多元合作：西班牙高等全納教育的模式特點及經驗啟示

【摘要】 自20世紀90年代以來，西班牙在高等全納教育領域進行了深入的實踐探索。西班牙通過政府頒布法案進行總體規劃和推動、高校多主體多層面具體落實相關要求、社會積極參與并提供支持與監督，構建了多元合作的高等全納教育發展模式。西班牙高等全納教育的實踐經驗對我國具有一定的借鑒價值，包括：各類法律法規作為主推力量；大學專門部門作為重要抓手；多主體創新實踐破解實際困境；多元化社會組織指導監督。

【關鍵詞】 西班牙；高等全納教育；多元合作

【中圖分類號】 G769

【作者簡介】 劉晨嫣，碩士研究生，南京大學教育研究院（南京，210023）；王世岳，副教授，南京大學教育研究院（南京，210023）。

一、引言

1994年，由聯合國教科文組織主辦的世界特殊需要教育大會在西班牙薩拉曼卡召開。大會正式引入了全納教育（Inclusive Education）的概念，并發布了《薩拉曼卡宣言》。隨后，全納教育迅速成為國際教育領域內熱烈討論的核心議題，逐步演化為全球性教育改革，深刻影響著各國教育政策的制定與實施［1］。時至今日，《薩拉曼卡宣言》已問世30余年，全納教育理念在高等教育中也扮演著越來越重要的角色。作為大會東道國及全納教育的倡導者，西班牙在高等全納教育領域取得了顯著成就。

聯合國可持續發展目標對高等教育機構提出要求：大學必須為所有人提供高質量的全納教育［2］。“十四五”以來，我國陸續發布相關文件，同樣提出要穩步推進殘疾人高等教育［3］。發展高等全納教育對于促進教育公平乃至社會整體公平具有舉足輕重的意義。然而高校所擁有的自主權及其松散耦合結構，給高等全納教育的推進帶來了重重困難。最新數據顯示，2023年我國高等教育殘疾學生招收人數（含高職、本科、研究生）僅占全國總招收人數的0.26%［4-5］，而西班牙高等教育殘疾學生錄取人數占比為1.5%［6］。目前，我國對全納教育的探討主要集中于基礎教育領域，對高等全納教育的研究相對匱乏。西班牙自20世紀90年代開始著力推動高等全納教育發展，通過政府頒布法案進行總體規劃和推動、高校多主體多層面具體落實相關要求、社會積極參與并提供支持與監督，構建了多元合作的高等全納教育發展模式。深入了解西班牙高等全納教育，能為我國發展高等全納教育提供模式借鑒與經驗啟示。

二、政府法案推動高等全納教育起步發展

隨著高等教育的普及和特殊教育的持續進步，全納教育理念滲透至高等教育領域。1998年，聯合國《世界高等教育宣言》明確提出，高等教育的入學機會不應受到種族、性別、語言、宗教、經濟、文化、社會地位或身體殘疾等因素的限制。該文件聚焦“反歧視原則”，特別關注殘疾學生接受高等教育的機會平等，明確了國家在推動高等教育平等方面所發揮的重要作用。2006年，聯合國通過了《殘疾人權利公約》。公約第二十四條明確規定，“殘疾人能夠在不受歧視和與其他人平等的基礎上，獲得普通高等教育、職業培訓、成人教育和終生學習”，向世界各國發出了深化全納教育實踐的號召。2008年5月，《殘疾人權利公約》在西班牙正式生效并推行。自21世紀以來，歐盟陸續發布了《2010—2020年歐洲殘疾人戰略》《2021—2030年殘疾人權利戰略》，建立了一系列有關平等的制度，包括教育、就業、流動、居住和福利制度。在此背景下，西班牙政府出臺了一系列法案，以制度化方式促進全納教育在高等教育領域的起步發展。

