行為回應性監管：行政處罰告知承諾制的監管創新及優化

摘要： 在推進我國政府治理能力和治理體系現代化的浪潮中，新近出現了行政處罰告知承諾制這一新型監管工具。處罰告知承諾制對于傳統處罰的監管理念、目的以及運行方式進行了極大的改進和創新，因此具有重要討論價值。處罰告知承諾制的出現意味著監管模式從高權性走向平等協商性、從執法強制性走向守法自愿性、從統一程式化走向個性回應化，同時體現“回應性監管”和“行為科學”的理念，應視為一種新型的行為回應性監管工具。處罰告知承諾制內嵌正面干預優先與負面激勵兜底相結合的監管策略，包含說服、可得性啟發、及時反饋、協商談判、社會規范壓力、加重懲罰與延遲懲罰等多層次監管手段。但是，行政處罰告知承諾制在實踐中存在機制異化、追責機制缺陷等問題，影響其監管策略的實現。對此，可以擴寬適用范圍和適用情節以及改造自由選擇程序，以增強正面干預機制；完善加重懲罰、延遲懲罰、處罰公開機制以優化負面激勵機制。

關鍵詞： 行政處罰； 告知承諾制； 行為回應性監管； 行政處罰目的； 行為科學

中圖分類號： D922.11"""" 文獻標識碼： A"""" 文章編號： 1671-7023（2025）02-0099-10

一、問題的提出

行政處罰告知承諾制是2020年后新出現的行政處罰制度①。行政處罰告知承諾制是指在行政執法過程中，經過行政機關教育和勸說后，相對人主動改正違法行為并書面承諾事后不再犯，行政機關給予免罰或輕罰待遇，但如果相對人再次違法將加重追究其責任的新型處罰制度。2021年國務院印發的《關于進一步貫徹實施lt;中華人民共和國行政處罰法gt;的通知》（國發〔2021〕26號）最早從中央立法層面規定了處罰告知承諾制：“對當事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書等方式教育、引導、督促其自覺守法。”歷經4年發展，行政處罰告知承諾制目前已經在國務院部門和10余個省份建章立制，共產生了大約50份規范性文件，主要集中于交通運輸領域，其次分布在生態環境、住房城鄉建設、應急管理、市場監管等執法領域，應該說其已經在實踐中初具雛形且有普遍展開的趨勢。

“政府在某些方面應跨越傳統模式，順應由治理思維所帶來的‘廣泛而深刻的革命’，在政府治理體系現代化的過程中實現建設模式的轉型”[1]。2024年黨的第二十屆三中全會發布《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，強調“創新社會治理體制機制和手段”“推進國家治理能力與治理體系的現代化”，要求我國政府監管范式朝著現代化、科學化和人性化的治理范式轉變。作為一種新型處罰監管機制，行政處罰告知承諾制是行政許可告知承諾制在行政處罰領域的制度借鑒[2]，契合了國家對于現代化監管模式轉型的要求。然而，由于其對傳統處罰機制作了系統性的改造和創新，因此存在超出傳統行政處罰監管理論邊界的內容亟待規范解釋。在模式上，處罰告知承諾制既不是單純的免罰輕罰制度，也不是單純的處罰制度，而是同時融合了處罰減免和處罰加重兩種處罰制度；在理念上，處罰告知承諾制既沒有堅持報應為主、預防為輔的傳統處罰目的，也沒有采取預防為主、報復為輔的監管目的，而是蘊含著一種報應和預防同等兼顧的新型監管目的；在手段上，處罰告知承諾制并非簡單地包含處罰或者教育，而是包含了引導、教育、激勵、威懾、懲罰等多種行為干預手段，從正反兩方面同時激勵相對人守法。故而，對這種新型監管機制蘊藏的監管理念的研究不僅有助于完善監管制度本身，更有利于完善我國現代監管理論。但是，從現有研究看，對于處罰告知承諾制監管機理的相關討論仍然十分有限對于實踐應用有限的討論參見：盧超.包容審慎監管的行政法理與中國實踐[J].中外法學，2024（1）：143-160.。

那么，處罰告知承諾制的監管機制的創新究竟體現在哪里？它對我國政府治理的現代化改革有哪些借鑒啟發？為厘清這一問題，本文沿循這樣的研究思路：首先，討論行政處罰告知承諾制的屬性定位；其次，討論處罰告知承諾制的具體監管機理，并在實然層面找尋這種監管機理的現實障礙；最后，討論處罰告知承諾制的具體監管優化路徑，使其最終服務于中國現代化治理實踐的創新和完善。

二、行政處罰告知承諾制：一種行為回應性監管工具

行政處罰告知承諾制相對于傳統行政處罰制度而言體現了一種全新的政府監管范式，意味著從“結果監管”到“行為監管”的范式轉變，從監管群體的統一化走向治理個體的個性化、從事后懲戒的滯后性轉向激勵與引導的預防性、從外部的執法強制性走向內部的守法自愿性。對于這種新型監管工具，傳統的命令控制式監管理論無法對其有效歸納時，需要以新的監管理論對其屬性進行準確的概括和定性。

