采招電子文件可信歸檔實踐探索與策略研究

摘要：在數字中國建設和檔案信息化加快轉型的大背景下，隨著采招全流程無紙化、電子化、數字化管理的逐步開展，采招電子文件單套歸檔已成為現實迫切所需。論文分析了現階段采招電子文件的特點、歸檔存在的問題，并立足業務實踐，基于前端控制、全程管控和可信歸檔的視角，闡釋了西安交通大學采招電子文件在線可信單套歸檔的實踐案例，同時從組織保障、制度建設、系統升級、一體化平臺構建、技術支持五個方面提出了關鍵性實施策略。

關鍵詞：全程管控 采招電子文件 可信單套歸檔

隨著信息化的迅猛發展及無紙化辦公的全面推進，政府采購數字化生態日益呈現出規范化、高效化和智慧化的特點，大量招投標活動逐步轉向線上，電子流程審批、電子招投標及電子合同簽署成為主流方式，業檔一體化深度融合、協同管理、資源共享的迫切性和現實性更為凸顯。面對這一變革及現實需求，采招電子文件可信單套歸檔已成為學界和業界共同關注的焦點。

目前企業和公共資源交易中心招投標電子文件歸檔成效顯著，而大部分高校還處于初步探索階段。本文以西安交通大學（以下簡稱“西交”）一線業務實踐為基礎，基于前端控制、全程管控和可信歸檔的視角，緊密結合采招業務流本質特性，分析采招電子文件的特點及歸檔存在的問題，探索采招電子文件可信歸檔的實施路徑及關鍵性策略。

一、采招電子文件的特點及歸檔存在的問題

（一）采招電子文件的特點

采招活動是一項高度系統化的活動，參與主體廣泛，采購對象多樣，采購方式多元，且采購全生命周期涵蓋多個環節。這些業務特性使得采招電子文件的來源復雜、種類繁多、格式多樣，歸檔周期長且可控性差。多元的參與主體和業務環節導致文件來源廣泛，每個主體和業務階段都會產生不同類型的文件，而不同的業務流又常常分散在各個系統中。一些采招項目全生命周期較長，如工程項目從申請招標到竣工驗收可能需要2～3年。由于業務流繁多，電子文件和元數據的采集變得復雜，難以實現統一和標準化的業務規范。此外，隨著數字化浪潮的推進，新型采購方式如網上商城、網上競價采購和采購卡等的應用，使得采招電子文件全流程的連續性更加復雜。[1]

（二）采招電子文件歸檔存在的問題

筆者結合自身工作實際及調研梳理采招電子文件歸檔實踐，發現存在如下五個典型問題。第一，電子文件歸檔意識淡薄，仍以紙質文件歸檔為主，歸檔量大[2]，檔案員整理壓力繁重，庫房物理存儲空間緊張[3]。第二，存在歸檔認知誤區，認為將電子文件存儲在采招業務系統即完成了歸檔工作。第三，前端業務系統歸檔功能不健全，一是采招系統存儲量有限，[4]電子招投標和遠程招投標產生的監控錄像等多數未被妥善歸檔。二是自動化、檔案化處理程度不高，元數據技術標準落實不夠，[5]缺乏“四性”檢測，不符合電子文件歸檔規范要求。第四，系統集成技術異構、互操性弱、管理環境有待優化，不具備打通采招系統和數字檔案管理系統的安全可信的管理環境。第五，未實現采招業務全流程原生電子化，電子簽章未被普遍使用，業務流中所形成的電子文件缺乏憑證價值和法律效力。

二、西交采招電子文件在線可信歸檔實踐探索

（一）前端控制：檔案館主動介入，做好多方協同聯動

2019年西交已基本實現政府采購全流程數字化、數據標準化、服務移動化、監管智能化的全面轉型。為深度了解采招電子文件的生成流轉、內容構成、系統運行環境等，檔案館主動從前端介入，與采購業務和技術人員多次溝通，及時撰寫《采招電子文件在線歸檔調研報告》，為對接方案的有效確定和對接工作的順利實施打下堅實基礎。

為使采招部門清晰了解歸檔功能模塊建設的技術要求，檔案館、采購辦和雙方負責系統改造維護的技術公司多次協同開展相關法規學習并召開系統對接研討會，組建微信工作群，持續就對接范圍、接口規范、元數據采集、信息包封裝、進度要求及目標責任等不斷探討細化?；谇捌诠ぷ?，采購辦著手進行采招系統歸檔模塊開發，形成了交流與開發、探討與完善的良性工作循環。

