我國社會救助當事人協力義務的問題檢視與規則完善

摘要： 社會救助是一種選擇性的福利制度，行政機關在提供給付前需要對當事人進行資格審查，以最終形成一項客觀且實質正確的決定。作為社會救助調查對象的當事人，有義務接受、配合行政機關的調查，如實提供自身所掌握的事實信息。課予社會救助當事人協力義務，從行政機關的視角來看，可以提高行政效率，降低行政成本；從當事人的視角來看，可以更好地保障其憲法上的生存權。然而，檢視我國當前的社會救助法律規范，當事人協力義務存在立法密度低、范圍界限模糊、法律后果不明確等問題，使得行政機關傾向于從自身角度出發關注協力義務的工具性功能，即重視提高行政效率的面向，而忽視協力義務對當事人的生存權保障。為更好地兼顧公共利益與當事人的私益，我國社會救助立法應當特別考慮個人與行政機關間地位不平等的事實，以更清晰的方式形塑當事人履行協力義務的具體規則：在遵循法律保留的基礎上增加立法目的；明確協力義務的界限范圍；完善不履行協力義務的法律后果；運用數字技術減輕當事人的協力義務負擔。

關鍵詞： 協力義務； 社會救助； 行政調查； 生存權； 隱私權

中圖分類號： D922.182.3; D921"""" 文獻標識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0028-10

雖然社會救助本質上屬于國家對貧困者的法定之債，但為防止福利依賴以及將有限的財政資源有效轉移至最需要救助的貧困者手中，社會救助往往被設計為一種選擇性的福利制度，行政機關在提供給付前需要對當事人進行資格審查，以最終形成一項客觀且實質正確的決定。為更有效地識別社會救助給付對象，將有限的救助資源提供到最需要的困難群眾手中，2021年6月11日中華人民共和國民政部出臺了《最低生活保障審核確認辦法》（以下簡稱《審核辦法》）。《審核辦法》第9條明確規定了社會救助調查程序中當事人應當履行的協力義務，即“申請最低生活保障，共同生活的家庭成員應當履行以下義務：按規定提交相關申請材料；承諾所提供的信息真實、完整；履行授權核對其家庭經濟狀況的相關手續；積極配合開展家庭經濟狀況調查”。早在2020年9月7日，民政部、財政部發布《中華人民共和國社會救助法（草案征求意見稿）》（以下簡稱《草案意見稿》），在第4章“社會救助程序”中就規定了社會救助當事人報告家庭狀況和配合調查等協力義務。從這些規定來看，社會救助調查程序中當事人的協力義務主要包括兩種類型，即如實提供材料信息的義務和配合家計調查的義務。然而，社會救助當事人履行協力義務的法理依據為何？我國當前社會救助當事人所承擔的協力義務是否過重或不合理？行政機關的行政調查職權和社會救助當事人履行協力義務之間的關系是怎樣的，如何避免行政機關不當課予當事人協力義務？社會救助當事人違反協力義務的后果是什么？是否意味著行政機關不用再行使行政調查之職權，進而自行認定或者甚至否定并剔除社會救助當事人的主張，不予提供對當事人而言可能是迫切需求的生存保障？作為一部權利型法律，社會救助法對貧困者的特別保護，使得我國關于社會救助的研究主要集中在社會救助當事人權利和相應的國家責任方面，有關社會救助當事人相關義務的研究卻式微而模糊[1]。因此，對于上述基本問題，目前我國學界尚未進行系統的研究，社會救助當事人協力義務的規范構造亟須可靠的理論指引。此外，2023年9月8日，第十四屆全國人大常委會立法規劃顯示，《社會救助法》作為第一類項目，已進入提請審議的階段。在這樣的背景下，本文嘗試對社會救助當事人履行協力義務的法理依據、界限范圍以及法律后果等規則進行系統的研究，以期對我國社會救助法的理論研究和制度完善有所裨益。

一、社會救助當事人協力義務的法理證成

盡管行政機關擁有強大的國家權力資源，有著無與倫比的組織優勢和有力的調查力量[2]，應當依職權親力親為地調查社會救助事實，但這并不意味著行政機關負有獨自提供全部相關事實證據的義務。由于有關家庭成員、經濟收入和資產狀況等重要信息多處于社會救助當事人的支配范圍，行政機關全面掌握的難度較大，因此考量國家之經濟、財政狀況及平等原則，實有必要課予社會救助當事人履行一定的協力義務，以將有限的救助資源做最有效的利用。

（一）工具性目的：降低行政成本，提高行政效率

從行政機關的視角看，作為社會救助調查程序的重要一環，要求當事人履行協力義務的第一層法理依據（近程目的或工具性目的）在于幫助行政機關低成本、高效率地掌握各種事實信息。雖然闡明事實的工作主要應當由行政機關負責，但如果沒有當事人的協力，將難以有效達成社會救助調查審核工作。課予當事人協力義務，無疑為行政機關創設了另一條道路，以厘清與社會救助行政決定有重大關聯的事實。雖然我國已經消除絕對貧困，進入了全面小康社會，但低收入人口數量還相當龐大《2023年國民經濟和社會發展統計公報》的數據顯示，截至2023年底我國農村低保人數3399萬人，城鎮低保人數為664萬人。參見：國家統計局.2023年國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].[2024-8-12].https：//www.stats.gov.cn/sj/zxfb/202402/t20240228_1947915.html.。在眾多的社會救助案件中，由于每個申請者的救助需求各不相同，使得救助給付的方式和額度計算較為復雜；加之，社會救助調查程序的流程較為繁瑣，對行政人員的專業性要求較高，在人手不足、專業性不夠的情況下以南方某市一街道辦為例，其民政科除科長外，僅有三名民政助理員，學歷均系大專以下；其中兩名人員負責殘聯事務與醫療救助，科長與另一名助理員負責其他社會救助、優撫安置、地名管理、婚姻登記等民政事項，包括入戶調查。參見：宋華琳.街道辦事處在社會救助行政中的職權及其法治化[J].北京行政學院學報，2018（6）：27-28.，行政人員在當事人審查程序中耗費太多時間，因此必然需要依賴當事人自己履行一定的義務來協助查明相關的事實信息。不僅如此，能否獲得社會救助給付的事實信息，大多來源于貧困者自身得以支配的領域，社會救助當事人知之最詳，外界不易獲得。如果全部由行政機關依職權為之調查核實，將倍增行政成本，并拖慢調查效率。通過課予社會救助當事人協力義務，有助于推動社會救助調查程序從單方面的行政機關依職權調查證據原則走向給付提供者與給付受領者雙方共同協力的合作原則，社會救助當事人因此負有“領域為導向的共同責任”或稱為“領域責任性”的協力[3]。在這一共同責任中，行政機關與當事人密切互動，當事人并非消極而是積極地影響程序之進行[4]，二者通過無遺漏的事實調查與說明，以便最終形成客觀且實質正確的決定。