（一）殘疾人法案：推動高等全納教育起步

1978年，西班牙頒布了《西班牙憲法》，其中第二十七條規定“每個人都有受教育的權利”且“國家有義務為所有公民提供教育資源”，第四十九條規定“公共機構將推動相關政策，以保障殘疾人在普遍無障礙的環境中實現充分的個人自主權和社會融入”［7］。同年，國家特殊教育中心制定了《國家特殊教育計劃》，為80年代開始的西班牙一體化教育運動奠定了基礎。1982年發布的《殘疾人社會一體化法案》重申了殘疾人以融合模式在不同層次教育系統中的受教育權，首次將殘疾學生置于高等教育系統中，以國家立法的形式保障了殘疾學生的高等教育權利。2003年，西班牙頒布了《殘疾人機會平等、不歧視和普遍無障礙法案》，明確規定應將“全民設計”原則融入包括大學課程在內的所有教育課程的編制中。2013年頒布的《殘疾人權利和社會包容法案》進一步完善了殘疾人的法律保障機制。這一過程當中，盡管沒有相關法案聚焦于高等教育，但與機會平等和殘疾人權利保障有關的法案間接推動了高等全納教育的發展［8］。

（二）教育法案：支持高等全納教育發展

1985年，《皇家特殊教育組織法》出臺，成為西班牙首部特殊教育法案。該法案規定政府應保障殘障學生接受包括高等教育在內的所有層次的教育，標志著西班牙高等全納教育的正式起步。1990年，《教育系統組織法》出臺，確立了完全性與多樣性、實施共同課程、學習借鑒國際全納教育改革經驗等原則。自此，全納教育在西班牙得到了普遍認可［9］。2002年，西班牙政府頒布了《教育質量組織法》，使用新概念“特別的教育需要”（Specific Educational Needs）取代1990法案中特殊教育的概念［10］。但由于種種原因，2002年的法案并未付諸行動。2006年《教育組織法》頒布，該法案首次使用“全納”概念，保障在校園學習、學位授予等全過程環節中所有學生的受教育權，并明確高等教育應采取必要措施提供無障礙環境與合理便利，以保障殘障大學生的入學公平與就讀體驗［11］。2013年《提升教育質量組織法》將提升教育質量作為西班牙各級各類教育改革的總目標［12］，并針對高等全納教育的教育方法與評價方式的靈活性改進、入學環節的無障礙調整等提出要求，將高等全納教育的建設視為提升西班牙教育質量的重要一環。

（三）高校法案：引領高等全納教育的落實

2007年，西班牙對2001年頒布的《大學組織法》進行了修訂。修訂新增的第二十四條不僅具體規定了將殘障學生納入高等教育體系的實施細節，還詳細列舉了保障殘障學生機會平等與免受歧視的具體措施，確保每名殘障學生的錄取、入學、就讀全過程平等，且“任何活動的展開都應從促進人權、無障礙和為所有人設計的原則出發”［13］。自此之后，西班牙大學不僅設立了專門為殘障學生服務的部門機構，并且制訂實施了多項校園規章制度，有效促進了殘障學生在大學環境中的融合與積極參與。

2023年，西班牙《大學系統組織法》出臺。不同于2007年的修訂法案將全納教育作為一個特殊議題以附錄的形式單列，全納理念貫穿了該法案的各個條目。該法案明確規定，各大學應：1.確保殘障人士能夠進入建筑樓棟并順利融入環境以及教學和評估過程；2.將為殘障學生提供無障礙條件和合理便利視為評判與認可一所大學的標準；3.保障體育活動對殘障學生平等開放；4.為殘障學生保留至少5%的官方大學學士、碩士和博士學位名額；5.為殘障學生制訂獎學金與助學金發放標準，并減免學費；6.保障殘障學生平等地獲得國際交流機會；7.確保大學的課程與教材具有包容性與無障礙性；8.成立專為殘障學生提供支持與幫助的部門；9.專門為殘障學生提供特定的就業崗位；10.在與殘障教職工簽訂合同時適度延長合同期限；11.在行政部門專為殘障人士預留職位［14］。該法案將合理適配與通用設計理念貫穿到大學建設與管理的每一個環節中，結合硬性指標與軟性要求，將全納教育的建設視為創建與承認一所大學的基礎要求，推動了高等全納教育在各所大學的落實。

