公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)的理論闡釋與制度方案

摘要：數(shù)字時代，公共數(shù)據(jù)的資源屬性和流通價值日益凸顯，亟須在公法規(guī)制路徑之外，構(gòu)建起以數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)為前提的公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)制度。圍繞公共數(shù)據(jù)的保護難題和知識產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)理論，可以從公共數(shù)據(jù)私法保護的必要性、公共數(shù)據(jù)作為知識產(chǎn)權(quán)客體的合理性，以及公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)立法的可行性三個方面，為確立公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的正當性提供學理依據(jù)。為了制定系統(tǒng)性的公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則，應建立公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)確權(quán)機制，構(gòu)筑起以數(shù)據(jù)生產(chǎn)者為權(quán)利主體，以公共數(shù)據(jù)成果為權(quán)利客體的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)，并闡明公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)作為相對控制、有限排他的特殊財產(chǎn)權(quán)所具備的各項權(quán)能。更進一步，可以在公共數(shù)據(jù)確權(quán)的基礎(chǔ)上，建立公共數(shù)據(jù)授權(quán)機制，針對公共政務數(shù)據(jù)和公共服務數(shù)據(jù)兩種數(shù)據(jù)類型，分別設計與之相適配的授權(quán)實施模式，從而切實推動公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利運行和公共數(shù)據(jù)要素的市場流通。

關(guān)鍵詞：公共數(shù)據(jù)資源；公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)；公共數(shù)據(jù)確權(quán)；公共數(shù)據(jù)授權(quán)

一、 問題的產(chǎn)生

當前，伴隨著數(shù)字技術(shù)的廣泛應用，公共數(shù)據(jù)積累與開發(fā)的規(guī)模與日俱增，儼然成為關(guān)乎經(jīng)濟發(fā)展、政府建設和社會民生的重要基礎(chǔ)資源。在此背景下，中共中央、國務院于2022年12月出臺了《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“數(shù)據(jù)二十條”），對數(shù)據(jù)要素流通的制度安排作出了系統(tǒng)性規(guī)劃，要求遵循數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置的制度理念，加快“推進實施公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制”和“探索用于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行業(yè)發(fā)展的公共數(shù)據(jù)有條件有償使用”。隨著公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用工作的有序推進，中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2024年10月又印發(fā)了《關(guān)于加快公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用的意見》，再次強調(diào)要“擴大公共數(shù)據(jù)資源供給”，并明確提出“鼓勵探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”“探索建立公共數(shù)據(jù)分類分級授權(quán)機制”。

在中央政策的指導下，上海、北京、江蘇等地紛紛開展以“授權(quán)運營”模式為主導的公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用試點工作，大力推動公共數(shù)據(jù)資源的市場流通和價值釋放。然而，由于國家頂層設計尚未針對公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)保護問題作出明確的制度回應和立法安排，公共數(shù)據(jù)的增值化開發(fā)正面臨著理論構(gòu)建落后于試點經(jīng)驗的發(fā)展態(tài)勢。視諸地方具體實踐，各地在推進公共數(shù)據(jù)流通利用的過程中大多沿用國有資產(chǎn)管理和政務數(shù)據(jù)管理的運作方式。前者將公共數(shù)據(jù)權(quán)屬劃歸國家，以此為前提采取國有資產(chǎn)授權(quán)運營模式實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的市場化開發(fā)；后者則拓寬了政府數(shù)據(jù)開放的行為邊界，通過規(guī)定政府部門基于公共管理權(quán)能對公共數(shù)據(jù)享有的各項權(quán)力范疇，形成了以行政權(quán)為架構(gòu)的公共數(shù)據(jù)流通模式。誠然，既有實踐進路能夠?qū)矓?shù)據(jù)流通利用提供有益的示范經(jīng)驗，但整體而言，現(xiàn)行政策普遍側(cè)重公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的公法規(guī)制而缺乏對公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護的體系建構(gòu)，一定程度上偏離了“數(shù)據(jù)二十條”指明的“探索建立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度”這一基本政策指引。

為了彌合公共數(shù)據(jù)流通場景下的公私法鴻溝，應當以實現(xiàn)法律價值為目的對其制度設計進行優(yōu)化完善。公共數(shù)據(jù)作為兼具公共性、財產(chǎn)性和規(guī)模性的新型生產(chǎn)要素，必須通過高效流通才能最大限度地實現(xiàn)其社會經(jīng)濟價值。制度經(jīng)濟學理論中的“科斯定理”也指出，只要市場交易成本足夠低，資源就能得到最佳配置。因此從長遠看，若要在發(fā)揮公共數(shù)據(jù)要素價值和開發(fā)潛能的同時，實現(xiàn)對公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的充分保障，必須構(gòu)建完善的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度，依托財產(chǎn)權(quán)架構(gòu)打造出高效的公共數(shù)據(jù)流通秩序，從而借助市場機制盡可能降低公共數(shù)據(jù)的交易成本，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的最優(yōu)配置。在業(yè)界對確立數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)之應然性問題基本達成共識的條件下，學者們對公共數(shù)據(jù)的賦權(quán)方案提出了諸如傳統(tǒng)物權(quán)理論下的“國家所有權(quán)”、公物制度理論下的“公共資源使用權(quán)”和知識產(chǎn)權(quán)理論下的“數(shù)據(jù)有限排他權(quán)”等多種制度設想。但就數(shù)據(jù)本身具備的非物質(zhì)性特征而言，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)無疑更加接近知識產(chǎn)權(quán)法保護的無形財產(chǎn)權(quán)范疇。當然，適用知識產(chǎn)權(quán)制度對公共數(shù)據(jù)加以保護，并非推動公共利益的私產(chǎn)化，而旨在借助相對開放和成熟的知識產(chǎn)權(quán)規(guī)范體系實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)在社會利益層面的整體增益。

在此基礎(chǔ)上，有必要立足公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護理論，在公法規(guī)制路徑之外，嘗試建立以知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)為前提的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)保護制度，進一步回應公共數(shù)據(jù)權(quán)屬配置和確權(quán)授權(quán)機制的現(xiàn)實需求。在制度理論層面，可以從公共數(shù)據(jù)的客體特征和知識產(chǎn)權(quán)的發(fā)展理念出發(fā)，探討公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)保護的正當性；在制度基礎(chǔ)層面，圍繞公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利構(gòu)造和確權(quán)機制進行梳理闡釋；在制度運行層面，基于數(shù)據(jù)類型化規(guī)制理念，構(gòu)建與確權(quán)規(guī)則相適配的公共數(shù)據(jù)授權(quán)機制，最終自上而下搭建起公共數(shù)據(jù)的流通鏈條和制度體系。

二、 公共數(shù)據(jù)私法保護的現(xiàn)實基礎(chǔ)

審慎的立法行為需要從現(xiàn)實與理想的雙重目的出發(fā)，同時兼顧當下的社會關(guān)系和預期的社會秩序。因此，在設置科學的法律規(guī)范引領(lǐng)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的社會關(guān)系變革之前，應當首先回歸公共數(shù)據(jù)治理的現(xiàn)實需求與價值理念，就公共數(shù)據(jù)法律保護的必要性問題予以探討。

（一）公共數(shù)據(jù)公法規(guī)制的制度困境

在法律法規(guī)尚未對公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵和外延進行明確界定的情況下，公共數(shù)據(jù)的概念擴張趨勢打破了“公共數(shù)據(jù)開放共享”和“公共數(shù)據(jù)要素流通”之間的制度邊界。公共數(shù)據(jù)開放是在政府數(shù)據(jù)開放的基礎(chǔ)上發(fā)展而來的政府主導行為，公共數(shù)據(jù)要素流通則表現(xiàn)為以公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營為代表的市場主導行為。盡管兩者在實際運行過程中具有相似的行為外觀，但卻有著截然不同的權(quán)利基礎(chǔ)和政府裁量空間。考慮到公權(quán)力過度干預對市場效能的潛在削弱作用，在公共數(shù)據(jù)商業(yè)化利用的領(lǐng)域內(nèi)繼續(xù)沿用以政府職能和義務規(guī)范為主要內(nèi)容的政府數(shù)據(jù)開放方案，既不能彰顯公共數(shù)據(jù)要素流通的特殊制度功能，也無法充分發(fā)揮市場機制的資源配置作用。

公共領(lǐng)域國家管理模式向公共治理模式的轉(zhuǎn)變，導致傳統(tǒng)的公法規(guī)范關(guān)系一時失衡，并由此引發(fā)了人們對公法既有制度的審視與反思。跳出公共數(shù)據(jù)開放共享的制度框架，試圖在公法領(lǐng)域內(nèi)為公共數(shù)據(jù)流通尋求制度支撐的理論探索仍然不斷進行。但由于憲法規(guī)范宏觀性、基礎(chǔ)性、抽象性的特點，目前公法學界的研究大多以行政法為切入點，并將研究方向聚焦于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的法律屬性層面，試圖從授權(quán)環(huán)節(jié)著手搭建起行政法體系下的公共數(shù)據(jù)流通制度。對此，學界就公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營本質(zhì)上屬于行政許可行為抑或政府特許經(jīng)營的問題產(chǎn)生了行政許可說和特許經(jīng)營說兩種觀點。然而，行政許可說的理論缺陷在于，公共數(shù)據(jù)要素流通的關(guān)鍵任務是授予市場主體開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源的權(quán)利，而非針對先前禁止行為的解禁。而特許經(jīng)營說的制度困境在于，我國當前法律體系中規(guī)定的特許經(jīng)營范疇僅涵蓋“基礎(chǔ)設施”和“公用事業(yè)”兩大領(lǐng)域，從立法上看公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營不在特許經(jīng)營的法定情形之列。除此之外，特許經(jīng)營的本質(zhì)是以社會資本通過自身的建設運營獲取利益為價碼，換取可供政府使用的公共產(chǎn)品或公共服務，但是公共數(shù)據(jù)的流通開發(fā)卻呈現(xiàn)出多主體參與、多生產(chǎn)環(huán)節(jié)的復雜鏈狀結(jié)構(gòu)，并非每一個加工階段都能產(chǎn)出具有直接應用價值的“公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品”或“公共數(shù)據(jù)服務”。在此情形下，特許經(jīng)營模式無法針對多元的生產(chǎn)主體和數(shù)據(jù)成果進行公共數(shù)據(jù)權(quán)益的差異化配置。