（一）行政處罰告知承諾制對傳統處罰監管工具的改造和革新

在規制理論中，一般認為，行政處罰是一種典型的監管工具，屬于傳統的命令控制式的硬法監管模式，“行政處罰是一種只適用于違法行政相對人的消極監管手段，而非一種促進和激勵人們守法的、可以積極廣泛應用的規制工具”[3]。而行政處罰告知承諾制作為一種新型監管工具，在監管理念等方面對前者進行了較大的改造（表1）。

監管目的和理念的改造和創新。在傳統行政處罰制度下，“行政處罰主要應當承擔的監管任務是打擊和報復”[4]，即只注重行政處罰的懲戒和報應功能，而不注重行政處罰的預防功能；相反，處罰告知承諾制注重激發相對人的守法傾向，關注如何通過處理違法行為而預防下次違法行為的發生，體現行政處罰法的預防目的[5]。二者的監管理念也不相同。傳統的命令控制式監管模式終究是一種福柯所語的“全景敞視主義”[6]監管模式，充斥著高權性和強迫性，相對人是基于被威懾的恐懼而選擇守法。這種監管模式雖然不意味著無效，但不可避免地對執法資源和執法成本有較高要求。而處罰告知承諾制則改進執法機構的監管路徑，傾向于推動相對人自愿守法：一方面，其包含更多柔性的手段，運用認知引導、激勵等助推手段以及說服、教導等柔性手段，“通過柔性的、輕微推進的方式實現軟法制定者引導人們行為的意圖”[7]；另一方面，即使其運用了減免處罰、加重處罰等硬性執法手段，也不是真正為了懲罰和威懾相對人，而更多的是為了增強其守法的自愿性。在這一理念轉向的背景下，處罰告知承諾制的運行機理也得到相應調整。

監管手段的復合性。處罰告知承諾制融合了處罰減輕和加重機制，雖然從表面來看，這是一種處罰減輕機制，但實際上還內嵌了處罰加重機制。如果相對人在承諾改正后未能履行其承諾，或者再次實施同樣的違法行為，那么原先的處罰“優惠”將不復存在，取而代之的是，相對人將面臨比初次違法更加嚴厲的處罰（包括信用懲戒和行政處罰）。而傳統的行政處罰制度往往采取線性的機制設計，行政機關只能選擇處罰和不處罰，在監管方式的選擇上極為單調。

監管手段的重新配置。處罰告知承諾制在適用方式上體現為柔性監管工具優先介入與硬性監管工具滯后介入。監管的滯后性并非監管的缺位，而是表現為柔性監管工具的前置和硬性監管工具的后置，即將教育、引導、說服、勸誡等柔性軟法監管工具前置，而行政處罰則作為終端性、補充性的監管工具后置。只有當柔性監管工具無法發揮作用時，此時監管機關再使用信用懲戒、行政處罰等懲戒類手段。這樣既減少了未來違法行為發生的概率，也減少了執法資源的投入。

監管手段的平等協商性。哈貝馬斯指出，協商模式具有一定優越性，“現代法律秩序只能從‘自決’這個概念獲得其合法性：公民應該時時都能夠把自己理解為他作為承受者所要服從的法律的創制者”、“法律共同體不是通過一種社會契約構成的，而是基于一種商談地達成的同意而構成的”[8]。在傳統處罰程序中，即使行政機關通過陳述和說明理由等程序與相對人有一定的對話，但是整個過程仍然是高權性、單向性的。然而處罰告知承諾制的“商談性程序”可以實現監管機關與當事人的對話，不僅“使普通公民的聲音和主張在不同場域間展開交流和互動，實現協商民主正當性與有效性的提升”[9]，也使得相對人充分理解行政處罰的內容和原因，從而提高對行政處罰的認可度和接受度，從源頭上減少后續爭議。

（二）行政處罰告知承諾制的功能定位

處罰告知承諾制改造了傳統行政處罰的監管方式，創新了一套行為激勵監管模式，激勵相對人自覺守法，應視為一種行為回應性監管工具。行為回應性監管模式（behavioral responsive regulation）是在回應性監管模式（responsive regulation）的基礎上結合行為科學（behavior science）理論而形成的一種新型監管模式。

艾爾斯和布雷思韋特首先提出了回應性監管模式，它取代了傳統的命令控制式監管模式，代之以威懾與說服相結合的新型監管模式。回應性監管模式具有以下三點特征：（1）根據相對人的情況選擇有針對性、回應性的監管工具。監管工具類型呈現出執法金字塔型的梯度模式，底層是建議和說服性措施（如教育），中間是較為緩和的行政制裁措施（如警告），頂層則是懲罰性制裁措施（如處罰）。“其一，要依據金字塔體系自下而上地逐步選用干預度更強的措施；其二，要存在一種可靠的‘頂端’措施，一旦‘激活’該措施，就能有足夠強大的震懾力，來威懾那些哪怕是最為惡名昭彰的違法者”[10]。（2）強調監管方與被監管方的溝通與合作。“傳統監管理論認為監管更多依靠政府強制力保證實施，無須過多的協商對話。回應性監管理論認為不然，因為該理論并不是把監管對象看作消極服從者，而是具有能動性的監管主體”[11]。（3）塑造相對人的主體意識。監管的最終目的在于激發被監管對象的主體性意識，使其能夠積極守法。