三、高校多主體多層面推動落實

盡管大學是典型的松散耦合組織，但其同時呈現出明顯的形式化與集權化特征［15］。即大學中包含兩類組織：一類是負有制度與管理職能的科層組織，具有較為緊密的層級關系；另一類是專業組織，負責實際的教與學的技術過程，具有松散耦合的特點。西班牙正是利用兩類組織的結構特征，以高校專門部門為抓手，推動高等全納教育的發展。

（一）高校與部門層面：成立殘障學生服務部門

歐盟委員會發布的《2010—2020年歐洲殘疾人戰略》要求大學制訂專項資助計劃并提供特定服務，優化非傳統學生群體，特別是殘障學生的入學機會及教育包容性。西班牙《大學組織法》同樣規定，大學有責任為殘障學生提供必要的支持與咨詢服務。2023年的《大學系統組織法》規定，每所大學應當設有“平等化與多樣性”部門，負責制定并落實全納和反歧視政策。此外，政府負責成立委員會，與大學部門共同確立并推動全納與反歧視計劃的落實，以專門部門為抓手推動全納教育發展。

在此背景下，西班牙絕大多數高等教育機構均設立了殘障學生服務部門，并配套制定章程、法規、管理指南，以保障殘障學生的權利，確保機會平等。盡管各校在部門命名、架構設置、人員配置及服務項目上存在差異，但均在不同程度上促進了高等教育階段全納教育體系的發展［16］。殘障學生服務部門的核心職能涵蓋跟蹤管理殘障學生學習進度、提供全方位的信息資源、為教師提供指導培訓、解答師生咨詢、獎學金資助以及提供個人援助計劃等［17］。一半左右的殘障學生服務部門每周投入超過30小時的時間支持與照顧殘障學生。

殘障學生服務部門的核心職能不僅在于直接支援殘障學生群體，更在于構建咨詢與指導服務體系。殘障學生服務部門積極對接招生管理、就業指導、住宿安排及交通服務等部門，確保這些部門能夠精準識別殘障學生的需求，進而提供針對性的支持與服務。其對接范圍幾乎囊括了高校內部的所有主體，并根據不同部門設計多樣化的咨詢溝通機制與能力提升項目，在推動高等全納教育體系的落實與深化方面發揮了至關重要的作用。此外，殘障學生服務部門主動加強與中學相關部門的聯系，成為基礎教育與高等教育之間的橋梁與溝通平臺。

（二）校園與課堂層面：校園無障礙環境建設與科技設備輔助支持

無障礙環境建設與科技設備的輔助支持一直是全納環境建設的主線。2003年的《殘疾人機會平等、不歧視和普遍無障礙法案》明確提出：在法案生效后的12至14年內，對所有可提供合理便利的現有場所和建筑物進行全面改造；在法案生效后的8到10年內，按照無障礙和無歧視的基本原則對與信息社會有關的技術、產品和服務進行全面改造。2006年的《教育組織法》提出，數字教育不僅要遵循“普遍無障礙”和“為所有人所用”的原則，更應促進殘障學生的教育獲得與教育質量。2007年修訂的《大學組織法》以立法的形式明確了大學校園的無障礙原則。2023年的《大學系統組織法》將殘障學生進入校園物理空間與虛擬空間的無障礙性視為承認大學成立的前提，將實施高等全納教育視為大學成立的基礎性條件。目前，西班牙的絕大多數大學已經實施了無障礙環境建設工作，近70%的大學設有無障礙管理系統［18］。

全納教育的實現有兩條核心路徑：一是確保學生擁有充分的課堂參與機會；二是將無障礙、平等及無歧視的原則深植于課堂之中。校園內的無障礙環境建設僅僅停留在初級層面。為實現真正的平等和無障礙的課堂參與，西班牙的大學課堂融入了科技輔助手段，包括引入課堂錄音、手語翻譯、盲文轉換、概念繪圖軟件等。大多數大學均開放了在線學習平臺，并依據西班牙網絡無障礙倡議對在線平臺、網絡軟件、虛擬校園進行適應性調整，確保每一名學生都能獲取學習資源。得益于各類科技輔助手段的應用，西班牙大學中有越來越多的殘障學生參與線上課堂。截至2021年，約有三分之一的殘障學生采用遠程的方式完成了學業［19］。