盡管行政許可說和特許經(jīng)營說都能在一定程度上揭示公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的行為特征，但是僅靠單一的行政法規(guī)制既無法全面剖析公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的法律屬性，也無法為公共數(shù)據(jù)要素流通的行為目的和實施路徑提供正當性解釋。

（二）公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護的立法導向

面對公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域特殊的社會關(guān)系和規(guī)制風險，大陸法系國家固有的公私法分立格局與公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護的現(xiàn)實需求發(fā)生了嚴重沖突，此時更應摒棄“各自為政”的拼盤式立法結(jié)構(gòu)，盡快重塑公私法融合治理的法律秩序。值得注意的是，雖然公法和私法都已經(jīng)超越了二者最初涇渭分明的制度定位轉(zhuǎn)而趨向價值體系的殊途同歸，但是公私法的合作絕不意味著法律價值的雜糅與制度體系的混亂。因此，公共數(shù)據(jù)公私法協(xié)同保護的規(guī)范路徑應當以公共數(shù)據(jù)流通的價值理念為導向，在共同治理目標的指引下構(gòu)建統(tǒng)籌嚴密、銜接有序、功能互補的公共數(shù)據(jù)法律體系。

公共利益是公共數(shù)據(jù)公私法保護的共同價值遵循。正如托馬斯·阿奎那所述，法的目的是公共幸福，公法和私法保護手段最終都會回歸實現(xiàn)公共利益這一共同目標上來。除此之外，圍繞數(shù)據(jù)客體產(chǎn)生的公共利益與私人利益之間，并非絕對的對立關(guān)系，反而會隨著數(shù)據(jù)的流通發(fā)生重合與轉(zhuǎn)化。尤其對于公共數(shù)據(jù)而言，其本身具備的公共屬性和財產(chǎn)屬性，不僅體現(xiàn)了數(shù)據(jù)權(quán)利的形成機理，還深刻影響著公共利益的實現(xiàn)方式。從公共數(shù)據(jù)采集的行為要素來看，公共數(shù)據(jù)最初產(chǎn)生于相關(guān)主體依法履行公共管理職能或提供公共服務的過程之中。從公共數(shù)據(jù)自身的客體要素來看，公共數(shù)據(jù)承載的信息內(nèi)容大多是社會信息的客觀反映。由此可見，公共數(shù)據(jù)的行為要素和客體要素都與公共利益息息相關(guān)，可以被視為一種特殊的社會資源。按照公共利益優(yōu)先理論，作為社會資源的公共數(shù)據(jù)應當優(yōu)先滿足社會的整體利益需求，通過合理的分配方式讓社會公眾從中收益。然而，隨著公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)加工鏈條的延伸，公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)屬性漸有超越公共屬性的趨勢。在數(shù)字經(jīng)濟的帶動下，公共數(shù)據(jù)已經(jīng)可以作為生產(chǎn)要素供一眾生產(chǎn)主體共同使用和開發(fā)，并在一定勞動或生產(chǎn)投入的基礎(chǔ)上衍生為具有顯著使用價值的公共數(shù)據(jù)成果。而在此過程中展現(xiàn)的生產(chǎn)利用價值，不僅可以為市場主體帶來豐厚的經(jīng)濟收益，還可以反哺公共主體的數(shù)據(jù)治理能力，最終達到社會福祉全面發(fā)展的效果。深入公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用場景可知，公共數(shù)據(jù)的雙重法律屬性在與公共數(shù)據(jù)流通制度進行有機結(jié)合之后分別反映為公益性和營利性兩種不同的制度定位。在此情形下，若仍然刻板地適用以單方管制為特征的傳統(tǒng)行政管理模式進行保護和開發(fā)，非但無法充分尊重公共數(shù)據(jù)的法律屬性，甚至還會打壓公共利益和私人利益之間的良性互動。

與公法保護的目的不同，公共數(shù)據(jù)私法保護的制度目標更側(cè)重數(shù)據(jù)資源高效流通和合理配置。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學認為，設置合理的產(chǎn)權(quán)制度能夠激勵個人和組織進行生產(chǎn)投資，進而促進資源的有效利用。為實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)資源的最優(yōu)配置，可以充分發(fā)揮私法體系與市場機制緊密聯(lián)系的特點，通過設立完善的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度和合理的權(quán)利分配方案來促進公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)流通。進言之，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的具體落實還需要依據(jù)數(shù)據(jù)自身的類型標準與市場化配置的需求層次，構(gòu)建清晰高效的公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制。只有依托公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制的權(quán)利分配和秩序運營功能，方能在切實保障數(shù)據(jù)生產(chǎn)者勞動成果的同時，維持數(shù)據(jù)供應端與需求端、數(shù)據(jù)生產(chǎn)者與使用者之間的穩(wěn)定關(guān)系。總而言之，出于功能主義下的現(xiàn)實需求，在公法手段難以憑“一己之力”實現(xiàn)公共利益的最大化時，理應以私法形式為主導，依托數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度塑造出堅實規(guī)范的公共數(shù)據(jù)流通秩序，同時以公法形式為輔助，建立覆蓋公共數(shù)據(jù)流通全鏈條的監(jiān)督管理機制。

（三）公共數(shù)據(jù)私法保護的路徑選擇

公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建并非朝夕之功，必須充分考量公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，審慎選擇其賦權(quán)路徑和立法模式。事實上，以私法形式規(guī)范公共財產(chǎn)并非創(chuàng)新之談。早在我國土地財產(chǎn)權(quán)的變革中，關(guān)于土地資源開發(fā)權(quán)的法律性質(zhì)是屬于私法上的“用益物權(quán)”，還是公法上的“管理權(quán)”就有探討。從過去三十年地方政府在土地征收和開發(fā)中的實踐情況來看，土地資源開發(fā)權(quán)雖有“政府許可”之名，但本質(zhì)上可以理解為一種由私法關(guān)系調(diào)整但受到公法限制的財產(chǎn)權(quán)。然而，公共數(shù)據(jù)作為一種新興權(quán)利客體所具備的特殊客體屬性，決定了其無法像土地資源一樣直接適用當前的財產(chǎn)權(quán)法律制度被予以保護。

囿于公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)保護的既有制度困境，學者們結(jié)合公共數(shù)據(jù)的自身屬性和財產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)構(gòu)造，提出了公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)的不同制度安排。有學者支持將公共數(shù)據(jù)置于傳統(tǒng)物權(quán)體系下進行調(diào)整，并從公共數(shù)據(jù)的法律屬性和憲法層面出發(fā)為公共數(shù)據(jù)國家所有權(quán)提供了理論證成和規(guī)范依據(jù)。為了切實行使公共數(shù)據(jù)國家所有權(quán)，有學者提出可以基于占有控制理論，由各類公共主體對其依法采集的公共數(shù)據(jù)享有初始歸屬意義上所有權(quán)，但在實際效力層面，由國家作為簡化后的權(quán)利主體對公共數(shù)據(jù)享有完全的支配權(quán)。在上述權(quán)利歸屬模式下，為了推動公共數(shù)據(jù)所有權(quán)從擁有走向運行，可以參照自然資源的許可使用規(guī)則建立“國家所有權(quán)——授權(quán)（許可）——數(shù)據(jù)用益權(quán)”的權(quán)利轉(zhuǎn)移路徑，以私法行使方式實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的市場化流通。然而，所有權(quán)制度與公共數(shù)據(jù)的屬性特征存在明顯的矛盾沖突，主要體現(xiàn)為：第一，數(shù)據(jù)具有的非物質(zhì)性和無形性特征使得相關(guān)主體無法通過獨立占有和排他控制的方式與公共數(shù)據(jù)建立財產(chǎn)依附關(guān)系，進而導致公共數(shù)據(jù)不具備成為私有產(chǎn)權(quán)的稀缺性前提。第二，傳統(tǒng)的“一物一權(quán)”賦權(quán)路徑難以與公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程中的多元化生產(chǎn)主體和層級化數(shù)據(jù)成果進行兼容適用。但若采取所有權(quán)分權(quán)配置的做法又極易引發(fā)公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的“反公地悲劇”，這顯然與高效流通的價值導向背道而馳。除此之外，也有學者提出可以依托公物制度對公共數(shù)據(jù)流通進行規(guī)制。這一構(gòu)想以《憲法》第十二條作為支撐將公共數(shù)據(jù)劃入公共財產(chǎn)范疇，同時將使用規(guī)則而非權(quán)利歸屬作為公共數(shù)據(jù)規(guī)制的重點，嘗試建立以營利性為目的的公共數(shù)據(jù)特別使用機制，允許市場主體以繳納使用費的方式取得公共數(shù)據(jù)的獨占性使用。然而，公物制度下公共數(shù)據(jù)使用規(guī)則的不足之處在于：第一，我國當前的法律體系中并未對“公物”的概念進行明確界定，也尚未構(gòu)建系統(tǒng)性的公物制度規(guī)范，這導致公共數(shù)據(jù)在制度框架上無從依附；第二，公共數(shù)據(jù)必須滿足明確的實體與程序要件方能被納入公物的法律范疇，但對于公共企業(yè)和非營利性機構(gòu)在提供社會服務過程中產(chǎn)生的公共服務數(shù)據(jù)而言，可能無法滿足公物制度中過高的公共性標準。第三，公共數(shù)據(jù)的特別使用機制雖然為公共數(shù)據(jù)的商業(yè)化開發(fā)提供了途徑，但具體實施尚需圍繞公共數(shù)據(jù)的流通過程建立與之匹配的數(shù)據(jù)權(quán)益分配規(guī)則。這種模式本質(zhì)上可以視為公物制度對物權(quán)理論下排他性使用權(quán)的吸收調(diào)整，但仍然無法突破有形財產(chǎn)權(quán)的固有缺陷。