行為科學是研究人類行為的發生、發展及變化規律的科學，廣泛運用于法學、心理學、經濟學等領域中，強調從心理和社會兩方面去理解人、引導人、激勵人，因此，也稱為“如何調動人的積極性的科學”[12]。與傳統經濟學對純粹理性人的假設不同，行為科學認為人類的理性決策往往存在巨大的局限性，人類只有有限的理性、意志力和自利性，因此其決策往往是非理性的。當然這種非理性并非不可預測。基于這一觀點，行為科學認為應當采用“行為改變”（behavioral change）的方式，利用人類的非理性設計出更有效的行為干預形式[13]。因此，基于行為科學理論設計的新型監管模式包含了引導、說服、激勵和威懾等多類認知引導工具，從而激發相對人主動、自愿守法的意愿。

融合了行為科學的行為回應性監管模式相比于回應性監管模式具有以下特征：（1）監管工具更多，選擇更為廣泛，同時融合了行為科學原理，通過理解人類決策中的非理性因素，設計更具針對性的監管工具——不僅包含遵循和制裁的常規工具，還加入了基于行為科學的助推型工具，如默認選項、提前承諾、自動注冊、社會規范提示等。（2）干預和影響相對人作出符合政府治理要求的決定，蘊含著家長主義的理念，“政府在某種程度上扮演著家長角色，誘使民眾采取其意欲的行為選擇”[14]。（3）監管工具更加柔性。與回應性監管工具的層次性與立體性不同，行為回應性監管工具彼此之間層次不明顯，呈現出橫向綿延的態勢。（4）基于實證主義的靈活性與動態性。行為回應性監管廣泛地接受了實證主義和基于證據的政策制定策略，強調對監管策略的持續測試和優化，意味著監管者需要根據行為數據和反饋不斷調整監管干預措施，從而調整出特定情境下最為有效的監管模式。“行為回應性監管工具的引入，可以幫助監管機關進行精細化、定制化的回應”[15]。綜上所述，回應性監管的分層工具箱與行為科學的平面工具箱相結合，最終融合為一種新型的“行為回應性監管金字塔”[16]。

基于以上特征，行政處罰告知承諾制因同時蘊含了行為科學和回應型監管的原理，應視為一種行為回應性監管機制。處罰告知承諾制的監管模式是一個較為典型的“行為回應性監管金字塔”，其基礎架構可以分為兩層：一是縱向的梯次性激勵與約束體系。處罰告知承諾制包含一個完整的典型的回應性監管結構，底層為免于處罰，體現為告知承諾制實施時對相對人的責任豁免；上一層勸說與說服，體現為告知承諾制實施過程中的教育；中間層為警示，體現為減免處罰決定的作出和加重責任的事前告知；頂層為行政處罰，如果相對人再次違法則直接追究行政責任，從而體現了“胡蘿卜+大棒”的結合。二是橫向的行為科學工具和縱向的監管體系良好結合。在免于處罰層面，結合了程序簡化、實體優待、及時反饋等行為科學機制；在勸說和教育這一層面，結合了可得性啟發等科學監管工具，增強相對人的風險意識和守法意識；在警示層面，結合了協商、誘惑、及時反饋等監管原理，增強了監管的透明度和互動性，提高了相對人的參與感和責任感，利用威懾原理繼續強化守法意識；在處罰和制裁這一頂層層面，不僅加入了信用監管，還結合了加重懲罰和延遲懲罰這一行為回應性監管原理，在監管終端對相對人進行制裁。這種縱向金字塔與水平圓盤相結合的監管模型（圖1），有利于提高監管的精細化、個性化、及時性，提供給行政機關多樣性的監管工具，填補傳統監管工具層次之間的縫隙，從而更好地節省監管資源，提升監管效果。

三、行政處罰告知承諾制的監管策略

霍布斯曾經指出：“只有良心的約束才能夠防止人們叛亂，而外在的法律或強大的武力都做不到這一點……再嚴厲的法官，再殘忍的酷吏，都比不上捫心自問的良心。”[17]71只有激勵相對人真正自愿守法，才能真正減少違法概率。前文已經論述行政處罰告知承諾制應視為一種行為回應性監管工具，下文對這一監管工具中蘊含的監管策略進行解析。

處罰告知承諾制采用正面引導和負面激勵相結合的監管策略。福柯認為，權力的運作不僅僅是消極的，以壓制或阻礙自由或身份的形式出現，相反，權力是具有生產性的，因為它構成了主體性。故應當多“通過”主體而不是直接“凌駕”于主體之上來運作[18]。基于此，政府應當為人們塑造一個“選擇框架”（choice architecture），并通過相應的激勵手段促成人們作出政府所欲的某一選擇。在這一選擇框架中，正面引導始終應當是行為監管模式的優先選擇，負面激勵策略應當后置。邊沁指出：“當其他類型的控制或干預措施取得成功時，懲罰是不必要的。”[19]10。