（二）價值性目的：保障社會救助當事人的生存權

從社會救助當事人的角度來看，社會救助當事人履行協力義務的第二層法理依據（終極目的或價值性目的），在于厘清各種事實后，公平公正地兜底保障所有難以自立維生的貧困者的生存權，從而有效防止社會救助制度本身各項目（避免福利依賴、節約財政資源以及保障生存權）之間的失衡與落空[5]。將社會救助當事人履行協力義務的必要性限制于提高行政效率的觀點不僅是片面的，而且也會被視為以行政機關為中心的恩惠性救助，容易導致救助對象的工具化。在這個意義上，行政機關更愿意通過立法課予當事人協力義務，以強化對貧困者的社會控制，同時提升自己在社會救助中的治理能力。然而，這會導致對社會救助當事人權利保障的忽視。實際上，協力義務的履行本質上也有助于當事人對自身基本權利的保障。社會救助當事人履行協力義務，既是在履行其義務，也是在行使其權利[6]。課予當事人協力義務的重要原因之一，在于社會連帶要求共同體對貧困者個人負有義務，相對地，貧困者個人對共同體亦是如此，并且這種相互義務也有助于認定貧困者個人請求權的成立[7]147。因此，有必要跳出以行政機關為中心的視角，從權利和義務的結合上來理解社會救助當事人履行協力義務的性質：協力義務不但是當事人的義務，也是當事人程序上得以主張的權利。由于財政資源有限，需要對申請者進行資格篩查，申請者只有在如實向地方行政機關提供家庭人口、收入和資產狀況后才能獲得社會救助給付，在這個意義上，履行協力義務是當事人獲得救助的重要前提。

需要說明的是，協力義務的履行可以加強對當事人基本權利的保護，此點雖并無爭議，但并非唯一，甚至可能也并非最重要的目的。在理解協力義務設置的終極目的上，并不是僅有私人基本權利保障這一私益視角，相反私益與公益密切交織，甚至相互一致，二者通常并無軒輊。正是在這個意義上，當事人履行協力義務的最終目的，應當聯結公共利益與私人利益才能完全理解，但這并非表示權利保障的削減，而是一種理想角色的結合，一方為行政機關及公共利益，另一方為貧困者與私益，基于一項共同的目標——決定的實質正確——而結合在一起[8]。

二、我國社會救助當事人協力義務的問題檢視

基于行政效率與當事人生存權保障之考量，有必要在社會救助法上課予社會救助當事人協力義務，以將有限的救助資源做最有效的利用，但這通常容易出現因地方政府廣泛要求當事人承擔協力義務以實現公共利益，從而導致與基本權保障相沖突的現象頻發。表面上看，社會救助當事人協力義務的概念可能非常簡單：為了弄清是否真的值得救助，當事人應當協助、配合行政機關的調查，且由于這樣可以提高調查效率同時將有限的財政花在最需要的人身上，從而有助于降低支出成本。但事實并非如此，通過深入考察，可以發現，我國社會救助當事人協力義務存在以下三個方面的不足。

（一）立法密度：明顯的政策化與法律保留原則之違背

目前，我國《社會救助法》尚未出臺，社會救助當事人協力義務立法密度總體較低。一方面，社會救助當事人協力義務的相關規則主要規定在層級較低的行政法規和地方性法規政策中，呈現明顯的政策化特征；另一個方面，法律規范缺乏對協力義務的范圍和法律后果等核心內容的規定，存在與法律保留原則相違背的情形，社會救助自由裁量權缺少法律的約束。

第一，當事人協力義務存在明顯的政策化特征。社會救助并非格式化、類型化的，而是應具體依照社會救助的受領人的個別狀況去判斷[7]401。雖然社會救助關乎貧困群眾最低生存需求之保障，但只有貼近社會救助當事人所在地的基層行政機關才能更適切地了解其家庭生活與財產狀況，進而在最小行政成本下提供更具體化、個別化的救助給付。因此，與其他行政領域相比，社會救助的特殊性在于救助給付具有即時性和因地制宜的必要性。社會救助這種強烈的在地性特征，使得當事人所履行的協力義務之具體內容大多需要由地方性政策來予以規定，從而導致地方行政機關在這一過程中享有較大的自由裁量權。盡管2014年國務院出臺的《社會救助暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》）對當事人協力義務有一定的規定，但這些規定多使用不確定性法律概念，將家庭成員范圍、家庭收入和資產標準等諸多細節性、技術性事項均授權給地方政府，由地方政府依據本地社會經濟實際情況制定具體的政策來予以實施，在此所衍生的重要問題是，目前我國社會救助的財政較大一部分來自地方政府[9]，如果地方政府必須提供必要的財政資源以滿足貧困者迫切的生存需求，那么其在社會救助資格認定過程中往往會偏向采取加重當事人協力義務的措施，以盡量減少有限的財政支出。加之，面對錯保高壓問責與專項治理，為避免事后被懲罰追責[10]，行政人員往往會采取“防堵不值得救助者獲得救助”的基本立場，積極主動壓縮自由裁量空間，實行“自保式”審批，從而導致我國各地普遍出現漏保研究數據顯示，我國7.7%的城市家庭是具有享受低保資格的應保家庭，但其中只有28%家庭真正獲得了低保救助。參見：姚建平.中國城市低保瞄準困境：資格障礙、技術難題，還是政治影響？[J].社會科學，2018（3）：61-72.、低保規模持續縮減自2009年以來，我國城市低保受助人數年均減少127.6萬人，年均降幅超過17.5%。參見：王強.城市最低生活保障受助規模持續縮減的形成機制研究——基于政策執行視角的分析[J].社會保障評論，2023 （2）：127-144.的現象。