相比于以上兩種制度設計在公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域的“水土不服”，知識產(chǎn)權(quán)制度則與公共數(shù)據(jù)更為適配。一方面，知識產(chǎn)權(quán)所保護的智力成果本質(zhì)上可以視為優(yōu)化后的信息，建立在智力成果之上的知識產(chǎn)權(quán)也因此構(gòu)成了信息產(chǎn)權(quán)的核心組成部分。另一方面，數(shù)據(jù)是信息的表現(xiàn)形式，當信息以數(shù)據(jù)的形式存在時，信息產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)具有相似的法律關(guān)系形態(tài)。從數(shù)據(jù)、信息和智力成果之間千絲萬縷的聯(lián)系來看，公共數(shù)據(jù)與知識產(chǎn)權(quán)制度有著天然的“親緣關(guān)系”。知識產(chǎn)權(quán)法圍繞智力成果這一無形財產(chǎn)權(quán)客體展開的私法規(guī)制路徑，在經(jīng)過調(diào)整后即可適用于數(shù)據(jù)財產(chǎn)的分配和保護。更為重要的是，基于有形財產(chǎn)建立的傳統(tǒng)私權(quán)體系，無法繼續(xù)沿用占有控制的方式滿足數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)的稀缺性前提，但知識產(chǎn)權(quán)制度卻給出了諸多可行的賦權(quán)方案。例如，公共數(shù)據(jù)賦權(quán)可以效仿專利權(quán)授予模式，將數(shù)據(jù)置于公開的同時，通過法律擬制出數(shù)據(jù)資源的稀缺性，進而實現(xiàn)數(shù)據(jù)賦權(quán)的可能性。至于公共數(shù)據(jù)領(lǐng)域最為關(guān)鍵的公共利益保護問題，知識產(chǎn)權(quán)的利益平衡機制同樣為數(shù)據(jù)生產(chǎn)、共享和利用之間的價值平衡提供了規(guī)范方案。為盡可能地保障社會公眾的使用需求與公共主體的基本職能，可以參照著作權(quán)法或?qū)＠ǖ摹皺?quán)利例外”規(guī)則對公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利范圍內(nèi)加以限制。

三、 公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)的理論依據(jù)

在數(shù)據(jù)技術(shù)和數(shù)據(jù)規(guī)模持續(xù)發(fā)展的背景下，公共數(shù)據(jù)流通的強烈社會需求與既有制度缺陷之間的矛盾沖突不斷升級，這也為公共數(shù)據(jù)的產(chǎn)權(quán)化保護提供了最有力的必要性證成。然而，盡管知識產(chǎn)權(quán)制度為公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)提供了較為便捷的立法模式，但為確保立法需求可以納入現(xiàn)實的社會制度中并得以實現(xiàn)，還需在立法需求正式進入立法實踐環(huán)節(jié)之前，就公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)立法的合理性與可行性進行綜合考量和理論闡釋。

（一）公共數(shù)據(jù)作為知識產(chǎn)權(quán)客體的合理性

1. 知識產(chǎn)權(quán)客體范疇對公共數(shù)據(jù)具有包容性

客體是劃分民事權(quán)利類型的重要依據(jù)。數(shù)據(jù)作為新型權(quán)利客體所擁有的特殊屬性與傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)客體的形式特征具有高度相似性，這使得公共數(shù)據(jù)可以順利地為知識產(chǎn)權(quán)客體范疇所容納。首先，數(shù)據(jù)與作品、商標、發(fā)明等智力成果信息一樣具有非物質(zhì)性，即無法直接以物質(zhì)形態(tài)呈現(xiàn)。雖然公共數(shù)據(jù)是自然信息和個人信息的客觀反映，但仍需借助技術(shù)手段或物質(zhì)載體方能被人直接感知。非物質(zhì)性的特征決定了數(shù)據(jù)和知識產(chǎn)權(quán)客體一樣雖無法建立有形占有，但仍然可以產(chǎn)生財產(chǎn)權(quán)具備的使用、收益和處分效果，故而數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)可以作為一種新型無形財產(chǎn)權(quán)融入知識產(chǎn)權(quán)體系。其次，數(shù)據(jù)權(quán)利在權(quán)利行使方式上的非排他性與知識產(chǎn)權(quán)客體權(quán)利的非競爭性十分相似。從信息學的角度來看，相較于智力成果信息的共享性，數(shù)據(jù)的可復制性使之擁有更為廣泛的流通范圍和更加迅捷的傳播速度。這意味著權(quán)利主體在行使數(shù)據(jù)權(quán)利的過程中，一旦出于主動或被動目的將數(shù)據(jù)置于公開境地后，便無法再對數(shù)據(jù)形成獨占控制。除此之外，數(shù)據(jù)與礦藏、水流等不可再生資源不同，數(shù)據(jù)的利用具有重復性和同時性，因此并不具備有形財產(chǎn)權(quán)客體賦權(quán)的獨占性和稀缺性基礎(chǔ)。與之相比，數(shù)據(jù)可以更為便利地借助知識產(chǎn)權(quán)制度對無形財產(chǎn)的保護路徑，效仿知識產(chǎn)權(quán)客體公開和權(quán)利專有的賦權(quán)模式，實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的相對排他保護。

2. 知識產(chǎn)權(quán)客體賦權(quán)理論與公共數(shù)據(jù)的契合性

知識產(chǎn)權(quán)制度中的無形財產(chǎn)權(quán)理論為公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)賦權(quán)提供了理論支撐。支持構(gòu)建數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的學者認為，數(shù)據(jù)的財產(chǎn)權(quán)利來源于數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程中的勞動投入。從傳統(tǒng)勞動財產(chǎn)理論中延伸而來的“知識價值論”不僅在過去為傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)客體的財產(chǎn)屬性給出了理論依據(jù)，還可以為公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)的正當性予以充分論證。傳統(tǒng)的勞動財產(chǎn)理論認為，人們自由地支配自己的身體，通過勞動使得任何自然的東西脫離原本狀態(tài)，即對此事物建立財產(chǎn)權(quán)。隨著生產(chǎn)技術(shù)的進步，體力勞動不再是獲得勞動報酬的唯一方式，智力勞動同樣能夠在社會生產(chǎn)中發(fā)揮出獨特價值。在人們對智力勞動的價值逐步建立統(tǒng)一認識的過程中，知識價值理論也在傳統(tǒng)勞動財產(chǎn)理論的基礎(chǔ)上開始發(fā)展成熟。該理論認為勞動具有二象性，即勞動包括“智力勞動”和“體力勞動”兩種方式，由此認定勞動者可以憑借智力勞動對其智力成果享有無形財產(chǎn)權(quán)，進而為知識產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建奠定法理基礎(chǔ)。

數(shù)據(jù)作為與傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)客體屬性相近的信息產(chǎn)物，在其生產(chǎn)過程同樣需要不同程度的勞動投入。細察之，原始數(shù)據(jù)的形成有賴于數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的采集、儲存乃至簡單編排，集合數(shù)據(jù)的形成需要數(shù)據(jù)生產(chǎn)者運用數(shù)據(jù)技術(shù)進行匯集和整合，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形成則需要數(shù)據(jù)生產(chǎn)者憑借出色的理論認知和技術(shù)手段進行深度挖掘和研發(fā)。整體而言，數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形成都需要生產(chǎn)者投入大量勞動，且智力勞動與體力勞動的投入比例會隨著數(shù)據(jù)成果開發(fā)程度的深化而不斷增加。數(shù)字經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展使得數(shù)據(jù)開始作為新的生產(chǎn)要素與勞動（資本投入）發(fā)生有機結(jié)合，在此過程中產(chǎn)生的海量數(shù)據(jù)成果和經(jīng)濟價值正不斷拓展非物質(zhì)革命的時間長度和空間領(lǐng)域。作為非物質(zhì)革命重要產(chǎn)物之一的知識產(chǎn)權(quán)財產(chǎn)賦權(quán)理論，理應在數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的演進過程中發(fā)揮強大的理論托舉作用，為公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的規(guī)則構(gòu)建提供有益的歷史經(jīng)驗和未來啟示。