（一）正面干預優先的策略

教育與說服。處罰告知承諾制極其注重行政機關對相對人的引導和教育。行政機關對相對人進行教育，使得相對人對于違法行為的構成要件有進一步的具象認識，而不是僅僅停留于抽象認識上。現行處罰告知承諾制的規范性文件對于我國《行政處罰法》第6、32條關于行政機關在免予處罰程序中的教育職責的相關規定進行了強化，使之成為一項必經程序。例如，安徽省規范性文件規定：“在執法中普法，開展說理式執法。對符合輕微免罰規定的當事人，加強法律法規知識的宣傳，教育當事人真正認識錯誤，增強當事人守法意識，改正違法行為。”參見安徽省交通運輸廳、安徽省司法廳發布的《關于在全省交通運輸領域推行輕微違法行為免予行政處罰清單和告知承諾制的通知》（皖交政法函〔2021〕236號）。當然，教育與說服的激勵效果較為基礎性和有限，還需要其他正面引導工具協力配合。

誘惑和引導。處罰告知承諾制利用人的有限意志力，可以對相對人的行為進行一定誘導和干預。相對人在作出違法行為后，如果不能通過《行政處罰法》尋求減免處罰，在相對人“走投無路”時，如果行政機關可以提供額外的免罰方式，那么相對人會因為立刻可以獲得免罰的誘惑而更傾向于選擇簽署告知承諾協議（即使之后可能會面臨加重責任的懲罰），從而自愿接受政府設置的監管并自我約束其行為。

及時反饋。及時反饋是行為科學中重要的激勵原則，快速而直接的正面反饋能加強個體的正向行為：“人們在一個易獲得經驗和信息、極易得到反饋信息的環境中能夠作出較好的選擇。”[20]處罰告知承諾制在實體和程序兩方面都可以提供及時反饋：在程序方面，告知承諾制通過簡化行政程序，減少了當事人獲得許可或免于處罰的繁瑣步驟，同樣可以提供一種及時的正面引導；在實體方面，相對人不能通過《行政處罰法》獲得減免處罰待遇，相反只要簽署告知承諾協議就可以獲得減免處罰待遇，這種獲得的落差感與獲得反饋的及時感將刺激行為人守法。

協商談判。承諾合同是深受行為經濟學影響的一種激勵類型[21]。處罰告知承諾制的極大創新之處在于創設了協商對話的新型監管模式。哈貝馬斯指出：“以商談方式產生、主體之間共享的信念同時也具有一種提供動機的力量”，其中“蘊含了對涉及行動之若干義務的默認”[6]181。行政處罰協商機制的雙方在達成合意的前提下共同引導行政處罰決定的作出，從而進一步使得行政處罰決定具備了更高維度的民主性、平等性，“這可能會在行政處罰機關和被處罰人之間形成良好的合作關系，對未來被處罰人的自愿守法也更有裨益”[22]。因此，協商談判這種參與性較高的引導方式同樣可以提高當事人的守法自覺性。

（二）負面激勵兜底的策略

威懾與可得性啟發。行為經濟學中的過度自信理論（over-confidence theory）認為：“大多數人會高估自己的能力、知識和智慧。”[23]這種過度自信在違法問題上具體表現為：“人的本能會完全繞過理性，從而影響人們對違法和犯罪的感知成本和收益。”[24]具體而言，傳統的教育和說服的正面引導手段僅僅能讓行為人對于違法行為有一定的認識，存在較大的局限性。因為相對人雖然會意識到違法行為或將被制裁，但是對于逃脫制裁的可能性往往抱有盲目自信而陷入一種過于自信的陷阱。可得性啟發則可以讓相對人意識到法律制裁的客觀可能性，提高其對被制裁風險的認知[17]28。修正相對人對于被發現違法的可得性偏差，從而重塑其對于違法成本的感知，避免其之后再次違法。

社會規范提示與社會壓力。“人類借助于社會規范確立社會秩序的能力是獨一無二的。社會規范界定了在特定情境內通常正確的行動過程，它要求借助具有懲罰威脅的實施機制”[25]。由于“人們總是追求其經濟利益或是社會聲譽”[26]，得到社區的肯定和良好聲譽無疑是社會規范壓力之一[27]。根據“社會規范壓力”的行為科學原理，信用監管機制由此建立。