（三）教師與課程層面：創新性推廣應用通用學習設計

在西班牙，通用學習設計理念的發展起步較早：2003年《殘疾人機會平等、不歧視和普遍無障礙法案》便明確提出，應當在包括大學課程在內的所有教育課程編制中融入“全民設計”的普適性原則；2007年修訂的《大學組織法》也強調所有學位項目均應秉持為全體人員設計的核心理念，確保每名畢業生均具備全納意識與包容性視野；2013年，通過進一步立法，西班牙強化了通用設計原則在課程規劃中的普遍適用性，要求校園服務、產品及環境的設計應具備高度的可獲取性與通用性，最大限度地服務于所有人；2023年《大學系統組織法》再次強調了“教學—學習—評估”過程的無障礙性，通過對教材、教學方法和評價制度進行合理調整，使殘障學生能夠平等享受包容、無障礙和適應性強的高等教育。

大學作為一個典型的松散耦合系統，不僅內部組織分工松散，不同大學之間也難以應用共同的工具或標準化的協議，大多數教師并不清楚如何對其所教科目進行教學方法的調整［20］。由于時間和培訓的不足，重心本就偏向于科研的大學教師很難在課堂上實施通用學習設計，增加了殘障學生被排斥在課堂之外的可能性［21］。為此，西班牙進行了多次創新嘗試。2006年，西班牙大學校長理事會與社會殘障組織、基金會一起合作編寫了《大學全民設計白皮書》，針對社科、科學、醫護等領域，為不同學科的教學人員提供分學科的基于“全民設計”理念的課程設計指南與培訓，為構建大學無障礙課堂提供支持與幫助。西班牙大學也通過創新性項目投入全納教育的實施探索當中。2010年，加泰羅尼亞理工大學的教授Daniel Guasch Murillo受國家科學和創新部委托，牽頭編撰《基于殘疾的融合和機會平等培訓教學活動指南》，從無障礙學習環境和通用教材調整2個維度出發，通過44個表格指南為高校教學提供參考建議與工具幫助。2016年，西班牙胡安卡洛斯國王大學殘障學生服務部門推出“有特殊教育需要的大學生課程調整”倡議。該倡議以通用學習設計為基礎，具體內容包括：1.設計并創新教材，以確保教材能夠被盡可能多的學生直接使用；2.教材在無須過多調整的前提下，適用于一些特定的教學情況；3.對學生可能存在的不同殘障類型的信息進行全面的闡述，包括殘障特征（生理、心理和社會）及其對個人日常生活的影響；4.針對不同殘障特征，從日常課堂、項目完成以及考試評價等不同方面提供具體的指導方針［22］。該倡議不僅為大學教師在課堂實踐中應用通用設計原則提供了指導與支持，而且填補了以往對在職教師進行相關專業培訓的空白。

四、社會多方合作提供支持與監督

西班牙高等全納教育體系的構建遠非高等教育機構的內部事務，而是西班牙構建全納社會的關鍵一環。自“博洛尼亞進程”推動歐洲高等教育一體化以來，歐洲各國與西班牙構建交流合作網絡，推動高校間交流互鑒。西班牙高校積極對接殘障社會組織，加強互動溝通并接受監督評估。社會基金組織為殘障服務活動提供經濟資助，為全納教育的實踐提供經濟基礎。

（一）構建跨區域交流合作網絡，促進交流互鑒

自1999年“博洛尼亞進程”開始以來，聚焦特殊教育合作與發展的歐盟國際組織陸續成立。丹麥政府于1996年率先成立了歐盟特殊教育與全納教育發展署，在歐洲區域內搭建跨國平臺，構建全納教育指標框架，推進全納教育建設［23］。在Erasmus+計劃的資助下，歐洲包容性大學網絡于2019年成立，致力于提升不同高校的包容性和殘障學生的國際流動性。2022年，64所高等教育機構加入該組織，在促進歐洲殘障學生國際流動的同時，利用網絡平臺為學生、家長及大學提供全納教育的建議與咨詢［24］。