（二）公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)立法的可行性

1. 現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)制度對數(shù)據(jù)權(quán)益的保護與局限

相比于其他賦權(quán)路徑，知識產(chǎn)權(quán)法律體系中關(guān)于數(shù)據(jù)權(quán)益的保護經(jīng)驗更為成熟，因此在知識產(chǎn)權(quán)框架下推動數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)以及公共數(shù)據(jù)的流通規(guī)制具有立法成本上的優(yōu)勢。從權(quán)利體系的層面看，著作權(quán)和專利權(quán)體系下都建立了針對“數(shù)據(jù)”的特殊保護。我國《著作權(quán)法》第十五條規(guī)定了“匯編作品”的保護規(guī)則，如果數(shù)據(jù)在匯編過程中的“選擇或編排”體現(xiàn)了獨創(chuàng)性，則構(gòu)成匯編作品。不過著作權(quán)對“數(shù)據(jù)匯編作品”的保護范圍具有明顯的局限性，主要表現(xiàn)于以下方面：第一，隨著信息技術(shù)的發(fā)展，大量的數(shù)據(jù)不再以簡單的“匯編”形式存在，而是呈現(xiàn)為多樣化的數(shù)據(jù)成果類型。第二，著作權(quán)保護對數(shù)據(jù)成果的“獨創(chuàng)性”要求過高，即使數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品的生產(chǎn)過程投入了大量勞動，也仍然很難構(gòu)成“匯編作品”。

與著作權(quán)法的“匯編作品”保護路徑不同，專利法嘗試通過規(guī)制“計算機程序”以實現(xiàn)數(shù)據(jù)保護。我國《專利審查指南》將具備信息處理能力和系統(tǒng)控制能力的計算機程序列入專利審查的范疇。借助專利審查制度，權(quán)利人可以在技術(shù)層面取得專利法對數(shù)據(jù)生產(chǎn)過程中應用的算法程序及相關(guān)軟件的保護，進而建立起對“由算法程序或軟件處理所得數(shù)據(jù)”的間接控制。但上述保護模式的根本缺陷在于，專利法只保護生產(chǎn)數(shù)據(jù)的“技術(shù)”，而不保護“成果”本身。更何況，數(shù)據(jù)的生產(chǎn)開發(fā)涉及采集、整合、加工、挖掘等多個環(huán)節(jié)，在此過程中采取的諸如云儲存、智能采集等多項數(shù)字技術(shù)并非都在專利法的審查對象之列。綜上所述，在數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度尚不明朗的情況下，目前知識產(chǎn)權(quán)法對數(shù)據(jù)權(quán)益的保護仍然存在一定的制度空白，但不可否認的是，知識產(chǎn)權(quán)法為保護數(shù)據(jù)權(quán)益所作出的種種立法嘗試也為數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的孕育指明了方向。

2. 創(chuàng)設專門性數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護規(guī)則的立法探索

知識產(chǎn)權(quán)法的現(xiàn)有制度為保護數(shù)據(jù)權(quán)益提供了較為成熟的立法經(jīng)驗，而知識產(chǎn)權(quán)法背后固有的制度創(chuàng)新本質(zhì)則為專門性數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的創(chuàng)設提供了有力的制度動因。知識產(chǎn)權(quán)法應制度創(chuàng)新需求而生，其精巧的制度構(gòu)成能夠迅速地反映科技、經(jīng)濟、法律的聯(lián)結(jié)關(guān)系并進行靈活協(xié)調(diào)。回顧知識產(chǎn)權(quán)制度在近現(xiàn)代三百多年間的發(fā)展歷程可知，知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利體系始終隨著科學技術(shù)的進步和社會經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型而發(fā)展成熟，如今不僅囊括了著作權(quán)、專利權(quán)、商標權(quán)等傳統(tǒng)權(quán)利類型，還逐步擴充了地理標志權(quán)、集成電路布圖設計權(quán)等特殊權(quán)利類型以回應新技術(shù)、新領(lǐng)域、新業(yè)態(tài)的保護需求。面對尚處于動態(tài)發(fā)展過程中的知識產(chǎn)權(quán)法律體系，我國《民法典》第一百二十三條關(guān)于知識產(chǎn)權(quán)客體的規(guī)定采取了“不完全列舉+兜底條款”的設計，此舉不僅在知識產(chǎn)權(quán)體系內(nèi)為“數(shù)據(jù)客體”預留了足夠的立法空間，還在這一新型無形財產(chǎn)客體融入知識產(chǎn)權(quán)體系的過程中扮演著橋梁角色。

承前所述，數(shù)據(jù)流通場景的拓展和數(shù)據(jù)處理技術(shù)的進步使得既有制度對數(shù)據(jù)的保護更顯鞭長莫及。面對公共數(shù)據(jù)權(quán)益的法律保護困境，在現(xiàn)行法律規(guī)范的基礎(chǔ)上進行擴張解釋的做法或許能解一時之需，但稍有不慎便可能打破知識產(chǎn)權(quán)法的制度平衡。利弊權(quán)衡之下，當前更為穩(wěn)妥的做法無疑是適時推動專門性數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的制度創(chuàng)新。考慮到公共數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)的法律屬性差異以及公共數(shù)據(jù)與私法關(guān)系之間的適配難題，數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的立法安排可以采納“數(shù)據(jù)二十條”提出的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置方案。首先，確立數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)權(quán)利構(gòu)造，以清晰的法律規(guī)范關(guān)系筑牢數(shù)據(jù)保護之權(quán)利基石；其次，針對各類數(shù)據(jù)客體不同的流通場景和使用方式，在保持基本權(quán)利結(jié)構(gòu)不變的前提下，采取分級分類確權(quán)授權(quán)的模式實現(xiàn)數(shù)據(jù)權(quán)利的層次化配置。當然，無論是數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的一體化搭建還是公共數(shù)據(jù)規(guī)制方案的類型化設計，都需要以合理的權(quán)利結(jié)構(gòu)和可行的實施機制為基礎(chǔ)，因此下文以數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)為前提，分別就公共數(shù)據(jù)確權(quán)、授權(quán)機制展開更為細致的討論。

四、 公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的確權(quán)機制

前文關(guān)于公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)路徑的學理探討，基本論證了公共數(shù)據(jù)私法保護的必要性、公共數(shù)據(jù)作為知識產(chǎn)權(quán)客體的合理性、創(chuàng)設數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則的可行性。遵循數(shù)據(jù)分級分類保護的立法思想，公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的確立可以從數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)出發(fā)，既要與企業(yè)數(shù)據(jù)和個人數(shù)據(jù)的保護模式在規(guī)則體系上做到結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、內(nèi)外協(xié)調(diào)、銜接得當，又要充分體現(xiàn)公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護模式在立法設計上的特殊價值導向。鑒于此，有必要在厘清公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，進一步闡明公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的具體權(quán)利內(nèi)容。

（一）公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)

以公共數(shù)據(jù)為核心建立起的權(quán)利客體與權(quán)利主體間的法律關(guān)系，決定了公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的基本結(jié)構(gòu)。只有在明確基本權(quán)利結(jié)構(gòu)的前提下，才能為后續(xù)公共數(shù)據(jù)確權(quán)、授權(quán)法律機制的構(gòu)建奠定權(quán)利基礎(chǔ)。

1. 以公共數(shù)據(jù)成果作為權(quán)利客體

將數(shù)據(jù)成果確立為數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體，即宣告以公共數(shù)據(jù)成果作為公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的保護對象。數(shù)據(jù)成果是對數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)客體的概括性描述，具體而言，數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的客體類型可以按照生產(chǎn)價值標準劃分成“數(shù)據(jù)資源”和“數(shù)據(jù)產(chǎn)品”兩類。前者通常涵蓋形成于數(shù)據(jù)積累階段和匯集階段，不具備直接應用價值的原始數(shù)據(jù)和集合數(shù)據(jù)。后者一般是指形成于數(shù)據(jù)應用階段，由數(shù)據(jù)生產(chǎn)者對數(shù)據(jù)資源進行深度加工而研發(fā)出的產(chǎn)品或服務。由于數(shù)據(jù)資源在數(shù)據(jù)生產(chǎn)流通的鏈條中始終扮演著勞動對象的角色，因此在知識產(chǎn)權(quán)法的語境下，數(shù)據(jù)資源的創(chuàng)造性投入水平和知識信息密度均明顯低于數(shù)據(jù)產(chǎn)品。正因兩種數(shù)據(jù)成果在客體形式上的差異，數(shù)據(jù)產(chǎn)品可以憑借突出的知識信息特征順利地作為新型財產(chǎn)權(quán)客體歸入知識產(chǎn)權(quán)體系之中，但是將創(chuàng)造性略顯不足的數(shù)據(jù)資源作為知識產(chǎn)權(quán)保護對象的觀點素來飽受爭議。回顧20世紀90年代歐盟依托專門性規(guī)則為數(shù)據(jù)庫設置特殊權(quán)利的立法嘗試，無疑證明了知識產(chǎn)權(quán)制度同樣可以通過賦予數(shù)據(jù)庫生產(chǎn)者排他權(quán)的做法，來保護達不到“知識信息”標準的數(shù)據(jù)資源。誠然，在知識產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)理論方面，將數(shù)據(jù)資源歸入知識產(chǎn)權(quán)客體的可行性尚存爭議，但在立法選擇上，將數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品一并作為有實際使用價值的數(shù)據(jù)成果歸入知識產(chǎn)權(quán)體系進行規(guī)制，勢必能夠更好地保證規(guī)則適用的統(tǒng)一和制度體系的完整。