加重懲罰。處罰告知承諾制提供了不同于傳統負面激勵的新型激勵模式，這種模式基于行為科學中的前景理論（prospect theory）而產生。前景理論認為：“人們在涉及確定收益的選擇中厭惡風險，而在涉及確定損失的選擇中尋求風險。”[28]據此，前景理論產生正反兩方面的推論。前景理論從正面可以推出“稟賦效應”（endowment effect）。該理論用于衡量收益和損失的價值：人們在決策中對利害的權衡是不均衡的，即更傾向于“避害”而不傾向“趨利”，當個人一旦擁有某項物品，那么比擁有之前將更加珍惜，“人們通常更樂意為了保衛屬于自己的東西而斗爭，而不會為了獲得那些還不屬于他們的東西而斗爭”[29]。故而，當人們認為自己已經獲得或者將要獲得某一種東西時，就會產生特別強的稟賦效應。前景理論從反面可以推出“損失厭惡（loss aversion）效應”：人們普遍傾向于對潛在損失的感知強度超過同等收益的獲得感，即個體面對損失時的痛苦遠甚獲得相等價值時的快樂。行政處罰告知承諾制的制度設計巧妙地融合了前景理論，構建了一套兼具免罰機理與懲罰威懾的雙重監管框架。在這一制度下，行政相對人最初體驗的是免罰的寬宥，這被視為一種獲益。然而一旦相對人重蹈覆轍，先前享受的豁免便不復存在，轉而面臨加重的責任。這種得而復失的體驗不僅觸發了相對人強烈的損失厭惡反應，還強化了對規則的敬畏之心。因此，相對人對于利益損失的懼怕將會使得其更趨向于“避害”，選擇不再違法。

延遲懲罰。傳統行政處罰是一種一次性處罰機制，而處罰告知承諾制是有延續性和后續制裁不確定性的處罰機制。行政機關在此次違法行為中不予處罰，而是以一種功能類似于“延遲滿足”延遲滿足可以調整和提高相對人的自我控制能力。參見：[美]理查德·泰勒.“錯誤”的行為——行為經濟學關于世界的思考，從個人到商業和社會[M].王晉，譯.北京：中信出版社， 2016： 136-137.的“延遲懲罰”的模式來施加處罰。相對人不知道何時加重處罰會來臨，這種懸于頭上的“達摩克利斯之劍”將激勵相對人之后更加守法。現有科學研究也表明，延遲制裁相比于立即制裁可能會引發代價高昂的負面情緒[30]，這種延遲制裁帶來的負面情緒也將負面激勵相對人不再作出類似違法行為。

綜上所述，就現有《行政處罰法》規定的免罰和處罰制度而言，處罰制度顯然不能提供正面引導，負面懲戒手段也較為匱乏和單一，而處罰告知承諾制特殊的“免罰+懲罰”機制可以提供比傳統的、單一的處罰或減免處罰機制更加全面和有效的監管效果。

四、行政處罰告知承諾制監管策略的實現障礙

在應然上，告知承諾制作為一種行為回應性監管工具，體現了一定的行為科學原理，但在實然上，通過對處罰告知承諾制的50余份規范性文件的考察，發現告知承諾制在制度設計方面仍存在一定的缺陷，從而使得處罰告知承諾制的監管策略無法真正落地，也就無法發揮應有的監管效果。

（一）處罰告知承諾制異化為一般的免罰制度——降低正面激勵效果

處罰告知承諾制和《行政處罰法》規定的免罰制度的機理并不完全相同，行政處罰法的免罰制度強調的是責任的免除，即對于本次輕微違法行為的寬容處理。雖然處罰告知承諾制同樣具有責任免除的法律效果，但處罰告知承諾制的免罰并非最終目的，而只是激勵相對人下次不再違法的手段，強調的是對下次違法行為的預防。因此，處罰告知承諾制的監管目的和效果區別于常規免罰制度。但是，在執法實踐中，行政機關往往將處罰告知承諾制與一般的行政免罰輕罰制等同看待，主要有以下幾種情形。

情形1 處罰告知承諾制的免罰條件的設定仍然與《行政處罰法》中從輕處罰或者免除處罰規定的條件基本一致。例如，浙江省規范性文件規定：“適用告知承諾制應同時具備以下條件：（1）違法違規行為情節輕微，沒有造成明顯危害后果或不良社會影響；（2）具備整改條件；（3）屬于首次違法，且當事人無主觀故意”參見浙江省市場監督管理局、浙江省司法廳印發的《關于在市場監管領域實施輕微違法行為告知承諾制的意見的通知》（浙市監法〔2019〕24號）。。這其實就是對《行政處罰法》首違免罰條款的重復。

情形2 隨著處罰告知承諾制的推廣，處罰告知承諾制越來越呈現出替代并架空現行免罰制度的趨勢。越來越多的行政機關將處罰告知承諾制直接規定為一種免予行政處罰的必經程序。這一趨勢在《關于進一步貫徹實施lt;中華人民共和國行政處罰法gt;的通知》的“對當事人違法行為依法免予行政處罰的，采取簽訂承諾書等方式教育、引導、督促其自覺守法”規定中就已初見端倪。例如，《北京市財政行政領域不予處罰事項清單》（京財法〔2023〕710號）直接規定不予處罰事項直接適用處罰告知承諾制。

情形3 處罰告知承諾制越來越呈現出名義上允許“選擇”、實際上“強制”的態勢。例如，浙江省民政廳、河北省生態環境廳在裁量基準中直接規定不予處罰程序需要適用告知承諾制浙江省民政廳的做法是將處罰告知承諾制的免予處罰情形作直接規定于《浙江省民政行政處罰裁量基準》中；河北省的做法是在免予處罰程序中加入處罰告知承諾制。《河北省生態環境行政處罰法自由裁量權裁量基準》第9條第4款規定：“對現場檢查時環境違法行為未立即整改到位的，生態環境部門應當下達《責令改正違法行為決定書》，責令當事人限期改正環境違法行為，并督促當事人現場簽署承諾書，合理確定改正期限。”。行政機關對于選擇權的實質性剝奪也變相地使得處罰告知承諾制代替了常規的免罰或輕罰程序。

