)構(gòu)被嚴(yán)重破壞，破壞程度達(dá)最高等級(jí)，對(duì)相鄰房屋造成較大安全隱患，具有發(fā)生重大傷亡事故的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)，并造成直接經(jīng)濟(jì)損失67萬余元。

2024年9月，上海市虹口區(qū)人民檢察院以危險(xiǎn)作業(yè)罪對(duì)季某、姜某某提起公訴并建議禁止姜某某在一定時(shí)期內(nèi)從事住宅裝飾裝修工程。2024年10月，法院經(jīng)審理，采納了全部公訴意見并依法判處刑罰。該判決已生效。

在本案辦理過程中，檢察官第一時(shí)間依法提前介入后，認(rèn)為被告人可能涉嫌刑事犯罪，遂向?qū)俚亟值乐瓢l(fā)《建議移送涉嫌犯罪案件函》，并在辦案過程中自行補(bǔ)充偵查，查明了案件基礎(chǔ)事實(shí)。同時(shí)引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)補(bǔ)充收集證明被告人主觀心態(tài)、業(yè)主與施工負(fù)責(zé)人的作用大小等關(guān)鍵細(xì)節(jié)的證據(jù)。

對(duì)于本案，檢察機(jī)關(guān)全面分析行為性質(zhì)，依法準(zhǔn)確認(rèn)定罪名。通過召開檢察官聯(lián)席會(huì)議、邀請(qǐng)專家學(xué)者研討，共同探討本案的法律適用。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)研判認(rèn)為，被告人的行為已具有發(fā)生重大傷亡事故或者其他嚴(yán)重后果的現(xiàn)實(shí)危險(xiǎn)性，但考慮到其接到責(zé)令停工要求后未再繼續(xù)施工，主觀上沒有放任危險(xiǎn)繼續(xù)擴(kuò)大的故意，應(yīng)以危險(xiǎn)作業(yè)罪追究刑事責(zé)任。為保障刑罰執(zhí)行的效果，也防止姜某某再次實(shí)施同類行為，檢察機(jī)關(guān)建議法院對(duì)其宣告禁止令，禁止其在一定期限內(nèi)從事住宅裝飾裝修工程。

值得一提的是，由于本案發(fā)生地屬于歷史風(fēng)貌保護(hù)區(qū)，接到線索后，虹口區(qū)人民檢察院即成立由重罪檢察部門和公益訴訟檢察部門組成的跨部門辦案團(tuán)隊(duì)，向?qū)俚亟值擂k制發(fā)檢察建議，督促第一時(shí)間采取疏散人員、加固房屋等措施。針對(duì)辦案中發(fā)現(xiàn)的私房裝修監(jiān)管問題，聯(lián)合房屋管理、屬地街道等行政監(jiān)管部門，形成房屋裝修全流程監(jiān)管規(guī)范，為全市同類問題治理積累有益經(jīng)驗(yàn)。

安全生產(chǎn)事關(guān)人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全和經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展，是城市韌性安全發(fā)展的題中應(yīng)有之義。筆者了解到，根據(jù)最高人民檢察院提出的積極參與生產(chǎn)安全風(fēng)險(xiǎn)排查整治、完善檢察機(jī)關(guān)參與生產(chǎn)安全事故調(diào)查機(jī)制的工作要求，聚焦上海超大城市公共安全需求，上海市人民檢察院創(chuàng)設(shè)“安全事故調(diào)查檢察官機(jī)制”，出臺(tái)《上海市檢察機(jī)關(guān)安全事故調(diào)查檢察官履職工作辦法（試行）》，要求在全市各級(jí)檢察機(jī)關(guān)重罪檢察部門中確定專人擔(dān)任安全事故調(diào)查檢察官，市檢察院、分院和生產(chǎn)安全事故多發(fā)區(qū)域檢察院可設(shè)置專業(yè)化辦案組或跨部門的辦案團(tuán)隊(duì)；同時(shí)要求建立對(duì)多人死亡等重大安全事故的響應(yīng)機(jī)制，院領(lǐng)導(dǎo)牽頭組成由刑事、民事、行政、公益訴訟等“四大檢察”部門檢察官參與的辦案組，一攬子解決事故引發(fā)的問題，強(qiáng)化檢察依法履職的全面性。

“安全事故調(diào)查檢察官機(jī)制”進(jìn)一步加強(qiáng)了檢察機(jī)關(guān)參與事故調(diào)查工作的制度化、規(guī)范化和專業(yè)化。工作中，上海市人民檢察院與市應(yīng)急管理局聯(lián)合召開推進(jìn)會(huì)，共同部署安全事故調(diào)查檢察官工作，合力打造具有上海特色的精細(xì)化、智能化、多元化事前預(yù)防型共治模式。

（孫宇昊系資深律師，上海市律師協(xié)會(huì)青年律師工作委員會(huì)委員，上海政法學(xué)院兼職導(dǎo)師）

編輯：張宏羽" " zhanghongyuchn@hotmail.com