更進一步，作為公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)客體的數(shù)據(jù)成果，還應當滿足下述規(guī)范性條件：第一，數(shù)據(jù)成果要與當前知識產(chǎn)權(quán)法的保護對象相區(qū)分。在既有知識產(chǎn)權(quán)制度下，經(jīng)由“選擇或編排”形成且具有獨創(chuàng)性的“數(shù)據(jù)匯編作品”可以適用《著作權(quán)法》進行保護，未經(jīng)公開且流通于生產(chǎn)經(jīng)營活動中的數(shù)據(jù)可以適用《反不正當競爭法》的“商業(yè)秘密”規(guī)則進行保護。為了防止立法資源的浪費和司法實踐的沖突，應當避免公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體與既有制度下的客體范疇發(fā)生重疊。第二，以數(shù)據(jù)成果“公開”作為客體權(quán)利保護的對價。一方面，公共數(shù)據(jù)成果公開既是數(shù)據(jù)可復制性導致的必然結(jié)果，亦是高效流通價值導向下的應然選擇。另一方面，以“技術(shù)公開”交換“權(quán)利獨占”的知識產(chǎn)權(quán)契約說可以為數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)的取得提供理論證成。在專利制度的實踐運行中，知識產(chǎn)權(quán)契約說具體表現(xiàn)為，發(fā)明人以公布技術(shù)為對價，由國家代表公眾授予其技術(shù)使用的有限排他權(quán)。公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)賦權(quán)同樣可以在知識產(chǎn)權(quán)契約說的理論基礎(chǔ)上，要求權(quán)利主體以“數(shù)據(jù)公開登記”換取“權(quán)利排他使用”，如此既能達成數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)的公示確認和數(shù)據(jù)成果的精細控制，又能避免公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)淪為一項壟斷權(quán)，從而更好地推動公共數(shù)據(jù)的市場交易和優(yōu)化配置。第三，數(shù)據(jù)成果的產(chǎn)生必須依法依規(guī)。公共數(shù)據(jù)的采集需要轉(zhuǎn)化大量的場景信息和個人信息，在此過程中可能會涉及個人隱私信息、企業(yè)秘密信息以及尚處于知識產(chǎn)權(quán)保護期內(nèi)的知識信息，因此公共數(shù)據(jù)成果的權(quán)利授予必須以不侵犯在先權(quán)利為前提。此外，《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定政府數(shù)據(jù)的收集、使用應當依據(jù)職權(quán)，由此可得，超出政務部門職權(quán)范圍取得的數(shù)據(jù)，同樣不應該劃入公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護的客體范疇。

2. 以公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)者為權(quán)利主體

根據(jù)前文論述的勞動財產(chǎn)理論和知識價值論，公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者可以憑借自己的勞動投入對數(shù)據(jù)成果享有財產(chǎn)權(quán)。“數(shù)據(jù)二十條”提出的“誰投入、誰貢獻、 誰受益”分配原則，具體而言就是依據(jù)生產(chǎn)者的實際投入和價值貢獻決定數(shù)據(jù)成果的權(quán)利歸屬。公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利分配，既要考量公共數(shù)據(jù)采集、整理、加工等復雜生產(chǎn)環(huán)節(jié)中多主體共同參與的情形，又要回應不同數(shù)據(jù)生產(chǎn)者在主體屬性上的公私差異問題。對此，可以繼續(xù)沿用數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)分置理念，圍繞各主體間的權(quán)利義務關(guān)系、數(shù)據(jù)成果的生產(chǎn)價值以及公共數(shù)據(jù)的流通過程，制定如下所述的公共數(shù)據(jù)權(quán)利分配規(guī)則。

一般原則上，公共數(shù)據(jù)生產(chǎn)者自然可以成為數(shù)據(jù)成果的權(quán)利主體，但是在較為復雜的生產(chǎn)場景下，公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者可能并非只有單一主體。對于多主體共同參與生產(chǎn)的數(shù)據(jù)成果，可以按照知識產(chǎn)權(quán)共有情形下的約定優(yōu)先原則，由各主體通過約定的方式事先確定數(shù)據(jù)成果的權(quán)利歸屬，若各主體間沒有約定或約定失效，則可以按照多主體共有的模式進行權(quán)利劃分。在各個數(shù)據(jù)生產(chǎn)者所創(chuàng)造的經(jīng)濟價值可以被準確評估的情況下，也可以根據(jù)各自的“價值貢獻率”劃分數(shù)據(jù)成果的權(quán)利歸屬。但值得注意的是，以政務部門作為數(shù)據(jù)來源方的公共政務數(shù)據(jù)，其權(quán)利歸屬較為特殊。首先，當公共數(shù)據(jù)成果以數(shù)據(jù)資源的形式存在時，可以將其表述為政務數(shù)據(jù)資源，此時政務數(shù)據(jù)資源的權(quán)利主體有且只有政務部門。這是由于政務數(shù)據(jù)資源的形成需滿足法定性和職權(quán)性條件，參與政務數(shù)據(jù)原始采集和匯集整理工作的數(shù)據(jù)生產(chǎn)者只有依法承擔管理公共事務職能的政務部門，因此按照勞動投入理論，政務數(shù)據(jù)資源應以政務部門作為唯一權(quán)利主體。當然，為了保障公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式的有序?qū)嵤梢砸?guī)定由專門的公共數(shù)據(jù)管理部門對各部門產(chǎn)生的公共政務數(shù)據(jù)進行集中管理、統(tǒng)一授權(quán)。其次，當政務數(shù)據(jù)資源經(jīng)由授權(quán)開發(fā)衍生為數(shù)據(jù)產(chǎn)品時，數(shù)據(jù)產(chǎn)品的相關(guān)權(quán)利原則上歸屬于被授權(quán)的市場主體所有。政務數(shù)據(jù)資源的授權(quán)開發(fā)本質(zhì)上應當視為數(shù)據(jù)資源使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，而非政務部門以公共數(shù)據(jù)資源作為自己的“資本投入”與市場主體進行生產(chǎn)合作。這一規(guī)則設計旨在預防公權(quán)力向數(shù)據(jù)產(chǎn)品的過度延伸造成公共數(shù)據(jù)的實質(zhì)壟斷，進而充分地利用公共數(shù)據(jù)的非排他性特征，使公共數(shù)據(jù)可以平等地被更多的市場主體開發(fā)利用。

（二）公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的確權(quán)內(nèi)容

厘清公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的基本權(quán)利結(jié)構(gòu)只是實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)確權(quán)的第一步。在此基礎(chǔ)上，公共數(shù)據(jù)確權(quán)機制的建構(gòu)還要從實體維度出發(fā)就公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容和權(quán)利限制進行詳細說明。

1. 公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容

公共數(shù)據(jù)的非物質(zhì)性決定了公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)無法像有形財產(chǎn)權(quán)一樣實現(xiàn)所有人對財產(chǎn)的“絕對支配”，而公共數(shù)據(jù)的流通利用價值決定了公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)不能像傳統(tǒng)知識產(chǎn)權(quán)一樣允許權(quán)利人對知識產(chǎn)品進行“合法壟斷”，因此公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)可以概括成一項相對控制、有限排他的特殊財產(chǎn)權(quán)。結(jié)合公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)過程與流通場景，公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的實施運行大體呈現(xiàn)為受限制的控制權(quán)、有條件的使用權(quán)、不完整的禁止權(quán)三項基本權(quán)能。

首先，權(quán)利主體對公共數(shù)據(jù)的控制權(quán)既要受到法律法規(guī)的限制，又要受到他人合法權(quán)利的限制。公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)主體依據(jù)自身的勞動投入對公共數(shù)據(jù)享有一定的控制權(quán)，這是使權(quán)利人能夠基于財產(chǎn)控制狀態(tài)，實施一定排他性支配行為的基礎(chǔ)，但是此項權(quán)能的行使不得侵犯數(shù)據(jù)背后承載的個人信息權(quán)利和尚在保護期內(nèi)的知識產(chǎn)權(quán)等在先合法權(quán)利。其次，使用權(quán)是公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的核心權(quán)能。公共政務部門和公共服務部門對公共數(shù)據(jù)的使用應當分別以履行法定職責和提供公共領(lǐng)域服務為前提條件。當然，權(quán)利主體也可以授權(quán)其他主體在一定的時間、期限、范圍內(nèi)使用公共數(shù)據(jù)，并從中獲得一定的經(jīng)營性收益。但是從公共數(shù)據(jù)流通的制度目標出發(fā)，公共數(shù)據(jù)的授權(quán)使用必須以維護個人利益、增進社會公益和保障國家安全為根本遵循。最后，為了確保權(quán)利主體能夠通過控制和使用公共數(shù)據(jù)的方式來獲得相應的財產(chǎn)權(quán)益，還必須同時授予數(shù)據(jù)生產(chǎn)者禁止其他主體未經(jīng)允許使用數(shù)據(jù)成果的權(quán)利。但公共數(shù)據(jù)的禁止權(quán)應當被設計為一項“不完整”的權(quán)能，即通過規(guī)定合理使用事由或建立強制許可規(guī)則，允許有關(guān)主體在不經(jīng)權(quán)利人同意的情況下取得公共數(shù)據(jù)的使用權(quán)。設計權(quán)利豁口的做法一方面能夠更好地達成以知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)模式推動公共數(shù)據(jù)流通共享和高效利用的立法目標，另一方面也十分契合知識產(chǎn)權(quán)法在保護創(chuàng)造者權(quán)益的同時，追求更廣泛社會公共利益的利益平衡理念。