處罰告知承諾制在實踐中異化為《行政處罰法》規定的免罰輕罰制度可能會產生以下問題。一方面，如果一個違法行為原本就可以依據《行政處罰法》的相關規定獲得責任免除，那么就沒有必要再適用處罰告知承諾制。此時如果適用處罰告知承諾制不僅會導致其與現有的免罰制度產生競合與沖突，造成違法之嫌，也會使得相對人承受不必要的行為規訓。另一方面，對于那些只有通過運用處罰告知承諾制才能實現減免處罰的違法行為，若直接適用法定免罰規定，那么告知承諾制獨特的監管策略將無法發揮作用，可能無法達到預期的監管效果。

（二）處罰告知承諾制追責機制缺陷——降低負面激勵效果

處罰告知承諾制的追責機制位于行為回應性監管金字塔的頂層，作為一種負面激勵機制，雖然在適用順序上較為滯后，但也是處罰告知承諾制監管效果的重要保障。從現有實踐看，處罰告知承諾制追責機制存在部分不完善之處，這可能影響處罰告知承諾制的監管效果。

第一，有些處罰告知承諾制規范性文件雖然規定相對人再次違法要追究其法律責任，但是并沒有明確是否要追究其加重責任。例如，湖南省的規范性文件就只規定了可以免罰輕罰，但并沒有規定是否要追究再次違法的責任參見湖南省生態環境廳發布的《湖南省生態環境違法行為免罰輕罰告知承諾制實施辦法》（湘環發〔2023〕23號）。。有的文件雖然規定了要加重追究責任，但是也沒有規定如何加重追究責任。例如，江蘇省的規范性文件規定“當事人違反承諾，再次發生同一違法行為的，應當依法予以處罰，符合從重處罰情形的，應當依法從重處罰”參見《江蘇省交通運輸廳關于在全省交通運輸領域推行輕微違法行為依法免予處罰高頻事項清單和告知承諾制的意見（試行）》（蘇交規〔2021〕7號）。，實踐中也并沒有明晰應當追加多少事后責任。例如，在湖南省新寧縣宏鑫環保磚廠行政處罰案中參見邵市生環罰（9）﹝2023﹞27號行政處罰決定書。，行政機關雖然基于處罰告知承諾制對相對人作出了減輕行政處罰決定——“要求新寧縣宏鑫環保磚廠加強生態環境保護法律法規學習，減輕罰款處罰，減少肆萬元整罰款，處罰款人民幣壹拾萬元整”，但是該處罰決定并未規定相對人再次違法應當承擔的責任。

第二，有些處罰告知承諾制規范性文件沒有明晰事后責任追究上限。如果相對人屢次作出同一違法行為（尤其是在生活中出現頻次較高的違法行為），是否每一次都要對其行為作出嚴格處罰或加重處罰？從現行規定和執法實踐看，都未對此問題進行明確。例如，在“毛某某擅自出門進行店外經營案”中，行政機關發現首次違法行為免予處罰后，在巡查中發現毛某某再次將商品帶出門經營，最后決定處罰400元（規范性文件規定處罰幅度在100～1000元）參見溫綜執罰決字〔2023〕第001630號行政處罰決定書。。但是該處罰決定并未點明400元的處罰決定是升格處罰還是原檔處罰，更沒有明確后續再次違法應當如何追加處罰。如果無限加重責任則又會陷入另一種誤區，即相對人因為一次違法（且還是輕微違法）就終身要承擔這種違法行為帶來的多重不利后果，這就使得相對人不愿意適用處罰告知承諾制，反而不利于監管目的實現。

第三，有些處罰告知承諾制規范性文件仍然與傳統免罰制度一樣，沒有配套完善的信用懲戒機制。雖然有些規范性文件已經將信用懲戒與事后行政處罰相區分例如，安徽省的規范性文件將違反告知承諾協議的后果設定為加重行政處罰和“納入屢禁不止、屢罰不改嚴重違法失信行為專項治理范圍”。 參見安徽省交通運輸廳、安徽省司法廳發布的《關于在全省交通運輸領域推行輕微違法行為免予行政處罰清單和告知承諾制的通知》（皖交政法函〔2021〕236號）。，但是很多地方仍然將追究行政責任視為唯一的事后責任承擔方式。信用懲戒機制的缺位會帶來相應問題：一是，在行政機關相信了相對人承諾而不予處罰后，相對人卻不信守承諾，此時如果無法給出對應的信用懲戒，無疑會削弱負面激勵效果；二是在行為回應性監管金字塔上，信用懲戒是“說服”的軟法監管層面向“懲戒”的硬法監管層面的躍遷和過渡層面，缺少之將不利于監管手段的平滑過渡和監管效能的充分發揮。