第二，當事人協力義務受法律保留原則支配度低。由政府主導的社會救助，更接近于一種內部化的行政管理[11]，使得社會救助的相關規則即使有法律依據，也多止于目標或任務指示。加之，社會救助是國家對貧困者提供的生存照顧，屬于給付行政的一環[12]。在給付行政中，給付相對人是作為“受惠者”而存在于程序之中的，其通常會容忍行政機關所施加的各種負擔或侵害行為[13]，從而使得社會救助制度總體上受法律保留原則支配的程度相對寬松。然而，雖然社會救助性質上屬于給付行政，但課予當事人協力義務則屬于干涉行政，可能會直接限縮當事人的基本權利，因而需要受到較高程度的法律保留原則之支配。我國社會救助法律規范僅規定了當事人應當履行協力義務，對于協力義務的范圍和后果卻規定得相當模糊。這種模糊的立法現狀，給了地方政府極大的裁量空間，在理解適用協力義務的過程中，地方政府更多的是從社會控制和降低財政支出的角度考慮，過于強調政府權力本位和公民的義務本位，對政府的責任本位和公民的權利本位則強調不夠[14]。這也就意味著，我國社會救助當事人往往被地方政府視為提高行政效率的工具而非享有獲得救助權利的主體。實踐中，我國地方政策甚至直接規定，當事人拒絕履行協力義務，情節嚴重的，終止低保且6個月內不予受理低保申請例如《沈陽市城鄉居民最低生活保障制度實施細則》（2020年10月1日實施）第53條規定：“依據《社會救助暫行辦法》等規定，申請人或低保對象有下列行為之一，情節較輕的，由區、縣（市）民政部門給予批評教育。情節嚴重的，終止低保且6個月內不予受理低保申請，責令退回非法獲取的低保金；拒不退回的，移交公安機關處理，同時計入個人信用記錄：……（四）拒不配合有關部門依法進行家庭經濟狀況核對及動態管理的。”。然而，遍查我國當前的社會救助法律法規，都沒有專門的條文明確規定當事人違反協力義務的法律后果；無獨有偶，部分地方為了讓貧困者快速脫貧“摘帽”，甚至在救助調查程中實行了一票否決式的所謂“簽到政策”[15]。這些“政策”雖并非刻意為之，但顯然缺乏上位法的依據，對當事人權利和尊嚴會造成嚴重侵犯。

（二）范圍界限：義務主體范圍擴張與隱私權之侵犯

當事人在多大范圍內承擔協力義務，是社會救助立法應當明確的核心要素，然而，從相關法律規范來看，我國社會救助當事人協力義務范圍界限較為模糊。在協力義務的范圍界限上采取模糊化的立法措施，為地方政府加重當事人的協力義務負擔打開了方便之門。

第一，我國社會救助法律規范中協力義務的主體范圍不明確，使得地方政府傾向于擴大義務主體范圍。《審核辦法》第9條雖然規定了申請最低生活保障的共同生活的家庭成員應當履行協力義務，但非共同生活的家庭成員是否在社會救助上負有協力義務，立法并未明確。然而，我國地方行政機關往往會基于“防堵貧困者濫用救助”的理念以及強化家庭成員之間的互助義務、弱化國家的救助義務，將非共同生活的家庭成員也納入協力義務的范圍。例如，在“榮成市斥山街道辦事處與宋某不履行法定職責”一案參見（2021）魯10行終1號。中，宋某與其前妻王某二十多年前離婚后，婚生女王某2隨母親王某生活且長期在韓國務工，與宋某并無實際聯系。法院認為，宋某申請低保待遇應提交其本人及家庭成員的全部可支配收入和家庭財產，由于其提交的材料中缺少其法定贍養人王某2的收入、財產及授權情況，街道辦以提交的申請材料不齊全為由不予受理其提出的低保申請，并無不當。然而，《審核辦法》第7條第1款規定，“共同生活的家庭成員包括：配偶；未成年子女；已成年但不能獨立生活的子女，包括在校接受全日制本科及以下學歷教育的子女；其他具有法定贍養、扶養、撫養義務關系并長期共同居住的人員”。顯然，王某2雖然負擔法定贍養義務，但其并不與宋某長期共同居住，因而不屬于共同生活的家庭成員范圍，這就意味著，王某2并不負擔法定的協力義務，其拒絕提交相關材料信息的行為不構成行政機關終止調查的理由進一步來看，如果王某2不僅拒絕提交自己的資料信息以協助其父親宋某獲得社會救助給付，甚至拒絕履行自身民法上的贍養義務，行政機關也不應終止調查程序，否則會導致宋某的生存權得不到有效保障。畢竟，在宋某無法自立維生的情況下，只能要么依賴其近親屬（王某2），要么依賴國家提供的社會救助。但由于其近親屬已拒絕履行贍養義務，此時行政機關不應當將生存權的保障推回至民法領域。相反，行政機關應當在調查宋某經濟狀況的基礎上，為宋某提供救助。在提供救助后，可以向王某2進行追償，以更嚴密的方式兜底保障貧困者的生存權。參見：王健.我國社會救助制度中“共同生活的家庭成員”：問題檢視與立法建議[J].河北法學，2021（12）：156-170.。