2. 公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利限制

權(quán)利的限制和權(quán)利的授予同樣重要，知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利限制規(guī)則意在保護圍繞權(quán)利客體產(chǎn)生的社會公共利益。權(quán)利人取得公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)后，隨即對公共數(shù)據(jù)成果達成了排他性控制的效果。這不僅會導致社會公眾合理使用公共數(shù)據(jù)的正當需求無法被滿足，還可能阻礙公共數(shù)據(jù)在市場中的自由流動和公平交易。為了確保公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的授予不會打破私法與公法、個人利益與公共利益的協(xié)調(diào)平衡，可以參照現(xiàn)有知識產(chǎn)權(quán)制度中的權(quán)利限制規(guī)則設置公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的“權(quán)利例外”。

考慮到創(chuàng)作思想在社會公眾間傳播和流通的需要，著作權(quán)法出于維護公共利益的目的建立了著作權(quán)合理使用規(guī)則。若要保證社會公眾能夠相對平等地使用公共數(shù)據(jù)，公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)制度可以在明確數(shù)據(jù)生產(chǎn)者財產(chǎn)性利益的同時，允許其他主體出于科學研究、個人學習、教育教學等非營利性目的，不經(jīng)權(quán)利人許可和支付費用即有權(quán)合理使用已公開的公共數(shù)據(jù)成果。無獨有偶，專利制度為了在發(fā)明者利益和公共利益之間形成平衡，設置了專利強制許可規(guī)則。鑒于維護公共利益仍是公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)制度的重要功能，因此可以參照專利制度建立公共數(shù)據(jù)強制許可規(guī)則，當實施主體經(jīng)過合理請求和協(xié)商但仍未取得公共數(shù)據(jù)使用權(quán)時，可以在經(jīng)由行政機關(guān)批準并自行支付合理費用后，直接使用相關(guān)公共數(shù)據(jù)成果。當然，過度的行政干預可能會影響公共數(shù)據(jù)在市場中的流通導向，因此公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的強制許可規(guī)則在適用時應當恪守謙抑性，只有在明確涉及國家安全、公共管理事務和公共服務領(lǐng)域的切實利益時方能運行。

五、公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)的運行機制

公共數(shù)據(jù)確權(quán)是從權(quán)利實體的角度出發(fā)，構(gòu)筑公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)保護的權(quán)利基礎(chǔ)，但若要彰顯公共數(shù)據(jù)高效流通的制度效果，還需在權(quán)利流轉(zhuǎn)的層面，打造出科學的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運行機制。同時，隨著公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)流通場景不斷延伸，公共數(shù)據(jù)的覆蓋范疇不僅在主體上脫離了“政府部門”的限制，融入了更多具備公共職能的公私主體，而且在內(nèi)容上也不再局限于“政務信息”，開始涵蓋應用于公共管理事務和公共服務事業(yè)等多元場景的公共領(lǐng)域數(shù)據(jù)。由此觀之，不妨根據(jù)公共數(shù)據(jù)來源主體和內(nèi)容指向的差異，將公共數(shù)據(jù)劃分為由行政機關(guān)和機構(gòu)組織在管理公共事務的過程中產(chǎn)生的公共政務數(shù)據(jù)，以及由公共非營利性主體或公共營利主體在提供公共服務過程中產(chǎn)生的公共服務數(shù)據(jù)，進而在類型化規(guī)制的框架下實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的分級分類授權(quán)。

（一）公共政務數(shù)據(jù)的授權(quán)使用

政務部門作為公共政務數(shù)據(jù)的初始生產(chǎn)者，對公共政務數(shù)據(jù)并不享有私法關(guān)系上的財產(chǎn)利益，因此政務部門在公共數(shù)據(jù)流通過程中主要扮演著“開放者”而非“開發(fā)者”的角色。按照《“十四五”數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》給出的試點方案，公共政務部門可以采取授權(quán)運營模式，允許被授權(quán)主體在授權(quán)范圍內(nèi)對公共政務部門提供的數(shù)據(jù)資源（下稱“政務數(shù)據(jù)資源”）進行加工開發(fā)，從而生產(chǎn)出更具實際應用價值的數(shù)據(jù)產(chǎn)品，之后再借助被授權(quán)主體對數(shù)據(jù)產(chǎn)品的經(jīng)營性使用或轉(zhuǎn)讓，在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)公共政務數(shù)據(jù)的市場化配置。但由于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式在頂層制度設計上仍處于空白地帶，各地區(qū)在試點過程中存在較大的意見分歧，故而有必要從規(guī)則層面出發(fā)，對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基本功能與實施框架展開詳細梳理。

1. 公共政務數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的基本功能

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營是實現(xiàn)公共政務數(shù)據(jù)開放流通的核心環(huán)節(jié)。由于公共政務數(shù)據(jù)具有突出的公共屬性，因此釋放公共政務數(shù)據(jù)要素價值的第一步在于引導公共政務數(shù)據(jù)從政府走向市場，完成公共政務數(shù)據(jù)使用權(quán)從公權(quán)向私權(quán)的過渡。在此背景下，2021年3月發(fā)布的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中首次提出要“開展數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”，為公共政務數(shù)據(jù)與市場主體的結(jié)合提供了全新路徑。簡言之，公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營是以增進社會公共利益為出發(fā)點，由政府依照法定程序，授權(quán)有專業(yè)化運營能力的市場主體對公共政務資源進行挖掘利用，最終開發(fā)出可以在數(shù)據(jù)市場中流通的公共政務數(shù)據(jù)產(chǎn)品。

數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式的優(yōu)勢在于以下三個方面：第一，由政府主導公共政務數(shù)據(jù)的首次分配，其中關(guān)于被授權(quán)市場主體開展的資質(zhì)評估、批準授權(quán)、生產(chǎn)管控等行政監(jiān)督程序，可以有效降低公共政務數(shù)據(jù)開發(fā)利用過程中的安全風險。第二，依托公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的授權(quán)規(guī)則，可以在不影響數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬的情況下實現(xiàn)使用權(quán)的對外轉(zhuǎn)讓，如此既實現(xiàn)政務數(shù)據(jù)資源的初步增值，又不會與公共數(shù)據(jù)的公共屬性發(fā)生沖突。第三，有利于充分發(fā)揮被授權(quán)市場主體在人力資源、算力資源、技術(shù)水平等方面的生產(chǎn)運營優(yōu)勢，同時緩解政務部門因時間、空間和技術(shù)等限制因素面臨的公共數(shù)據(jù)治理困境。

2. 公共政務數(shù)據(jù)資源授權(quán)運營的實施框架

體系化的授權(quán)規(guī)則和透明化的授權(quán)標準是提供高水平授權(quán)運營服務的重要保障。立足公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的功能定位，可以圍繞授權(quán)主體、授權(quán)對象、授權(quán)客體的選擇方式，構(gòu)建公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實施框架。

首先，授權(quán)主體的選擇會因為授權(quán)模式的差異形成兩種截然不同的方案。按照公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)屬規(guī)則，負有公共事務管理職能的獨立政務部門是各領(lǐng)域公共數(shù)據(jù)的生產(chǎn)源頭，理應成為公共政務數(shù)據(jù)的權(quán)利主體。但是公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營尚處于地方先行先試的探索階段，因此在具體實踐中產(chǎn)生了分散授權(quán)模式和統(tǒng)一授權(quán)模式的路徑分歧。采取分散授權(quán)模式的情況下，政務數(shù)據(jù)的權(quán)利主體即為擁有授權(quán)資格的授權(quán)主體，可以直接對職權(quán)領(lǐng)域內(nèi)生產(chǎn)的政務數(shù)據(jù)實施授權(quán)運營，比如交通部門可以經(jīng)授權(quán)程序直接向市場主體提供交通數(shù)據(jù)。與之不同，采取統(tǒng)一授權(quán)模式則會導致權(quán)利主體與授權(quán)主體的分離，具體授權(quán)路徑表現(xiàn)為，政府指定數(shù)據(jù)主管部門對本區(qū)域內(nèi)各部門產(chǎn)生的政務數(shù)據(jù)進行協(xié)調(diào)匯集和統(tǒng)一管理，在此基礎(chǔ)上由數(shù)據(jù)主管部門作為唯一的授權(quán)主體負責公共政務數(shù)據(jù)的對外授權(quán)工作。雖然分散授權(quán)模式能夠更大程度地激發(fā)各部門推動政務數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)的積極性，但在實施過程中可能會因為各部門授權(quán)程序的不統(tǒng)一造成行政管理的混亂和授權(quán)效率的低下。相比之下，統(tǒng)一授權(quán)模式不僅可以有效防范公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營過程中的數(shù)據(jù)泄露風險，還可以統(tǒng)籌規(guī)劃公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的基礎(chǔ)設施建設，打造出公平、高效、規(guī)范的公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式。