五、行政處罰告知承諾制的優化路徑

行政處罰告知承諾制體現著行為回應性監管模式的監管機理，但是在局部的機制設計上存在一定的缺陷，可能會削弱處罰告知承諾制的規制效果。針對這一問題，需要從行為回應性監管的相關理論出發，在以下兩方面進行制度完善。

（一）優化正面干預機制：擴寬適用領域、適用情節與改造自由選擇程序

為保障正面激勵效果，可以從以下三方面優化處罰告知承諾制的正面干預機制。在前端，提供足夠大的應用場域，以確保告知承諾制能在較大范圍內發揮作用；在中端，改造自由選擇程序，引導相對人自愿選擇適用處罰告知承諾制；在后端，提高處罰告知承諾制的優待幅度，強化正面激勵效果。

第一，處罰告知承諾制的監管領域應當比傳統監管領域更為寬泛。目前，該制度的適用范圍較為狹窄，主要集中在傳統執法領域的常規事項，因此，不僅應當將這一創新監管模式擴展到傳統監管領域的新型事項，還應推廣至“四新”（新技術、新產業、新業態、新模式）等新興監管領域。這些領域具有高度不確定性、快速迭代的特點，在這些新領域適用處罰告知承諾制可以在鼓勵創新與維護秩序之間尋求平衡。

第二，改造處罰告知承諾制的自由選擇適用程序，在保障相對人自由選擇權的基礎上，引導相對人主動選擇適用告知承諾制。雖然有的規范性文件規定相對人擁有程序的自由選擇權，但在實踐中行政機關對于這種選擇權的保障并不充分。重視相對人的主體性和自由權恰恰是處罰告知承諾制監管的核心機理，因此需要完善自由選擇程序，規定不適用處罰告知承諾制并不會導致更加不利的后果，并在處罰程序的前、中、后段都規定告知承諾制退出機制。當然，在保障自由選擇權的基礎上，還應當引入體現行為科學的程序機制，以促進相對人主動選擇適用告知承諾制，提升監管效果。例如，向相對人公開處罰告知承諾制的適用比例和實踐案例，展示處罰告知承諾制的適用效果，促使更多相對人選擇運用告知承諾制。在社會規范效應下，由于難以計算預期成本和收益，人們常常會基于以往的案例進行決策（cased-based decision）：“我們傾向于參照他人的行為，以確定在特定情況下作出適當的判斷或行動。”[19]121再如，根據行為經濟學中的“慣性行為理論”，設置默認選項與優先順序，這會強烈影響相對人的選擇偏好。行政機關可以設置“默認適用告知承諾制”這一選項提升相對人的自愿選擇傾向。

第三，將情節更嚴重的違法情節納入適用范圍，給予這類違法行為予以減免處罰的優待，以提高正面激勵程度。處罰告知承諾制與現行《行政處罰法》規定的免罰制度在適用的違法行為性質和情節上應當具有一定區別。從《行政處罰法》規定看，法定免罰只有在違法行為滿足不應受處罰的構成要件（如主觀無惡意、年齡條件）時才能適用，酌定免罰也需要滿足“首次違法”“輕微危害后果”等條件才可能適用。而處罰告知承諾制具有事后的加重和延遲制裁機制，故在理論上，處罰告知承諾制的適用條件最為寬松，可以適用的違法行為范圍最廣，應當可適用于比傳統免罰制度所針對的違法行為更為嚴重的違法行為，具體可以介于應當免罰的輕微違法事項和應當處罰的嚴重違法行為之間。一方面，如果相對人通過《行政處罰法》就直接可以取得減免處罰待遇，那么本來就沒必要適用處罰告知承諾制；另一方面，處罰告知承諾制如果適用于情節極其輕微等違法行為，那么相對人就有可能不選擇處罰告知承諾制而甘愿受處罰，這反而會降低監管激勵效果。

（二）優化負面激勵機制：完善加重懲罰、延遲懲罰與建立處罰公開機制

負面激勵機制是行為回應性監管模式中的兜底機制，也是最重要的激勵效果保障機制。相較于收益，人們往往更加重視損失，因此，通過強調損失而非收益來構建行為結果，可能會是一種非常有效的行為改變策略[31]。為了確保行政處罰告知承諾制最終的激勵效果，應當構建完善的負面激勵機制。

第一，負面激勵機制中應當明確加重責任及其限度，提升違法成本顯著性，否則不足以起到有效的威懾和激勵作用。研究顯示，最大限度地低估未來后果的個人最不受延遲的、潛在制裁的威懾，因此最容易違法犯罪[32]。同時，增加延遲懲罰的強度，可以有效避免因延遲懲罰帶來的懲罰減輕的效果[33]。因此，相對人必須為后續違法行為承擔不利后果。那么，承擔加重責任的上限和下限是什么呢？前景理論中的參考點依賴理論（reference point）指出：人們的決策往往基于某一參考點（通常是現狀），收益和損失都是相對于這一參考點來評估的。個人投資受到其主觀投資參考點的影響，當資產價格高過參考點價格時（即主觀上處于盈利），投資者是風險回避者；而當資產價格低于參考點價格時（即主觀上處于虧損），投資者轉而成為風險偏好者[34]。根據參考點依賴理論，如果二次違法的懲罰不比首次違法的處罰更重，那么違法者即使再次違法也能獲得收益，其也就更愿意承擔繼續違法的風險，告知承諾制的激勵策略也就失效。因此，后續違法的加重責任需要有一個上限和下限：下限應當重于首次違法免除或減去的相應責任，上限則應當以該違法行為的處罰基準頂格為涯。