除了在國際組織中扮演核心成員國的角色，西班牙也主動發起了一系列跨區域項目：在西班牙伊比利亞美洲大學基金會等的支持下，非政府組織歐洲殘疾人論壇成立，匯聚歐洲各類殘疾人組織的代表，促進歐盟對殘障人士的立法保護、權利維護、資金使用；西班牙大學基金會作為推動全納教育及高質量就業的非營利組織，構建了一個涵蓋伊比利亞美洲地區23個國家1401所高等教育機構的龐大合作網絡［25］；2008年，西班牙瓦倫西亞大學牽頭組建了西班牙大學殘疾人關照服務網絡，匯集來自61所西班牙大學的殘疾人服務技術人員，在西班牙大學校長理事會的監管下提升西班牙大學的殘障學生服務水平，包括政策建議、融入指導、推廣做法、評估體系及網絡合作等［26］。

（二）多方構建評估指標體系，參與監督評估

1997年，多個致力于殘疾人福祉事業的組織合并成立了西班牙殘疾人代表委員會，標志著西班牙殘疾人組織的規模化發展。該委員會更成為西班牙社會中極具影響力的非政府力量。2010年，該委員會從體制框架、入學、參與、信息指導、適應、無障礙性、資源、結果等8個方面出發，構建了涵蓋40個指標的評估指南［27］，各高校在此基礎上制訂相應的計劃與管理辦法。自2011年開始，西班牙政府、殘疾人代表委員會、基金會組織及西班牙大學校長理事會每兩年發布一份關于西班牙大學系統中全納教育建設的研究報告，使得對西班牙高等全納教育的評估有據可依。此外，西班牙大學校長理事會定期與殘疾人代表委員會、基金會組織召開座談會，在加強與社會組織溝通的同時，接受社會各界的建議與監督。

（三）社會組織及基金會為高校提供資金支持

得益于西班牙良好的社會文化傳統，除了來自政府與大學的財政撥款外，西班牙大學的殘障學生服務部門同時受到公共與私人組織的資助。擁有近百年歷史的西班牙全國盲人組織在維護西班牙視障群體權益方面發揮了關鍵作用。自1988年成立以來，該組織持續推動包括盲人在內的各類殘疾群體的合作，多次資助了促進殘障大學生學習進步、海外交流、校外實習及其他相關研究的項目，為全納教育的實踐提供了充足的資金支持。同時，西班牙殘障基金會與西班牙大學基金會作為兩大資助主體，每年為各高校的殘障學生服務部門提供穩定的資金支持，確保相關活動的有序開展與服務質量的持續提升。此外，西班牙大學校長理事會也定期與社會組織開展積極合作，簽署各類獎學金合作協議，開展針對殘障群體的培訓項目。約三分之一的高校定期面向社會開展募捐活動，為殘障學生服務活動爭取足夠的資金支持［28］。

五、西班牙高等全納教育的經驗啟示

通過對西班牙高等全納教育的多元合作模式（見圖1）進行梳理，可以發現西班牙高等全納教育的實踐經驗對我國具有一定的借鑒與啟示價值，具體包括：1.各類法律法規作為主推力量；2.大學專門部門作為重要抓手；3.多主體創新實踐破解實際困境；4.多元化社會組織指導監督。

（一）各類法律法規作為主推力量

無論是在歐洲還是西班牙國內，健全的法律法規體系以其強制性有力地促進了高等全納教育的發展。盡管社會的多元參與和積極推動同樣對高等全納教育的發展具有重要影響，但它們無法替代法律法規的主導性力量角色。西班牙從殘疾人立法、教育立法及高校立法三個層面逐層推進，從宏觀層面的政策制定到具體實施細節的出臺，三類法案逐步具化實施機制和量化指標（學位名額、就業崗位、獎助學金支持等），不僅填補了《殘疾人權利公約》等國際文件在實踐操作層面的空白與不足，還推進了西班牙高等全納教育的發展，確保大學和教育標準的發展跟上全納社會模式的發展［29］。

相比而言，我國針對殘障學生的法律體系仍存在覆蓋面不廣、立法層次不高、操作性不強等問題，并未將高等全納教育作為一個獨立領域予以關注［30］，缺乏對殘障學生高等教育的系統布局與實踐推動。西班牙針對高等全納教育的法律法規遵循從宏觀到微觀、從方向性指導到具體執行的總體原則，不僅為殘障學生進入高校、享受補助與服務提供了合法性保障，還為高等全納教育的發展提供了全面的指導與參考。我國應將高等全納教育作為獨立的政策與實踐領域，針對性地構建法律制度體系，確保各項支持措施具有操作可行性，為我國高等全納教育的發展奠定堅實的法律基礎。