第二，協力義務的內容范圍不明確，容易導致地方政府侵犯社會救助當事人的隱私權。《審核辦法》第9條僅規定，當事人應當按規定提交相關申請材料，并承諾所提供的信息真實、完整。相關材料欠缺明確定義，導致當事人履行協力義務的內容范圍呈現明顯的法制欠缺狀態，而這種狀態對當事人的隱私權保障極為不利。在履行協力義務的過程中，當事人往往需要填寫冗長的表格，并回答諸多尊嚴貶損性的問題，包括當事人個人的親密關系問題，以確定與其共同生活的家庭成員的相關經濟狀況。不僅如此，即使在獲得救助后，為了能繼續獲得給付資格，當事人仍必須持續性地向行政機關報告諸多繁冗的生活細節，以證明自己符合社會救助的法定要件。質言之，當事人為了表明自己的誠信，且需要救助，其必須證明自己生活的負面狀況才可能獲得救助資格。以配合入戶調查義務為例，由于涉及家庭人口的計算，特別是有無未共同居住、失聯或有無家暴之直系親屬，以及是否有重復領取給付的情形，并非僅依戶籍為準，因而有進行調查核實的必要[16]。為此，《暫行辦法》第11條第2項規定，鄉鎮人民政府、街道辦事處應當通過入戶調查、鄰里訪問、信函索證、群眾評議、信息核查等方式對申請人的家庭收入狀況、財產狀況進行調查核實。從立法表述來看，“應當”二字表明家庭入戶調查是必經的社會救助行政調查程序，然而，由于入戶調查容易將社會救助當事人的身份和隱私置于“全景式”敞開狀態，往往可能會侵犯當事人的隱私權。實務中，爭議較大的是行政機關是否有權要求社會救助申請人提供與社會救助事件關聯度并不密切的、涉及當事人隱私的事實信息，如性別取向、性別認同以及子女的男/女友等信息。在我國部分地方的實踐中，當事人的基本信息會在整個救助調查過程中被多次、多方張榜公示，雖然這并不是有意讓當事人難堪，但卻會給其帶來較大的隱私上的心理壓力，增加其污名化的風險[15]。

（三）法律后果：直接終止調查程序與不利推定的不規范適用

《審核辦法》第29條僅原則性地規定了當事人違反協力義務的法律后果，即“無正當理由拒不配合最低生活保障審核確認工作的，縣級人民政府民政部門和鄉鎮人民政府（街道辦事處）可以終止審核確認程序”。雖然“可以終止”而非“應當終止”的立法條文表明行政機關不宜直接終止調查程序，但行政機關具體可以在何時、何種情況下終止調查程序以及終止調查程序后如何做出最終的決定等相關法律后果并不明確。實踐中，一旦當事人沒有履行協力義務，行政機關往往會直接終止調查程序或亂用不利推定以防堵當事人獲得社會救助。

第一，直接終止調查程序。從我國當前的實踐來看，只要當事人存在沒有提交相關信息材料、沒有報告家庭財產變動情況等未履行協力義務的行為（表1與表2），行政機關就能立即直接終止調查程序，進而做出停發社會救助給付的決定。與此同時，部分法院在進行簡單審理后，對行政機關的決定采取的也是支持態度（表1），這不僅完全封堵了貧困者獲取生存照顧的可能，也會導致各地司法裁判標準不一（表1與表2）。社會救助當事人不履行協力義務后，行政機關直接做出停發決定的行為屬于行政懈怠，其不僅將社會救助事實信息的發現義務全部推給當事人，更是體現行政機關對當事人生存尊嚴的冷漠態度。畢竟，貧困者能否獲得社會救助，需要行政機關在對其真實的家庭生活樣貌與狀態進行實質了解后才能做出最貼近實際的決定。例如，在“滿某、林某與北海市海城區民政局停發低保金行政管理”一案參見（2020）桂05行終54號。中，原告所在的街道辦事處工作人員在原告家中進行低保動態管理入戶調查，發現原告不僅在家中添置了冰箱、彩電等大型家電，還佩戴了耳環、項鏈等金銀首飾，但原告并沒有將這些變化的事實信息主動告訴當地的社區居委會，基于此，海城區民政局最終取消了二原告的低保待遇。法院認為海城區民政局的工作人員入戶調查時未對上訴人家中的冰箱、彩電等大型家電的來源情況、能否使用情況進行調查核實，對于原告滿某佩戴的金銀首飾，沒有鑒定過真偽，最終，法院判決要求海城區民政局支付二原告2017年10月至2019年11月期間的最低生活保障金。從上述典型案件來看，當事人不履行協力義務，行政機關仍須盡職盡責地對當事人的事實信息進行調查核實，只有行政機關無從確定當事人的家庭經濟狀況或其確定難度過大時，才能終止調查程序。