（二）協同優化：明確對接方案與歸檔要求

對接實施方案是系統落地的重要保障。西交采招電子文件封裝以項目為單位，項目數據分為案卷、文件和附件三級。從數據展示層清晰度、直觀度及查閱便利性多維綜合考量，按照采購流程將文件級統一設置為采購前期、采購過程、采購合同、采購驗收四部分，電子文件以附件形式掛接展示。

依據規范并結合實際，案卷級主要采集采購編號、采招類型、申請單位、案卷題名、責任者、歸檔單位、歸檔人、歸檔時間、總件數等元數據。文件級采集采購招標號、招標方式、中標單位及中標金額、開標時間、投標單位、驗收時間、件號、文件題名、件數等元數據。需要注意的是，有些項目會存在多標段，故在文件題名上要按標段分開，確保附件和標段相對應，并確保采購招標號與文件題名相對應。另外，對采招文件的附件規范命名和有序排列至關重要，以確保后期查閱便捷。關于題名元數據，西交將采招項目名稱貫穿于案卷和文件所有條目，以區分不同的采招項目。對于文件級每個附件的命名力求準確、規范，附件也按照業務流形成先后依次排序。通過OCR技術實現附件題名的全文檢索，無論從案卷級還是文件級進行檢索，所查找到的附件都會自動標亮，此時用戶點擊即可直接在線瀏覽，這極大地提高了查閱檢索的效率和準確性。

（三）可信推送：保障電子文件全流程可控

整個歸檔流程涵蓋前端提交—中端封裝（ZIP/ XML）—后端解析全域鏈。首先，在采招業務系統開發歸檔模塊。在每一個階段的業務流結束后，業務人員可選擇實時或階段性批量歸檔，點擊“提交”將電子文件推至采招歸檔子系統，待整個采招項目電子文件齊全后，將待歸檔的結構化數據封裝在XML文件中，并與項目相關電子文件一同被壓縮成ZIP文件。其次，由采招檔案員審核信息包完整性后在線可信推送，檔案管理系統在收到API接口通知后獲取ZIP文件，并將其解析至檔案系統預歸檔庫，向反饋接口發送歸檔是否成功的通知。再次，檔案館業務人員從檔號的編制與排序、元數據采集的全面性與精確性，到文件附件的精準匹配等多個維度進行系統性審核。審核無誤后，雙方線上共同確認“電子文件歸檔登記表”，加蓋各自的電子簽章，這標志著在線可信歸檔圓滿結束。最后，這些業務電子檔案同步進入長期保存系統進行安全保存和全量備份，以確保采招檔案的安全性和長期穩定性。

前后端系統間采用Web Service接口進行數據交互，通過授權密鑰進行接口認證，并傳遞數字摘要來驗證歸檔信息包的完整性。全流程技術管控貫穿于電子文件歸檔管理全過程，各環節技術充分協同，以確保全流程電子文件得到高效、準確和安全的處理。

（四）多維技術：確保電子文件安全、可信、可靠

來源可靠、程序規范、要素合規的電子檔案具有憑證作用，西交全流程多維技術保障了采招電子文件歸檔的安全、可信、可靠。（1）四性檢測技術。西交在采招電子文件的形成、元數據收集、歸檔、長期保存過程中，均進行了四性檢測以確保電子檔案的質量和安全。（2）數字簽名技術。該技術被應用于電子文件的簽署、歸檔、驗證等環節。系統后端使用私鑰對基本元數據XML文件進行數字簽名，生成包含文件摘要和簽名結果的電子簽名XML文件，檔案系統在接收歸檔數據包后自動進行簽名驗證。（3）密鑰管理技術。西交采用HSM安全模塊來存儲和管理私鑰，選擇高效、安全的RSA算法和SM3算法進行數字簽名，并在檔案管理系統內置簽名驗證模塊，可實時對電子文件和XML進行驗證，確保歸檔文件的真實性和完整性。