其次，授權(quán)對象的選擇取決于公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式的法律屬性。鑒于公共政務數(shù)據(jù)的開發(fā)利用并不局限于能源、交通等公用事業(yè)領(lǐng)域，公共數(shù)據(jù)本身也不具備土地、森林的自然資源屬性，因此公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營既不屬于引導社會資本參與公用事業(yè)建設的特許經(jīng)營行為，也不同于國土資源開發(fā)過程中土地使用權(quán)的出讓行為。大部分地區(qū)在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時仍沿用國有資產(chǎn)的授權(quán)經(jīng)營模式，選擇國有企業(yè)為主要的授權(quán)對象，這種做法不僅可能引發(fā)政企不分的不當行政干預，還有可能降低公共政務數(shù)據(jù)的運營效率。為了有效落實公共數(shù)據(jù)要素的價值開發(fā)，更合理的做法是從公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)規(guī)則出發(fā)，將公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營界定為公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的對外許可使用。相比于其他政府授權(quán)行為，知識產(chǎn)權(quán)授權(quán)許可的實施范圍更廣泛、調(diào)整方式更為靈活，尤其是對授權(quán)對象的申請門檻要求更低，能夠促使公共政務數(shù)據(jù)在平等、合理、公正的條件下被真正意義上的市場主體開發(fā)利用。當然，考慮到公共政務數(shù)據(jù)的特殊性，降低申請門檻并不意味著公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營可以直接采用專利制度中的自由許可模式。公共數(shù)據(jù)主管部門在選擇授權(quán)對象時，應當以數(shù)據(jù)安全保障為前提，以數(shù)據(jù)開放利用為目的，對被授權(quán)主體的安全管理能力、技術(shù)研發(fā)水平、數(shù)據(jù)開發(fā)方案、融資經(jīng)營規(guī)模進行綜合評估，同時可以參考公用事業(yè)特許經(jīng)營的已有經(jīng)驗，通過向社會發(fā)布招標信息的方式適當引入市場競爭。

最后，公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的客體要求是對授權(quán)內(nèi)容的直觀反映。從數(shù)據(jù)類型上看，公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的授權(quán)客體應當限制為政務數(shù)據(jù)資源。一方面，礙于技術(shù)和人力的限制，通常情況下政務部門對公共數(shù)據(jù)的研發(fā)能力稍有欠缺，產(chǎn)出的數(shù)據(jù)成果以經(jīng)由簡單加工程序得到的數(shù)據(jù)資源為主，鮮有研發(fā)成熟的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。另一方面，讓公共政務數(shù)據(jù)以開發(fā)程度較低的數(shù)據(jù)資源形式進行流通，可以把公共數(shù)據(jù)的利用價值充分“留白”給市場，從而刺激市場主體對公共政務數(shù)據(jù)進行創(chuàng)造性挖掘。從數(shù)據(jù)范疇上看，公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的客體范疇應當與政府數(shù)據(jù)開放的客體范疇有所區(qū)分。雖然公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營和政府數(shù)據(jù)開放的目的都是為了促進公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用，并在授權(quán)客體的范疇上存在一定的重合，但是兩者的內(nèi)涵存在本質(zhì)區(qū)別。前者的功能在于，將公共政務數(shù)據(jù)引入市場流通，通過授權(quán)第三方市場主體進行開發(fā)，讓公共政務數(shù)據(jù)最終以數(shù)據(jù)產(chǎn)品的形式滿足多元化市場主體的使用需求。后者的功能在于，面向社會公眾開放政府數(shù)據(jù)，同時主要以數(shù)據(jù)平臺為途徑直接向公眾提供未經(jīng)加工的原始數(shù)據(jù)，且一般不會涉及第三方市場主體。在公共政務數(shù)據(jù)的資源整合過程中，應當首先綜合數(shù)據(jù)敏感程度、數(shù)據(jù)來源部門、數(shù)據(jù)應用場景等多維因素細化數(shù)據(jù)分級分類標準，從而在后續(xù)的授權(quán)程序中，可以直接依據(jù)數(shù)據(jù)分級分類規(guī)則劃定授權(quán)客體的具體范疇。除此之外，為了打造安全穩(wěn)定的公共政務數(shù)據(jù)流通秩序，不僅要制定和落實公共政務數(shù)據(jù)管理規(guī)范以實現(xiàn)數(shù)據(jù)的靜態(tài)安全，更要建立起覆蓋數(shù)據(jù)要素流通全生命周期的行政監(jiān)管機制以確保數(shù)據(jù)的動態(tài)安全，通過公法規(guī)范和行政主體的同步參與，切實提高公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營的安全保障水平。

（二）公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)使用

公共服務數(shù)據(jù)是指事業(yè)單位、基金會等非營利性機構(gòu)和公共企業(yè)等營利性機構(gòu)（以下統(tǒng)稱“公共服務機構(gòu)”），在面向能源、交通、水利、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共領(lǐng)域提供公共服務的過程中產(chǎn)生的公共數(shù)據(jù)類型。因為公共服務機構(gòu)具備一定的生產(chǎn)經(jīng)營能力和勞動投入水平，故而由其采集和生產(chǎn)的公共服務數(shù)據(jù)可以同時囊括數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品兩種加工程度不同的數(shù)據(jù)客體。從數(shù)據(jù)來源的主體屬性和數(shù)據(jù)內(nèi)容的客體屬性來看，較之公共政務數(shù)據(jù)，公共服務數(shù)據(jù)的公共性稍弱但財產(chǎn)性更強。為了在確認和保障公共服務數(shù)據(jù)財產(chǎn)性利益的同時，鼓勵公共服務機構(gòu)與大數(shù)據(jù)市場主體的合作開發(fā)，應當結(jié)合公共服務數(shù)據(jù)的要素特征，在公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式之外，另行創(chuàng)制具有不同利益訴求的公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)使用規(guī)則。

1. 公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)要素的特殊屬性

公共服務機構(gòu)的主體屬性和公共服務數(shù)據(jù)的客體內(nèi)容在公共性層面的具象呈現(xiàn)，反映了公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)使用的規(guī)范要素。作為數(shù)源主體的公共服務機構(gòu)并不具備行政主體資格，反而在從事經(jīng)營性活動時通常具有鮮明的民事主體特征。盡管公共服務機構(gòu)并不能直接履行公共管理職能，但卻可以通過委托授權(quán)的方式代替政府提供公共服務，因此其實質(zhì)上是以兼具公私屬性的主體身份控制公共服務數(shù)據(jù)。也正因如此，公共服務機構(gòu)在公法視域下的社會責任要求它有義務向社會公眾開放公共服務數(shù)據(jù)，而在私法視域下的經(jīng)營行為又使得公共服務機構(gòu)可以對其控制的數(shù)據(jù)成果享有更廣泛的財產(chǎn)性權(quán)益。

公共服務數(shù)據(jù)的客體內(nèi)容最終仍然指向公共事務。公共服務數(shù)據(jù)產(chǎn)生于公共領(lǐng)域，服務于社會公眾，從生產(chǎn)到應用的每一個環(huán)節(jié)都與公共利益密切相關(guān)。雖然在行政體制改革的過程中，公共服務機構(gòu)的功能定位逐漸走向多元化，但以公共企事業(yè)單位為代表的公共服務機構(gòu)依然承擔著信息公開的法定義務，以及為社會其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供助力的基本職能。從信息經(jīng)濟學的視角出發(fā)，數(shù)據(jù)和信息一樣均具有公共產(chǎn)品性質(zhì)，如果放任公共事業(yè)中的龐大數(shù)據(jù)資源被少量的公共服務機構(gòu)壟斷，勢必會因為信息不對稱導致相關(guān)市場失去透明度和公平性，最終造成市場交易和資源配置的阻塞。

2. 公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)使用的規(guī)則設計

顧及公共服務數(shù)據(jù)主體屬性和客體屬性的特殊之處，構(gòu)建公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)機制的關(guān)鍵在于，妥善解決公共服務機構(gòu)的數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)、社會公眾的受益權(quán)、市場主體的利用權(quán)之間的利益平衡問題。相較于公共政務數(shù)據(jù)授權(quán)機制，公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)使用可以適當放寬行政監(jiān)管和授權(quán)限制方面的要求，詳細的規(guī)則安排可以從授權(quán)主體、授權(quán)客體和實施體系三個方面展開。

首先，公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)主體應以公共服務機構(gòu)自身為主，但存在特別情況時，可以在外部力量的協(xié)助下完成授權(quán)。因為各類公共服務機構(gòu)都是直接針對某一項公共服務領(lǐng)域提供相應的社會服務，所以借此產(chǎn)生的公共服務數(shù)據(jù)大多有著較為細致的場景劃分和顯著的行業(yè)特征。鑒于以上情況，公共服務數(shù)據(jù)更適合采取分散授權(quán)的模式，由公共服務機構(gòu)在數(shù)據(jù)應用場景的驅(qū)動下，自行對接供需高度匹配的市場主體，從而讓公共數(shù)據(jù)要素能夠以最快捷的途徑得到價值釋放。在特殊情形下，對于數(shù)據(jù)規(guī)模較小或者自身運營能力確有不足的公共服務機構(gòu)，應當合理利用大數(shù)據(jù)市場的內(nèi)外部力量，既可以在數(shù)據(jù)主管部門的協(xié)調(diào)和主持下完成公共服務數(shù)據(jù)的統(tǒng)一授權(quán)，又可以借助數(shù)據(jù)配套服務商的專業(yè)能力合作開展授權(quán)活動。