第二，不利推定的不規范適用。行政機關雖然負有全面查明待證事實的職責，但如果當事人未善盡協力義務，以致行政機關難以掌握直接確定當事人能否獲得社會救助所需的信息，在此可以降低行政機關的證明標準，通過掌握的間接證據合理估推，得出當事人家庭經濟狀況。然而，從實踐來看，我國地方行政機關不利推定的計算方法較為簡單，缺乏必要的法理說明甚至必要的事實描述，容易導致行政決定偏離客觀事實。例如，《大連市城市居民最低生活保障辦法》（2018年9月1日實施）第12條規定：“家庭收入是指家庭成員的全部貨幣收入和實物收入的總和”，其中包括“贍養費、撫養費、扶養費”，但并未對贍養費的計算方法做出規定，各地方在實踐操作中也存在一定的差異性，為相關行政人員核算家庭收入時留下自由裁量空間，這在一定程度上增加了事實貧困的風險[17]。在“康平縣民政局上訴高百武最低生活保障資格認定及行政復議”一案參見（2021）遼01行終292號。中，原告家庭人口數為一人，但未與其共同生活的女兒有高于或等于當地城市低保標準兩倍的銀行存款，由于原告女兒不愿公開自己銀行存款的具體數額，康平縣民政局決定在計算原告家庭收入時將其子女贍養費在每年1500元的基礎上多計算500元，導致原告家庭年人均收入略微超出當地2018年農村低保標準。法院對康平縣民政局增加的500元贍養費進行了實質審查，認為康平縣民政局認定增加500元贍養費的行為不僅沒有明確規范依據，也沒有相應的具體測算方式，因而判決康平縣民政局認定停發原告高某最低生活保障金的行為違法。同樣，在“滿某、林某與北海市海城區民政局停發低保金行政管理”一案中，街道辦工作人員到原告家中進行低保動態管理入戶調查，原告陳述自己的兒子林某在給親戚家幫忙看魚塘，但沒有告訴街道辦工作人員林某的工資收入情況，街道辦直接以民主評議的方式推定林某月收入為1500元左右。法院認為，對于林某是否幫人看護魚塘、有無收入、收入多少等問題，沒有找林某本人以及魚塘主進行核實，即直接以民主評議的方式推定林某月收入為1500元左右，缺乏事實依據。從司法實踐看，行政機關在對社會救助當事人進行不利推定時，如果沒有全面衡量各種因素而使得計算過于簡單，這會變相形成直接取消救助資格的決定，將不利于當事人生存權的保障。

三、我國社會救助當事人協力義務的規則完善

目前，我國社會救助當事人協力義務的相關規則尚有諸多不足，當前的規則更多的是以行政機關為中心，將當事人視為被規訓的對象，并未足夠重視對當事人基本權利的保障。尤其是，在面對越來越強的監管壓力時，地方行政機關寧愿采取“重錯保、輕漏保”的“自保式執行”策略，傾向于加重社會救助當事人協力義務負擔，同時主動收縮甚至放棄救助資格認定的自主性，以對在冊和新申請的當事人從嚴把關[18]。為提高社會救助的立法質量，應當特別考慮個人與行政機關間地位之不平等，以更細膩更清晰的方式形塑社會救助當事人協力義務的具體規則。

（一）在遵循法律保留的基礎上增加立法目的條款

《暫行辦法》第1條規定我國社會救助的目的是國家“保障公民的基本生活”，明示公民的基本生活應當基于公民身份受到無差別保障，但公民能否獲得救助，則取決于其是否符合社會救助的法定要件，因此，社會救助法定要件的明確化至關重要[17]。然而，由于社會救助具有較強的在地性特征，諸多具體規則不得不授權給地方政府來予以制定，從而使得社會救助的法定要件立法位階低，操作性不強。就協力義務這一法定要件而言，其雖然屬于給付行政中的一環，但課予協力義務不僅會干涉當事人的基本權利，還涉及國家財政資源分配這一重大事項，因此協力義務之形成應當嚴格適用法律保留原則。法律保留原則的法理底色是保障公民權利，處于下位法的部門規章和地方性法規在沒有上位法依據的情況下，不得設定減損社會救助當事人權利或增加其義務的規定，也就是說，一方面，當事人所承擔的協力義務必須有明確的法律規定才能成立，對于非法律規范規定的義務，社會救助當事人可以拒絕履行；另一方面，對于協力義務的主體、范圍和法律后果等方面的規則，下位法不得做出限縮當事人權利的規定。如此才能確保行政調查程序合理合法地進行，同時避免造成限縮當事人生存權保障之情形。需要說明的是，如果考量社會救助問題的復雜性，有必要授權行政機關以政策命令作為補充，那么授權的法律規范應當明確具體，相關的協力義務內容也應當符合上位法的相關規定，并充分考量其對社會救助當事人的生存權保障之影響。

此外，在協力義務嚴格遵循法律保留的基礎上，需要在立法中特別明確協力義務的目的條款，即為了提高行政調查效率，同時更好地保障貧困者的生存權，社會救助當事人應當履行法定的協力義務。這是因為，從行政機關的視角看，課予社會救助當事人協力義務更多考量的是秩序與穩定；從社會救助當事人的視角看，更多的是為了保障自身的權利。然而，社會救助行政調查程序與一般行政程序不同，社會救助之目的在于保障符合人性尊嚴的基本生活，所處理的對象均為社會最底層的難以自立維生的貧困者，行政機關與被救助者具有天然的不平等地位。通過明確協力義務的立法目的，不僅可在規范層面為當事人履行義務提供明確的價值指導，也可作為當事人履行協力義務是否得當的價值判斷標尺，同時有助于行政人員深刻樹立生存權及人性尊嚴保障之理念，對當事人協力義務條款作合憲性及合目的性解釋，而非單純從字面上作文義解釋，進而減少行政人員對社會救助的工具性、技術性思維慣性，并剔除其內心對社會救助當事人的道德貶損傾向。

（二）明確協力義務的界限范圍

通過立法課予社會救助當事人協力義務后，應當以一定的判斷標準來劃定協力義務的界限，以避免當事人承擔過重的協力義務。設置當事人協力義務的重要目的既然在于協助闡明社會救助法律構成要件所依據的事實，從而在當事人和行政機關之間形成一個共同的領域責任，其界限自當基于此目的而生，即行政機關不得基于效率與成本的原因而將闡明事實的義務完全轉移給當事人負擔，相反，社會救助當事人所負擔的協力義務應限定在必要的范圍內。在協力義務主體范圍層面，從法律保留的原則來看，既然我國社會救助立法上僅規定協力義務的主體為共同生活的家庭成員，因此當社會救助當事人非共同生活的家庭成員不協助行政機關的調查行為時，行政機關仍然應當繼續依職權進行調查。