基于西交創新實踐，結合最新施行的招投標及相關行業標準，本文探索性提出采招電子文件歸檔五大關鍵性實施策略，以求更好地破解采招數據信息壁壘。

三、采招電子文件在線可信歸檔關鍵性策略

（一）建立聯動機制，強化組織保障

數智時代，在推進“增量電子化”進程中，強化前端介入、全過程管理和主動治理思維尤為重要。在日常工作中，檔案業務人員要主動加強與采招檔案員的溝通，及時掌握采招業務信息化運行動態、業務流及電子文件產生情況，做到常關注、常跟蹤、知根底，確保心中有數。待時機成熟，檔案業務人員要主動開展深度調研，強化頂層設計，系統梳理采招電子文件歸檔現狀及問題清單，[6]并建立檔案館、采招辦、網信辦等部門協同聯動工作機制，明確各方工作職責，將責任細化到人，嚴格落實實施進度。這種強有力的組織保障將為整個歸檔工作的高效實施護航。

在推進過程中，檔案館需加強對《電子檔案單套管理一般要求》《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《電子檔案移交接收操作規程》《招標投標電子文件歸檔規范》等相關法律規范的宣貫解讀。這樣做，一方面可以使采招部門充分了解電子文件歸檔的相關政策和法規要求，營造濃厚的電子文件歸檔氛圍；另一方面可以使其充分感知到電子文件歸檔所帶來的切實便利，積極配合電子文件歸檔，為后期的協同推進、實現檔案與業務的雙向賦能創造良好的外部條件。

（二）構建多維制度，提升治理效能

采招電子文件歸檔是一項系統性、全局性、整體性的工作，需要全員參與和多方聯動。[7]嚴謹細致的管理制度和完善可行的技術規范是保障電子文件歸檔科學推進和規范治理的關鍵。

2025年2月1日起實施的《招標投標電子文件歸檔規范》，為采招電子文件單套歸檔提供了遵循。首先，檔案館應結合新標準明確采招電子文件在線歸檔范圍?；诓烧胁块T的內外環境及職能定位，緊密結合采招業務文件的特點和形成規律，檔案館和采招部門共同商定“三合一”歸檔范圍，重點考慮非中標文件、獨立評標監控錄像系統、相關離線光盤聲像材料及一些附屬材料的歸檔，明晰歸檔范圍。其次，檔案館與采購部門應編制詳盡的《采招電子文件在線歸檔實施方案》，主要包括卷（件）和文件業務元數據、檔案管理元數據、信息包封裝結構、檔案分類、保管期限、數據的組織排序、檔號編制規則、歸檔數據格式等核心要素，以增強歸檔的可操作性。最后，二者應制定合理的采招電子文件在線歸檔流程，涵蓋自動采集、歸檔整理、信息包封裝、信息包移交、接收檢測、登記編目等關鍵環節，用流程控制保障每個節點數據的規范性。對于線下形成的采招文件，可通過掃描著錄元數據、上傳掛接等完成全域收集。[8]

在技術制度方面，應基于全程管控視角，著眼于數據規范、接口規范、存儲備份、安全保障、數據包查重和分庫管理等進行細化。電子文件格式應具備元數據、文本、圖像三層，以實現全文檢索、目錄索引和文件信息的語義關聯。[9]在安全保障方面，要制定安全有效、統一細致的權限管理、身份認證及審核機制，做好日志記錄、審計和權限的分級控制。[10]此外，根據電子文件的不同形態和管理需求，還應科學設置分級管理數據庫，以實現電子檔案的精細化管理與高效利用。[11]

（三）升級系統功能，確保可信歸檔

檔案館可協同多方優化前端和后端系統，打通歸檔鏈路。一般原生電子文件歸檔會涉及前端系統的改造，采招部門可參照《電子檔案單套管理一般要求》先行自評，以評估促進電子文件歸檔環境的改善。檔案館可參照《電子文件管理系統建設指南》《電子檔案單套管理一般要求》，制定《業務系統電子文件歸檔要求》，并在網信辦備案。當有業務系統升級改造時，檔案館便可及時獲取信息，從而主動介入建立業務聯系，這種聯動機制可改變檔案館被動接收檔案的局面。

要實現歸檔鏈路的無縫對接，前端業務系統需實現電子文件的自動捕獲、元數據采集、電子文件整理、歸檔信息包生成、歸檔接口對接等功能；后端檔案系統則需具備接收接口、元數據管理與維護、四性檢測、憑證性驗簽、分庫精細化管理、安全管理等功能。在可信保障方面，技術團隊可依托既定的對接方案和WebService接口、電子簽名等技術協同實現。這些改造可確保采招電子文件在流轉辦結后，能夠相對智能地在線進入檔案系統，從而確保電子文件全生命周期的安全可信管理。