第二，限制延遲懲罰的時間。根據心理學研究，梯度性的延遲懲罰會產生負面行為的抑制作用，但是這種抑制作用會隨著時間的推移而消失[35]，因而過度延遲的懲罰將失去懲罰效果。處罰告知承諾制對于后續違法行為次數的計算應當保持在一個合理的周期內，以確保相對人能夠清晰地認識到加重懲罰與其承諾失信行為之間的緊密聯系。

第三，建立處罰告知承諾制的公開機制。有必要將處罰告知承諾制對相對人的免罰優待尺度以及實踐案例等廣泛公開。處罰和承諾公開會對于相對人本身產生一定的社會壓力，使得相對人一直保持守法意識。這種公開也會對社會大眾產生一定的示范效應。在這種示范效應下，人們會更基于現有違法案例的警示而傾向于守法。

結語：行為回應性監管模式的本土化展望

行為回應性監管作為一種新型監管模式，在我國的現代化治理實踐中一直沒有得到具體運用，而行政處罰告知承諾制的出現是這種新型監管模式在我國的首次“規制試驗”，標志著從機械化、統一化監管范式向基于行為科學的回應性監管范式轉變的探索。故而對于行政處罰告知承諾制的研究和討論既有利于完善行政處罰免罰制度，也可以反哺回應性監管理論的發展，進而推動中國現代監管理論的發展。當然，作為在國外興起并發展的新型監管理論，行為回應性監管模式雖然在理念上部分契合我國的治理理念（如“以人為本”的治理理念），但在我國的本土化過程中至少還需注意以下方面。

第一，行為回應性監管理論需要與我國的監管實踐充分結合，形成中國化的行為回應性監管理論。行為回應性監管的核心在于理解人類行為背后的動機和決策過程，以此為基礎制定更為精準和高效的監管策略。因此，為了使這一理論在中國監管實踐中發揮更大作用，就必須將它與中國國情相結合，包括根據中國民眾特色的行為傾向、心理傾向來設計相應的監管策略。

第二，為了確保行為回應性監管模式能夠始終保持高度的回應性和靈活性，應重視對監管客體及監管效果等關鍵信息的收集。通過構建有效的監管反饋機制，運用大數據分析、人工智能技術等現代治理工具，可以更準確地理解并捕捉監管對象的行為特征與趨勢。這不僅有助于及時發現潛在的問題，還能為政策制定者提供科學依據，以便他們根據實際情況靈活調整監管策略，最終建立自主學習型監管體系。

第三，行為回應性監管模式的革新應當“以治理實踐本身為出發點”[36]，切實關注我國監管實踐數據。“（保持）回應性的前提在于監管執法者必須具備有效獲取市場信息的行政能力，進而掌握市場主體的合規動機，并據此開展、實施針鋒相對、量體裁衣式的執法策略”[37]。相比于傳統監管和回應性監管模式，行為回應性監管模式更加看重實踐數據。行為回應性監管所關注的實踐數據應當包含二次違法率、監管成本、監管效率、監管風險等具體內容，并在這些實路數據的基礎上調整干預和激勵機制，從而保障激勵監管效果。

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Behavioral Responsive Regulation： Regulatory Innovation and Optimization of the Administrative Penalty Commitment System

Abstract： In the wave of advancing the modernization of China’s governance capabilities and governance system， a new regulatory tool has recently emerged： the administrative penalty commitment system. This system has significantly improved and innovated upon the traditional regulatory concepts， objectives， and operational methods of penalties， making it a topic of great discussion value. The emergence of the administrative penalty commitment system signifies a shift in regulatory models from high authority to equal consultation， from enforcement coercion to voluntary compliance， and from uniform proceduralization to personalized responsiveness. As such， it embodies the principles of both “responsive regulation” and “behavioral science”， and should be regarded as a new type of behavioral responsive regulatory tool. The administrative penalty commitment system incorporates a regulatory strategy that prioritizes positive interventions while using negative incentives as a safety net. It includes multi-layered regulatory measures such as persuasion， availability heuristics， timely feedback， negotiation， social norm pressure， enhanced penalties， and delayed penalties. However， in practice， the administrative penalty commitment system faces issues such as mechanism alienation and accountability defects， which hinder the realization of its regulatory strategies. To address these challenges， it is possible to expand the scope of application and applicable scenarios， as well as reform the free-choice procedures to strengthen the positive intervention mechanisms. Additionally， improving mechanisms for enhanced penalties， delayed penalties， and punishment disclosure can optimize the negative incentive mechanisms.

Key words： administrative penalty; commitment system; behavioral responsive regulation; purpose of administration penalty; behavioral science