在協力義務的內容范圍層面，特別需要對社會救助當事人的隱私權進行必要且充分的保障。一方面，當事人提交的個人信息應當對行政機關所作的決定具有重要意義。雖然社會救助當事人往往不得不向行政機關報告諸多個人的生活細節，但沒有義務將自己瑣碎的生活細節予以完全曝光。德國《社會法典》第1編第60條第1項即規定，當事人被行政機關要求提出之資料必須與所欲取得的給付間具有重大的關聯性德國北萊茵邦地方資料保護官于2005年提出一份關于《求職者基本生活保障下的資料保護原則》之意見書，認為要求給付受領人提供近三個月的賬戶資料原則上符合《社會法典》第10編第2章第67a條關于資料收集之必要性要件，但對于小額之支出記錄可以要求予以遮蓋。參見：單鴻升.社會救助程序中當事人之協力義務——以資料提出及家庭訪視為中心[J].臺北大學法學論叢，2017（5）：217-260.，這就意味著，盡管在“萬物皆可數字化”的時代，當事人大至經濟狀況、房產信息、銀行存款，小至消費習慣、日常蹤跡、行為癖好等在大數據技術面前全部無所遁形[19]，但在社會救助這種持續性給付關系中，如果沒有濫用所領給付的嫌疑，當事人并無義務交代所有信息，對于小額支付記錄、日常蹤跡、行為癖好等細枝末節的對行政機關所作決定關聯性不大的信息應當有權要求給予遮蓋。另一方面，社會救助當事人對自己的隱私信息享有不公開的權利。為更好地保障社會救助當事人的隱私權，雖然行政機關可以要求當事人就其家庭成員、收入和財產等信息予以公開，但應當同時允許當事人對是否公開這些信息享有自主權與選擇權，行政機關不得強制其公開[20]。所有的救助給付不應只關注分配正義問題，也應當關注弱勢成員的自主性問題，只有在公平與自主性完滿結合時，社會救助目標才能真正實現[21]。實際上，隱私權與社會救助權同為貧困公民的基本權利，社會救助當事人同其他人一樣享有充分的隱私權，當事人不應當為了獲得社會救助而被迫放棄隱私權。為此，可以在明確當事人享有選擇不公開自己隱私信息的基礎上，重點推行“寬進嚴出”的社會救助審核模式，而非采取當前的“嚴進寬出”的模式。在“寬進嚴出”的模式中，當事人可以自愿提供申請信息，行政機關信任當事人提供信息的真實性和完整性，即使有技術方面的支持，行政機關也不會進行強制核查。與此同時，立法應當加大對騙保行為的處罰力度，對被舉報者進行全面核查，一旦確認信息不實，則會對其進行嚴厲處罰，以此提高騙保的成本[22]。這種“寬進嚴出”的模式既較好地保護了當事人的隱私權，也充分保障了其社會救助權。

為避免當事人承擔過重的協力義務，當事人提供的信息、手段、方式等與社會救助目的之間應當符合適當的比例，當事人并不需要承擔全面的信息提供義務，與社會救助目的無關的、不存在提供期待可能性與便利性的信息不應納入協力義務的范圍。將當事人履行協力義務的內容限定在重要信息且排除隱私信息這一范圍，一方面確保對當事人隱私權的最小侵犯，另一方面當事人提供信息負擔的成本與由此得以節約的調查成本和社會總體成本相比均顯著輕微，從而確立社會救助當事人承擔協力義務的合理范圍。

（三）完善不履行協力義務的法律后果

社會救助給付是對生存權的最后保障，行政機關在提供相關給付時，應當視貧困者實際生活所需，給予直接、真實、立即而具體的幫助，不應受行政程序之延遲與行政經濟便宜之考量而偏離貧困者生活的真實困境。因此，要做到“應保盡保”，關鍵是要完善當事人不履行協力義務的法律后果。在干涉行政下，行政相對人協力義務動輒“應當”“必須”等措施，與之相比，在給付行政下，社會救助當事人違反協力義務的法律后果，無論是立法措辭還是實質內容，都應當更多地突出服務性、合作性與靈活性。尤其是，現代社會救助重點已從貧困原因的解釋和道德責任的歸屬轉向了對需求的確認[23]，這使得社會救助立法應當對當事人不履行協力義務的法律后果進行更明確、更精細地設計。從《審核辦法》第29條來看，當事人違反協力義務是行政機關終止調查程序的前提，但當事人違反協力義務并不一定會導致行政機關無法核實相關事實信息。終止調查程序的根本前提并不是違反協力義務的行為，而是無法或難以展開調查的狀態。因此，當事人違反協力義務這一行為并不必然能推導出行政機關終止調查程序，在終止調查程序前，行政機關仍須依職權履行調查責任。

在這一過程中，考慮生存權保障的重要性和迫切性，如果社會救助當事人未履行協力義務，行政機關在決定終止調查程序前應當先對不履行協力義務的當事人提出警告，以明確告知其可能面臨的不利后果。在行政機關給予警告后，即使當事人仍一再拒絕履行協力義務且導致調查難度較大，行政機關也不應立即終止調查程序，這是因為存在部分當事人家境雖然確實非常貧困且符合救助條件，但為了保護自己及其家人隱私與尊嚴而不申請救助事實上，由于社會公眾會對陷入貧困的人形成負面的判斷和歧視，貧困者往往會被貼上無法承擔正常責任、失敗和懶惰等標簽。這種對貧困者的偏見和歧視加重了其恥辱感、羞愧感和自卑感，由此產生的救助污名化會使得部分符合條件的人不愿意申請社會救助。參見：程璆，岳經綸.低保污名化困境的生成與消解——基于廣東省E縣低保識別改革的案例分析[J].求實，2023（5）：96-108.。此時，為不讓國家兜底的生存保障責任落空，行政機關仍負有主動調查發現的義務，并有必要在此后對其增加調查頻次[24]。當事人是否履行協力義務之結果與社會救助事實存在與否之間的關聯性，需要由作為公共利益受托人的行政機關通過職權調查程序，負擔最后確定之責任[25]。換言之，當事人未履行協力義務并不直接構成行政機關職權調查的界限，只有當當事人一再拒絕履行協力義務進而導致行政機關客觀上不能繼續調查或繼續調查成本顯著增加，行政機關才可以終止調查程序，否則將被認為違背職權調查義務而被法院要求重新作出行政決定。為此，社會救助立法應當明確，當事人協力義務僅為行政機關職權調查之一環，當事人不履行協力義務，行政機關應先警告其可能會面臨的不利后果，如果當事人仍不履行且導致行政機關事實上難以進行調查時，才能終止調查程序。