其次，公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)客體應當與公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的權(quán)利客體保持一致，即經(jīng)過法定公開程序取得數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的數(shù)據(jù)成果。從數(shù)據(jù)類型上看，公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)客體涵蓋數(shù)據(jù)資源和數(shù)據(jù)產(chǎn)品兩類數(shù)據(jù)成果，這是因為公共服務機構(gòu)的自主研發(fā)能力和數(shù)據(jù)應用水平均高于政務部門。比如在博物館領(lǐng)域，越來越多的博物館機構(gòu)開始運用數(shù)據(jù)挖掘、人工智能和圖像識別等信息技術(shù)對藏品原始數(shù)據(jù)進行加工處理，制造出可用于文化教育、科學研究、館內(nèi)展覽等多元場景的數(shù)據(jù)產(chǎn)品。從數(shù)據(jù)范疇上看，公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)使用的客體范疇應當與基于數(shù)據(jù)平臺或數(shù)據(jù)庫實現(xiàn)開放共享的數(shù)據(jù)資源進行界分。目前有許多公共服務機構(gòu)都自設有數(shù)據(jù)庫和數(shù)據(jù)平臺供社會公眾或科研工作者無償使用，其中較具有代表性的有故宮博物院數(shù)字文物庫和中國科學院知識服務平臺等。然而，開放共享模式下的公共服務數(shù)據(jù)仍然以未經(jīng)開發(fā)的原始數(shù)據(jù)為主，相關(guān)數(shù)據(jù)成果的保護工作主要依據(jù)《著作權(quán)法》中的匯編作品保護規(guī)則和政府數(shù)據(jù)開放的有關(guān)政策法規(guī)展開。為了與上述開放內(nèi)容有所區(qū)分，公共服務授權(quán)機制作為直接面向市場的數(shù)據(jù)流通渠道，對應的授權(quán)客體應以加工處理后生成的更具開發(fā)利用價值的集合數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)產(chǎn)品為主。

最后，為了保證公共服務數(shù)據(jù)授權(quán)機制的有效運作，還須從授權(quán)對象、價值評估、授權(quán)內(nèi)容三個方面出發(fā)，打造出科學規(guī)范的授權(quán)實施體系。在授權(quán)對象的選擇層面，數(shù)據(jù)的授權(quán)流通路徑主要取決于數(shù)據(jù)客體的信息屬性，數(shù)據(jù)的敏感程度越高、特殊程度越強，則數(shù)據(jù)的流通范圍越受限，反之數(shù)據(jù)的訪問和復用難度越低，則數(shù)據(jù)的流通范圍越廣泛。與公共政務數(shù)據(jù)相比，公共服務數(shù)據(jù)有著更好的可開放性和可訪問性，同時并沒有表現(xiàn)出明顯的過度集中現(xiàn)象和特殊壟斷價值。因此公共服務機構(gòu)在授權(quán)過程中無須像公共授權(quán)運營模式一樣采取嚴格的資格認定程序以篩選授權(quán)對象，轉(zhuǎn)而可以在分散授權(quán)模式的基礎(chǔ)上選擇更為靈活的知識產(chǎn)權(quán)許可協(xié)議實現(xiàn)公共服務數(shù)據(jù)從生產(chǎn)端到使用端的高效流通。不過，為了避免因公共服務數(shù)據(jù)開發(fā)不充分造成的公共資源浪費，公共服務機構(gòu)在開展授權(quán)工作時，應當針對授權(quán)對象在長期生產(chǎn)經(jīng)營過程中的綜合發(fā)展能力進行細致考察。就價值評估層面而言，公共服務數(shù)據(jù)的價值評估方案不僅要考察公共服務數(shù)據(jù)自身蘊含的市場經(jīng)濟效益，更要衡量公共服務數(shù)據(jù)在內(nèi)容層面反映出的文化價值、科研價值、醫(yī)療價值等公益價值，對于有助于發(fā)展普惠性公共服務的使用場景，可以適當減免授權(quán)費用。在具體實施過程中，可以適時引入公共數(shù)據(jù)要素市場的多級分配機制，依托場內(nèi)外數(shù)據(jù)交易服務，完成多級數(shù)據(jù)市場下的數(shù)據(jù)需求匹配、價格磋商、交易憑證、合規(guī)審查等一體化交易鏈條。當然，公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)使用同樣要受到知識產(chǎn)權(quán)權(quán)利限制規(guī)則的約束，對于符合法定條件的合理使用情形，以及出于國家、公共利益考量的強制性許可行為均應予以授權(quán)豁免。除此之外，在授權(quán)內(nèi)容層面，公共服務機構(gòu)可以圍繞時間、空間和經(jīng)營三大因素，與被授權(quán)對象協(xié)商約定公共服務數(shù)據(jù)的使用要求。如果參照適用專利許可使用模式，公共服務機構(gòu)可以選擇獨占許可、排他許可和普通許可三種許可使用方式。獨占許可和排他許可能夠為公共服務機構(gòu)帶來更加豐厚的經(jīng)濟收益，但同時也杜絕了其他市場主體使用被授權(quán)公共服務數(shù)據(jù)的可能性，極大地壓縮了其他主體參與公共服務數(shù)據(jù)開發(fā)的市場空間。這意味著公共服務機構(gòu)應當慎重選擇獨占許可和排他許可的授權(quán)許可方式，否則可能導致被授權(quán)主體對公共服務數(shù)據(jù)的實質(zhì)壟斷，造成公共利益和市場利益的雙重損失。在經(jīng)濟效益的評價標準之外，公共服務數(shù)據(jù)的授權(quán)內(nèi)容不僅要嚴格遵守《數(shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》等數(shù)據(jù)法律規(guī)范的要求，對涉及個人隱私和國家安全的信息予以嚴格限制，還要遵循“數(shù)據(jù)向善”和“以人為本”的倫理準則，加強對醫(yī)療領(lǐng)域生物基因信息以及文化領(lǐng)域歷史人文信息的重點保護，防止被授權(quán)市場主體因濫用數(shù)據(jù)的行為引發(fā)技術(shù)倫理風險或者通過刪減、篡改歷史信息的方式損害中華民族精神血脈。

六、結(jié)語

數(shù)據(jù)財產(chǎn)賦權(quán)是通過總結(jié)數(shù)字經(jīng)濟客觀規(guī)律得出的主觀法律準則。為了最大程度挖掘公共數(shù)據(jù)要素價值，不僅需要強化公共數(shù)據(jù)流通場景的行政監(jiān)管措施，依靠公法手段為社會公益保駕護航，更應當大力提升公共數(shù)據(jù)的資源配置效率，借助私法規(guī)范實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的財產(chǎn)賦權(quán)保護。以“數(shù)據(jù)二十條”為指導，公共數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)制度的構(gòu)建有著眾多產(chǎn)權(quán)類型及其運行機制可供參考，但知識產(chǎn)權(quán)賦權(quán)路徑與其他賦權(quán)路徑相比有著突出的制度優(yōu)勢。在無形財產(chǎn)權(quán)架構(gòu)下對公共數(shù)據(jù)財產(chǎn)權(quán)益的法律保護問題展開理論解讀，可以在闡明公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)之基本法律關(guān)系的基礎(chǔ)上，嘗試建立脈絡清楚的公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)確權(quán)、授權(quán)機制，充分保障具體實踐層面的權(quán)利流轉(zhuǎn)和數(shù)據(jù)流通。未來，回歸公共數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)的立法方案，可以在數(shù)據(jù)知識產(chǎn)權(quán)專門性立法的形式下，貫徹落實數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)性分置理念，采用“一般性規(guī)則+特別條款”的立法構(gòu)造，對公共數(shù)據(jù)、個人數(shù)據(jù)、企業(yè)數(shù)據(jù)分而治之，最終形成私法保護與公法規(guī)制協(xié)調(diào)配合、數(shù)據(jù)流通規(guī)則與數(shù)據(jù)安全規(guī)范統(tǒng)籌適用的公共數(shù)據(jù)法律保護體系。

Theoretical Explanation and Institutional Program of Public Data Intellectual Property Rights

Abstract： Since the advent of the digital era， the resource attributes and circulation value of public data have become increasingly prominent， necessitating the construction of a public data intellectual property rights （IPR） system premised on the empowerment of data property， beyond the scope of public law regulation. This paper addresses the challenges of public data protection and draws on fundamental intellectual property theories to examine the necessity of private law protection for public data， the rationality of recognizing public data as an intellectual property object， and the feasibility of public data IPR legislation. To establish systematic rules for public data IPR， it is essential to first develop a mechanism for the confirmation of public data rights. This involves constructing a basic rights structure where data producers are the rights holders and public data outputs are the objects of rights， while also clarifying the special property rights of public data IPR， characterized by relative control and limited exclusivity. Furthermore， on the basis of confirmed public data rights， a public data authorization mechanism should be established. This mechanism should include tailored authorization models for two types of data： public administration data and public service data. By designing appropriate authorization implementation models for these data types， this approach aims to effectively promote the exercise of public data IPR and facilitate the market circulation of public data elements.

Keywords： Public Data Resources; Public Data Intellectual Property Rights; Public Data Rights Confirmation; Public Data Authorization