退役軍人社會福利保障體系研究：歷程、挑戰與未來展望

摘要：本文研究了我國退役軍人社會福利保障體系的發展歷程、面臨的挑戰及未來展望。該體系經歷了從重點優撫到普惠性福利，再到全面深化改革形成“普惠與優待相結合”的成熟體系的過程。初期關注傷殘軍人、烈屬等特定群體，發展階段普惠性福利擴展，軍休服務規范化、制度化，成熟階段以退役軍人事務部成立為標志。然而，體系存在政策工具使用不當、服務實踐不足、人才隊伍建設滯后等問題。文章還分析了國際比較與借鑒，社會工作介入的經驗，以及軍休服務管理制度的經驗。未來，退役軍人社會福利保障體系將朝著更加完善、公平的方向發展，政府、社會組織和專業社工應共同努力，提高服務質量和效率，以滿足退役軍人日益多樣化的需求。

關鍵詞：退役軍人；社會福利保障體系；社會工作介入

一、引言

退役軍人及其家屬的福利保障，是國家對軍人尊崇與關懷的具體體現，也是社會和諧與國防建設的重要保障。作為國防和軍隊現代化建設的重要組成部分，退役軍人福利保障制度直接關系到軍隊戰斗力生成、國防動員能力提升以及社會長治久安[1]。本研究立足于新時代強軍目標和社會治理現代化要求，系統探討我國退役軍人社會福利保障體系的發展歷程、面臨的挑戰及未來發展方向。

二、退役軍人社會福利保障體系的發展歷程

我國退役軍人社會福利保障體系的發展，經歷了從重點優撫到普惠性福利，再到全面深化改革形成“普惠與優待相結合”的成熟體系的歷史性跨越。這一演進過程既折射出國家治理理念的轉型升級，也體現了對軍人職業價值認知的持續深化[2]。通過系統梳理三個發展階段的核心特征與制度突破，可以清晰把握我國退役軍人保障工作從應急性安置向系統性治理轉變的歷史脈絡。①制度初創：重點優撫階段（1949-1978）：在新中國成立初期的特殊歷史背景下，退役軍人保障工作聚焦服務國防戰略需要，形成了“保基本、重優撫”的保障格局。此階段制度運行呈現三個顯著特征：一是實行“歸口管理、分級負責”的行政架構，由內務部優撫司統籌，人事部負責轉業安置，地方政府設立專門榮軍管理機構；二是采取實物供給與崗位安置相結合的方式，通過分配土地、安排國營單位就業等形式落實保障；三是建立革命傷殘軍人休養院、榮軍醫院等專門服務機構，1978年全國已建成50余所優撫醫院和467所光榮院[3]。這種集中力量辦大事的保障模式，為鞏固新生政權、維護軍人權益發揮了重要作用，但存在保障范圍有限、城鄉差異顯著等時代局限性。②體系拓展：普惠發展階段（1978-2012）：改革開放后，伴隨社會主義市場經濟體制建立，退役軍人保障進入制度化建設快車道。這一階段實現三大突破：其一，構建“雙軌制”安置體系，對轉業干部實行指令性安置，對士兵推行“按系統分配任務、包干安置”政策，1993—2012年間累計安置退役士兵1200余萬人；其二，建立定期撫恤金增長機制，中央財政優撫經費從1978年的3.2億元增至2012年的463.7億元，年均增幅達15.6%；其三，推動服務模式創新，全國建成軍休干部服務管理機構1432個，探索出“軍休所+社區”的融合服務模式。③系統重構：深化改革階段（2012至今）：新時代退役軍人保障工作實現革命性重塑，2018年退役軍人事務部的成立標志著管理體制的歷史性變革。這一階段制度創新體現在：首先，構建“法律+政策+標準”三位一體的制度框架，《中華人民共和國退役軍人保障法》及配套的48部法規政策相繼出臺，形成涵蓋榮譽激勵、教育培訓、就業創業等8大領域的政策集群；其次，建立新型服務保障體系，全國建成63.8萬個退役軍人服務中心（站），首創“直通車”式安置、適應性培訓等機制，2019—2023年幫助226萬名退役軍人實現就業；再次，創新待遇保障機制，連續5年以10%幅度提高撫恤補助標準，設立退役軍人關愛基金，累計幫扶困難退役軍人家庭87萬戶。值得關注的是，2021年推出的退役軍人、其他優撫對象優待證制度，通過整合金融、交通、文旅等256項社會優待資源，真正實現了“普惠性保障”與“差異化優待”的有機統一。制度演進數據對比顯示，退役軍人年均財政投入從初期階段的不足5億元增長至2023年的1850億元，保障對象從特定群體擴展至全體5700萬退役軍人，服務項目從基本生活保障延伸到終身職業發展支持。這種從“解困型”向“發展型”的制度轉型，既彰顯了國家對軍人奉獻的價值認同，也為強軍興軍提供了堅實的后方保障。當前，隨著《“十四五”退役軍人服務和保障規劃》的全面實施，我國正加快構建全生命周期服務管理體系，推動退役軍人保障制度向更高質量、更高效率持續邁進。