此外，行政機關終止調查程序后，不可直接取消當事人的救助資格，而應通過明確且合理的前置措施方，以不利推定來做出最終的行政決定。如果當事人不履行協力義務，行政機關應當在考慮社會救助給付迫切性的基礎上，斟酌一切已掌握的事實信息，依據理論與經驗法則進行推定，并在推定過程中展現其優勢證據以說服他人[26]。因此，絕對之確信在社會救助調查程序中不可能達成時，仍須達到較大可能性之調查與推定。不利推定并非按照社會救助當事人的實際情況確定，其推定的家庭經濟狀況不能保障與實際完全相符合，可能比實際高，也可能比實際少。為更好地兜底保障當事人的生存權，行政機關在適用不利推定時應當至少做到以下四點：第一，全面履行調查義務，充分衡量所掌握的信息資料。第二，區分尚未取得贍養費和已經取得贍養費的情形，對已經實際取得贍養費的，才適用不利推定，并將其取得的贍養費計入家庭收入之中；對于未實際取得贍養費的，則可以申請臨時救助例如《海南省最低生活保障辦法》（2024年2月1日實施）第11條規定：“最低生活保障申請人有法定贍養、撫養、扶養義務人的，其家庭收入應當計算贍養、撫養、扶養費用。法定義務人具備履行義務能力但拒不履行的，申請人應當首先通過調解或者訴訟途徑要求義務人履行義務。依法調解或者訴訟過程中，申請人生活確實存在困難的，可以申請臨時救助。”，以更好地保障當事人的生存權。第三，就具體如何適用、適用哪一種推定方法，應當與社會救助當事人進行協商，聽取當事人的意見，并留給其一定的選擇空間。第四，采取不利推定對社會救助當事人可能有重大不利影響時，應當明確規定不利推定的計算依據，以約束行政人員的自由裁量權。

（四）運用數字技術減輕當事人的協力義務負擔

從我國當前的實踐來看，一個突出的問題是，行政機關從自己的角度出發要求社會救助當事人承擔過重的協力義務且違反義務的法律后果較為嚴苛，隨著互聯網、大數據技術的飛速發展，部分當事人的基本事實信息往往可以通過全國社政資訊整合系統來提供。信息共享可以有效發揮數字救助的功能，推動行政機關更便利、更高效地主動識別救助當事人[27]，從而減輕當事人的協力義務負擔。通過讓“數據多跑腿、群眾少跑腿”，智慧救助可以實現“由人找政策”到“政策找人”的轉變，減少當事人提交證明材料、行政機關民主評議等程序，從而將低保辦理時限從40天縮短到10天，甚至更短[28]。《草案意見稿》第11條規定，“縣級以上人民政府應當加強社會救助信息化建設，建立社會救助資源庫，實現社會救助信息互聯互通、資源共享”，該條體現了數字化救助的理念，未來應建成統一的信息共享平臺與大數據平臺，實現各救助主體救助信息的互聯互通[29]。

在此背景下，如果當事人沒有提交戶口本、子女相關信息、失業證明、求職記錄、婚姻記錄等基礎性資料，行政機關可以通過信息共享平臺直接查詢或者以函查的方式請求其他機構予以提供，并依據職權對這些信息加以認定，從而大大減輕社會救助當事人履行協力義務的負擔。換言之，如果社會救助當事人的事實信息已經上網，而行政機關可以通過信息查詢的方式便捷地收集這些信息時，則意味著當事人已經履行了協力義務。例如，山東某村民于某因患病而導致生活陷入困境，地方行政人員通過大數據分析對比及信息共享發現其存在致貧風險，從而主動為其辦理低保[30]，免去了其履行協力義務的程序。在此需強調的是，由于數字技術的運用會使行政機關掌握大量私人信息，因而要通過立法進一步加強對個人隱私權的保護，以避免陷入“技術操控”所衍生出的系統性風險。

四、結語

社會救助的目的除了要消極的“安貧”以保障貧困者的基本生存外，還要積極的“脫貧”，以防止貧困者對社會救助的依賴并幫助其自立維生。在國家財政資源有限從而必須防止貧困者產生依賴心理的情況下，如何完整做到為每一個生活在貧困線之下的貧困者提供必要的生活照顧，這不僅是我國全面建設社會主義現代化國家的必然要求，更是未來我國建構合理有效的社會救助當事人協力義務規則時必須謹慎處理的問題。雖然協力義務在我國法制上逐漸受到公法學界的重視，但理論研究仍主要集中在稅法和一般行政法領域，社會救助當事人履行協力義務的法理依據、界限范圍、法律后果等問題，在現行法律規定與地方實踐中仍是分歧不斷。社會救助作為國家對貧困公民的法定之債，關涉憲法上生存權與人性尊嚴的保障，其權利義務關系應當受到法律保留原則之拘束。在社會救助調查程序中要求最底層貧困者承擔協力義務，雖然可以降低行政成本，提高行政效率，但是必須有明確的法律依據，以全面考量貧困者的特殊問題，轉變以行政機關為中心的工具面向，更注重協力義務的價值面向，如此才能真正充分保障當事人的基本權利。作為公共利益受托人的行政機關，對社會救助當事人的事實信息之闡明負有最終責任，不能基于片面的行政便利而使得當事人承擔過重的協力義務。當事人違反協力義務，如導致職權調查的困難度顯著增加，行政機關仍負有主動發現貧困者的調查義務，只有調查成本過大或者客觀上不可能時，才可以終止調查程序。在終止調查程序后，行政機關不應當直接取消當事人的救助資格，而應當在全面考量現有事實的基礎上，最終做出是否提供救助的決定。

參考文獻：

［1］王健.我國社會救助制度中受救助者義務條款的正當性、體系化及其限度[J].河南財經政法大學學報，2021（5）：31-41.