（四）推進一體化采購平臺建設，保障文件的連續性

據調研，采招業務文件連續性弱在高校乃至全國采招系統比較普遍，跨系統電子文件收集復雜、耗時，增加了統籌難度，不利于一鍵歸檔，直接降低了歸檔效率和質量。為此，相關部門應牽頭構建全國政采系統大平臺或省公共資源交易平臺，以便在集成平臺內完成采購業務的全生命周期管理。就權限管理的個性化使用需求而言，可對不同業務階段、不同業務人員動態精準授權，以便實現業務流、技術流、信息流之間的一體化、標準化、規范化融合管理。

《中華人民共和國檔案法實施條例》中多次提到數據匯集、共享等概念，這凸顯了數據思維和加強檔案數據治理在未來檔案事業發展中的核心地位。采招電子文件涉及主體非常廣泛，投標人可能分布于全國各區域，若建立企業資信數據接口規范，實現全國投標人誠信企業平臺與全國采招系統大平臺無縫對接，就可促進企業資信數據共享與協同共治，無須供應商下載征信記錄再上傳至采招系統平臺。[12]此舉將有利于擴大原生采招電子文件歸檔的范圍，也將更符合大數據時代數據共享共治的趨勢和理念。

（五）增強可信技術支持，確保檔案安全可信可用

《中華人民共和國檔案法》已確認了電子文件的法律效力，然而在實踐中，能夠保障證據效力的CA證書、電子簽章、身份識別等可信技術應用并不廣泛，加之采招業務涉及主體多元，很難實現全流程覆蓋。為此，要提升采招電子文件的證據力，檔案部門需協同采購部門在采招、檔案系統內統一設置CA證書、電子簽章、時間戳等可信技術，保障參與招投標的項目單位、投標單位、評審專家等都有專屬的電子印章及個人證書，使得采招業務流中每份電子文件所涉及的簽名和簽章均可在系統中完成，保障電子文件和元數據XML前后的一致性和完整性，從而最大化實現全流程線上可信化。如中石化使用聯盟鏈，探索采招電子檔案在不同企業間可信認證的新模式。[13]

關于四性檢測，應貫穿于電子文件全生命周期的安全管理中，并細化每個階段的檢測指標，以方便操作。同時可將自動和人工檢測緊密結合，以防止數據格式轉化造成內容丟失、電子文件在長期保存中出現故障等。

關于海量采招電子檔案的長期保存，應貫徹國家數字資源多套異質異地備份策略，可利用云存儲技術對電子文件進行分塊存儲，亦可利用藍光存儲對信息包定期進行備份，以確保電子檔案數據絕對安全，如此才能真正意義上實現采招電子文件的單套歸檔，從而更好地發揮其社會價值和經濟效益。[14]

四、結語

在數字中國戰略大背景下，采招電子文件單套可信歸檔是順應數智時代發展的必然趨勢，更是貫徹《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國檔案法實施條例》等法規的創新實踐。在實施過程中，檔案機構要注重頂層設計，建立協同聯動機制，整體推進檔案數字化轉型；要主動進行前端控制，強化業務培訓指導；亦要站位高遠，基于系統視角，健全完善采招電子文件歸檔管理和技術規范，以指導前后端業務系統無縫銜接。此外，還要從源頭強化一體化平臺的集成構建，努力營造安全可信的數字技術環境，全方位、深層次地為采招電子文件在線可信歸檔保駕護航，從而最大化發揮其經濟價值和社會效益。

*本文為國家檔案局科技項目“人工智能大模型應用在檔案信息開發利用中的研究”（項目編號：2024-X-008）、陜西省檔案局項目“基于全程管控的采招電子文件可信歸檔實踐探索與策略研究”（項目編號：SX-2023-X-06）研究成果。

注釋及參考文獻：

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[10]萬昊周，孫濤，王永鋒，等.用電子檔案方式保存采購文件的研究[J].中國政府采購，2016（12）：53-55.

[14]楊安榮，萬昊周，孫濤，等.政府采購文件“單套制”歸檔管理研究[J].浙江檔案，2017（4）：12-14.

作者單位：1.西安交通大學檔案館2.西北農林科技大學檔案館3.南京特恩馳科技有限公司