三、退役軍人社會福利保障體系的合理性與不合理性并存

退役軍人福利保障制度越來越成為社會各界關注的焦點，隨著國防和軍隊現代化建設的不斷深入。為構建合理完善的退役軍人福利保障體系，近年來，我國在這一領域進行了大量政策創新和實踐探索。但是，很多問題和挑戰也在這個過程中暴露出來。退役軍人福利保障制度具有合理性和有效性，我國退役軍人安置保障政策從政策變化和邏輯演進的角度，在政策重點遵循“穩定發展、拓展深化”的邏輯基礎上，經歷了從恢復安置到服務保障的轉變[4]。比如，近年出臺的退役士兵安置政策，對安置單位的比例要求不低于80%，并在就業補貼、創業優惠等方面，放寬了安置地的限制。此外，還加強了參保續保、退役士兵醫療補助等工作。其次，在協作網治理機制中，協作網治理機制保障了退役軍人享受更加全面、準確的福利待遇，通過整合各方資源，提高了政策實施效率。這一機制不僅體現在優撫對象撫恤、生活補助等方面，而且在服務復退軍人的各個環節都貫穿始終。同時，國家對退役軍人的深切關懷，以及對他們特殊貢獻和個性化需求的細致入微考慮，在我國“普惠與優待疊加”的退役軍人福利保障體系中得到彰顯。這個制度的合理性很高，實踐起來也很可行。

退役軍人社會福利保障體系也相應存在不合理性。首先是政策工具使用存在不當的情況。當前我國退役軍人保障政策中存在環境型政策工具使用過多、供給型和需求型政策工具使用不足的問題。這種政策工具使用不當可能導致政策效果不佳，甚至產生負面效應。其次，服務實踐存在不足。盡管我國在退役軍人福利保障領域已推行諸多創新政策與實踐舉措，但在具體服務實踐層面仍存在短板與不足。部分地區的退役軍人服務設施不完善、服務內容單一、服務質量不高等問題削弱了退役軍人的獲得感與幸福感。最后，人才隊伍建設滯后。我國軍休社會工作人才隊伍建設相對滯后，難以滿足退役軍人福利保障工作的需要。這在一定程度上阻礙了退役軍人福利保障制度的進一步完善和發展[5]。

四、退役軍人福利保障制度的國際比較與借鑒

退役軍人福利保障制度在全球各國都受到廣泛關注。國外退役軍人福利保障工作的成熟度體現在專門的管理機構、立法保障以及社會化管理的廣泛參與等方面。首先在專門機構管理方面，國外許多國家都設立了專門負責退役軍人事務的部門，如美國的退役軍人事務部、英國的國防部退役軍人局等。這些專門機構在退役軍人事務的決策、執行、監督等各個環節都發揮著重要作用。其次在專項立法保障方面，國外退役軍人福利保障制度普遍以法律形式明確規定了退役軍人的權益和保障措施。通過立法明確規定退役軍人的傷殘撫恤、住房醫療保障、喪葬待遇等，以國家力量強制執行，有效保障軍人權益。再次在社會化管理方面，市場經濟國家中，民間組織廣泛參與退役軍人服務。這些組織在提供公共服務、整合社會資源、彌補政府不足、維護群體利益等方面發揮著重要作用[6]。相比于國外退役軍人福利保障制度的成熟經驗，中國在此方面仍有待完善。可以從以下幾個方面借鑒國外經驗：一是加強專門機構建設。進一步完善退役軍人事務部的機構設置和職能劃分，明確其在退役軍人福利保障方面的主體責任。同時，加強與其他部門的協調配合，形成工作合力；二是完善專項立法保障。加快制定和完善關于退役軍人福利保障的法律法規，明確退役軍人的權益和保障措施。同時，加大法律執行和監督力度，確保政策的有效落實。三是鼓勵社會化管理參與。積極鼓勵民間組織參與退役軍人服務，政府可以給予一定的政策支持和資金扶持。同時，加強與民間組織的溝通和協作，共同為退役軍人提供更好的服務。

五、社會工作介入退役軍人福利保障工作的經驗

隨著國家對退役軍人福利保障工作的日益重視，社會工作在其中的作用也逐漸凸顯。顏學軍等人在研究中指出了社會工作介入退役軍人優撫工作的可行性及必要性。他們提出了將社會工作理念、方法和專業軍隊社會工作者隊伍引入退役軍人優撫工作的策略[7]。任啟文關注了退役軍人社會工作服務中的普遍性與特殊性問題。他強調，在服務退役軍人時，需要平衡普遍性和特殊性的需求，確保退役軍人得到符合其特殊身份的服務[8]。