[2]陳峰.論行政程序中當事人協力義務的相對性——以行政調查程序為例[J].學習論壇，2010（1）：73-77.

[3]柯格鐘.稅捐稽征協力義務、推計課稅與協力義務違反的制裁[J].臺北大學法學論叢，2019（2）：1-91.

[4]占善剛.證據協力義務之比較法分析[J].法學研究，2008（5）：86-96.

[5]金昱茜.論我國社會救助法中的制度兜底功能[J].行政法學研究，2022（3）：144-155.

[6]江必新，戢太雷.行政相對人協力義務的正當性及制度構建[J].學習與實踐，2021（8）：24-34+2.

[7][德]艾伯哈特·艾亨霍夫.德國社會法[M].李玉君，林谷燕，林炫秋，等，譯.臺北：新學林出版股份有限公司，2019.

[8]蕭文生.論當事人協力義務——以行政執行制度為例[J].政大法學評論，2007（1）：127-173.

[9]詹國旗.我國社會救助資金供給法制的完善——基于財政政策的視角[J].法學，2018（10）：153-164.

[10]李鵬，張奇林.福利政策自由裁量的生成邏輯與治理路徑——基于農村低保政策執行過程的分析[J].四川大學學報（哲學社會科學版），2019（4）：48-57.

[11]胡敏潔.規制理論是否足以解釋社會政策？[J].清華法學，2016（3）：26-38.

[12]陳新民.中國行政法學原理[M].北京：中國政法大學出版社，2002：27.

[13]胡敏潔.社會保障政策執行程序的法律原理[J].當代法學，2018（4）：3-12.

[14]肖艷輝.社會救助國家責任模式比較研究[M].北京：中國檢察出版社，2015：262.

[15]程璆，岳經綸.低保污名化困境的生成與消解——基于廣東省E縣低保識別改革的案例分析[J].求實，2023（5）：96-108+112.

[16]蔡維音.何謂“中低收入戶”？[J].月旦法學教室，2008（10）：22-23.

[17]王健.我國社會救助制度中“共同生活的家庭成員”：問題檢視與立法建議[J].河北法學，2021（12）：156-170.

[18]方珂，張翔，蔣卓余，等.從“自保式執行”到有效治理_地方自主性實踐的制度路徑轉換[J].社會學研究，2023（2）：158-181+229.

[19]楊彪.信息治理與社會歧視——中國隱私立法的策略與實踐[J].社會學研究，2015（6）：26-48+242-243.

[20]李立豐，王俊松.個人信息法律保護體系的建構：以信息界定與分類為前提[J].河南財經政法大學學報，2023（2）：1-12.

[21]胡玉鴻.法律如何面對弱者[J].政法論叢，2021（1）：23-32.

[22]李琴，岳經綸.信息技術應用如何影響社會福利權的實現？——基于貧困治理的實證研究[J].公共行政評論，2021（3）：79-97+198.

[23][英]諾曼·巴里.福利[M].儲建國，譯.長春：吉林人民出版社，2005：49.

[24][日]桑原洋子.日本社會福利法制概論[M].韓君玲，鄒文星，譯.北京：商務印書館，2010：119.

[25]劉建宏.當事人協力義務與稅捐稽征機關舉證責任之平衡[J].當代財政，2012（5）：28-38.

[26]葛克昌.協力義務與納稅人權益[J].月旦法學雜志，2010（6）：56-62.

[27]李春根，王悅.以社會救助的高質量發展扎實推進共同富裕[J].西北大學學報（哲學社會科學版），2023（4）：5-14．

[28]李鵬，張奇林.行政負擔視角下數智化驅動社會救助對象精準識別研究[J].蘭州學刊，2024（1）：58-74．

[29]王素芬，付浩然.數字時代的社會救助立法檢視[J].理論學刊，2023（2）：78-87．

[30]張晶晶.大數據推動社會救助事業開新局[N].中國社會科學報，2022-03-55.

Problem Review and Rule Improvement of the Cooperative Obligations of Social Assistance Parties in China

Abstract： Social assistance is a selective welfare system， and administrative agencies need to conduct a qualification review of the parties involved before providing payments， in order to ultimately form an objective and substantially correct decision. As the subject of social assistance investigation， the parties have the obligation to accept and cooperate with the investigation of administrative organs， and truthfully provide the factual information they have. From the perspective of administrative agencies， the obligation to cooperate with social assistance parties can improve administrative efficiency and reduce administrative costs; From the perspective of the parties involved， it can better safeguard their constitutional right to survival. However， upon examining the current legal norms of social assistance in China， there are issues with the low legislative density， vague scope boundaries， and unclear legal consequences of the cooperative obligation of the parties involved. This has led administrative agencies to tend to focus on the instrumental function of the cooperative obligation from their own perspective， emphasizing the aspect of improving administrative efficiency while neglecting the protection of the parties’ right to survival by the cooperative obligation. In order to better balance the public interest and the private interests of the parties involved， China’s social assistance legislation should particularly consider the fact of unequal status between individuals and administrative agencies， and shape specific rules for the parties to fulfill their cooperation obligations in a clearer way： adding legislative purposes on the basis of following legal reservations; Clarify the scope of the obligation to cooperate; Improve the legal consequences of failure to fulfill cooperation obligations; Using digital technology to reduce the burden of collaborative obligations on parties involved.

Key words： collaborative obligation; social assistance; administrative investigation; right to survival; rights of privacy