（二）大學專門部門作為重要抓手

成立大學專門部門為殘障學生搭建溝通橋梁，是西班牙政府和大學實施全納教育的重要抓手。目前，西班牙絕大多數大學均設有專門為殘障學生提供服務的部門，面向殘障學生提供從入學至畢業的全程咨詢與支持服務，同時為其他行政部門及教職員工制訂相應的標準與指導要求。大學專門部門成為政府與高校從校園與課堂、教師與課程等不同維度落實全納教育的著力點。2023年的《大學系統組織法》進一步強化了政府角色，明確提出政府成立委員會，與大學共同推動高等全納教育發展。同時，這些部門得到了多個社會組織及基金會的資助與協助。殘障學生服務部門已經超越傳統意義上的高校內部單一職能部門的范疇，在組織結構相對松散的大學體系中，成為連接政府、社會與高校三者之間的橋梁和推動高等全納教育發展的重要抓手；不僅扮演著高校參與全納社會建設的關鍵角色，也借助高校的影響力與資源優勢，推動全納理念傳播與實踐。我國各高校在推進高等全納教育發展過程中，也應依據具體條件成立專門部門，為政府、高校與社會共同發展高等全納教育提供樞紐平臺與溝通橋梁。

（三）多主體創新實踐破解實際困境

盡管有力的立法能夠支撐高等全納教育的實施，但法規中關于具體執行細節的空缺則難以保障其充分落實［31］。因此，歐洲實現大學現代化和實現歐盟目標所需變革的主要方向之一是協調歐洲高等教育系統中的不同質量保證體系［32］。西班牙全納教育的起步與發展得益于早期特殊教育工作者的主動探索與積極實踐［33］。在這種自發性探索與創新嘗試的傳統和文化影響下，高校與教師自發性開展項目探索與創新實踐。相關數據顯示，超過80%的高校積極開展與殘疾領域有關的研發和創新活動［34］，尤其是在無障礙環境與課程設計調整等具體實踐方面，研發了課程設計指南、教師培訓手冊等實踐性補充材料，緊密結合高等全納教育建設中的實際問題，推動政策法規的執行與落地。因此，我國應鼓勵高校與教師自發探索與創新實踐，積極參與全納教育項目的研究與實踐，開發適合殘障學生的課程設計指南等資源。高校應被賦予更多的自主權，以靈活的方式應對全納教育中的實際問題，通過實踐創新，推動全納教育理念在高校廣泛傳播，為政策的落地提供實踐指南，由此實現高等全納教育的系統性建設。

（四）多元化社會組織指導監督

自20世紀90年代西班牙大學開啟全納教育進程以來，殘障社會組織紛紛加入推動高等全納教育發展的隊伍中來。一方面，構建國內外高等教育機構間的交流平臺，促進高校殘障學生服務部門之間的交流與合作；另一方面，社會組織的參與為高等全納教育引入了獨立的第三方質量保障與監督機制，在確保高校辦學自主權的同時，借助社會組織的豐富經驗和專業視角，對高等全納教育的實施進行外部監督與戰略指導，并提供資金支持，促進辦學質量的持續提升。高等全納教育的構建遠非高校內部的獨立事件，而是面向全社會的公共議題。為此，我國高校應積極探索與社會的合作模式，加強與其他高校、社會各界的交流合作，通過經驗互鑒、資源整合，提升教育質量和包容性；同時引入第三方質量保障與監督機制，對高等全納教育的實施進行外部監督和戰略指導，在確保辦學自主權的同時，不斷提升教育質量和辦學水平，為推動社會整體向更高全納水平發展提供關鍵動力。

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（責任編輯：黃春露）

【基金項目】 本文為江蘇省教育科學規劃重點課題“‘學術—專業’耦合視域下的江蘇省研究型大學教師教育辦學模式追蹤研究”（B/2023/01/141）的階段性研究成果。