黨的二十大提出加強退役軍人服務保障的要求，而社會工作正是實現這一目標的重要力量。社會工作者通過建立探訪、接待和隊伍賦能等機制，可以為退役軍人提供專業化服務，幫助他們適應生活場域、身份角色和心理預期的變化。

退役軍人與社區雙向賦能關系是張粵蓮和王鵬的研究重點。他們指出，社會工作者需要運用專業的理念和技能，以共生的思維和關系促進雙方的互動與合作，從而在推動退役軍人與社區融合方面發揮重要作用。社會工作介入退役軍人安置的服務路徑，郭宏斌等人在調研中進行了詳細探討。他強調了社會工作在幫助復退軍人應對就業困難、適應社會、自身效能不高等問題上的重要作用，提出了介入社會工作和服務路徑的總體思路。以利用社工專業優勢開展需求評估和服務提供的浙江海寧、山東臨沂為例，兩地引入社工機構，采取政府購買服務的方式。同時，為提高服務質量和退役軍人社會效益，我們建立了創新的服務方式[9]。

綜上所述，社會工作在退役軍人福利保障工作中發揮著越來越重要的作用。未來，還需要進一步探索和創新社會工作介入退役軍人福利保障工作的路徑和模式，以滿足退役軍人日益多樣化的需求。

六、軍休服務管理制度的經驗

軍休服務管理制度作為退役軍人福利保障體系的重要組成部分，也經歷了不斷地發展和完善。從軍休干部服務管理制度的變遷與發展維度來看，我國軍休干部服務管理制度的變遷和發展可以分為初步形成、整合與發展以及現狀與挑戰三個階段。隨著《中華人民共和國退役軍人保障法》等相關法律法規的出臺，軍休干部服務管理步入了法治化軌道[10]。同時，社會化服務管理趨勢也日益明顯。經過各階段的發展，軍休干部服務管理逐漸顯現出一些弊端與不足，如服務方式單一落后、人員配備不足、工作效率低下、人員激勵機制缺失以及基礎設施保障不完善等。這些問題嚴重影響了服務質量和退役軍人的滿意度。軍休社會工作作為退役軍人事務中的重要一環，日益受到學術界的關注，日益成為協助保障與完善軍休服務的重要力量。近年來，關于軍休社會工作的研究逐漸增多，學者們從不同的角度和層面進行了深入的探討。服務路徑是軍休社會工作的核心內容，學者們在這一方面進行了廣泛的實踐和研究。同時，實踐案例也為軍休社會工作提供了重要的支撐。具體到實務領域，軍休社工服務站作為退役軍人服務的重要平臺，其功能定位主要包括提供就業創業指導、心理疏導、法律援助、政策咨詢等服務。近年來，各地在軍休社工服務站的實踐探索中取得了顯著成效，如廣州市通過建立軍休社工服務站為退役軍人提供了全方位的服務。同時，一些地區還積極探索軍休社工服務站與社區、企業等單位的合作模式，為退役軍人提供更多的就業機會和資源支持。

七、未來展望

我國退役軍人社會福利保障體制在今后一段時期內將朝著更加完善、更加公平的方面邁進。政府將加大對退役軍人福利待遇的經費投入；同時，也將加大保障每一位退役軍人享受應有的福利的政策宣傳與執行。此外，政府還將與社會各界合作，為退役士兵提供更多的就業崗位和職業培訓。在軍休服務管理體制上，要不斷深化對軍休服務管理的模式、服務對象的認識，探索社會化服務更加有效的途徑，服務管理、服務內容等方面不斷取得新的進展。同時，為提高服務質量和效率，加強軍休社會工作的專業化、規范化建設。在退役軍人福利保障工作中，社會工作將起到不可忽視的作用。今后，為滿足退役士兵日益多樣化的需求，應進一步加強社會工作介入退役軍人福利保障工作的路徑和模式創新。

八、結論

中國退役軍人社會福利保障體系經歷了從重點優撫到普惠性福利發展，再到全面深化改革形成“普惠與優待相結合”的成熟體系的過程。盡管政策不斷完善，但在執行過程中仍存在諸多問題。軍休服務管理制度作為退役軍人福利保障體系的重要組成部分，也面臨諸多挑戰。社會工作的介入為退役軍人福利保障工作提供了新的思路和方法。未來，政府、社會組織和專業社工應共同努力，加強建設和管理，提高服務質量和效率，為退役軍人提供更好的服務。

參考文獻

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[8] 任啟文.退役軍人社會工作服務中的普遍性與特殊性問題研究[J].社會工作與管理，2023（1）：67-75.

[9] 郭宏斌，伊麗娜爾·艾尼瓦，馮翎.社會工作介入退役軍人安置的服務路徑研究[J].社會工作，2023（5）：56-64.

[10]張萬忠.軍休服務管理模式的現狀與挑戰[J].社會工作與管理，2018（4）：67-74.

（作者系西南大學國家治理學院碩士研究生）