市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化探析

關(guān)鍵詞：市場監(jiān)管，行政許可，審批，標(biāo)準化

0引言

市場監(jiān)管部門作為服務(wù)經(jīng)營主體的重要組成部門，擔(dān)負著經(jīng)營主體登記和市場監(jiān)管類的重要行政審批工作，是企業(yè)和群眾辦事的重要窗口，規(guī)范市場監(jiān)管行政審批工作是我國行政審批標(biāo)準化的重要組成部分。自2015年開始實施行政審批局改革試點以來，經(jīng)過幾年的發(fā)展，改革試點工作集中在許可的范圍、程度和實現(xiàn)形式方面取得了實質(zhì)性進展，但改革中仍然存在不少問題，其中最突出的就是行政許可標(biāo)準化問題。

1相關(guān)概念

1.1市場監(jiān)管行政許可審批含義

行政許可是指由《許可法》規(guī)定的調(diào)整事項，非行政許可是指不屬于《許可法》調(diào)整的事項范圍[1]。行政許可審批是行政審批的重要組成部分，確切來說，行政許可審批主要指的是對行政權(quán)力中的行政許可部分的審批。基于此，本文所討論的是行政許可中市場監(jiān)管部分的行政許可事項標(biāo)準化。

根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發(fā)〔2022〕2號）文件，市場監(jiān)管行政許可事項涉及31項，行使層級分為國家、省、市、縣四級，事項涉及重要工業(yè)產(chǎn)品、特種設(shè)備、計量、認證、食品、廣告板塊等的多項辦理事項。

1.2行政許可審批標(biāo)準化內(nèi)涵

標(biāo)準化最早起源于國外，自20世紀80年代以來，我國諸多學(xué)者對標(biāo)準化的基本原理、思維、方法方面進行了詮釋[2]。李春田[3]等在《標(biāo)準化概論》一書中分析指出，“標(biāo)準的功能是統(tǒng)一和固定”。國家標(biāo)準化工作指南對標(biāo)準化的概念進行了描述：標(biāo)準化就是“為在一定范圍內(nèi)獲得最佳秩序，對現(xiàn)實問題或潛在問題制定共同使用和重復(fù)使用的活動條款”[4]。此外，標(biāo)準不是一成不變的，而是隨著標(biāo)準化對象的變化而不斷變化的，所以標(biāo)準化是一個動態(tài)發(fā)展的過程，包含了標(biāo)準發(fā)布后實施及修訂。隨著行政審批標(biāo)準化的建設(shè)，近年來全國各級行政審批行政部門已經(jīng)逐步對審批材料進行規(guī)范，形成了初步的行政許可審批標(biāo)準化。

但應(yīng)該注意到的是，審批服務(wù)標(biāo)準統(tǒng)一性以及材料表單規(guī)范性尚存在“不標(biāo)準”的情況，值得我們思考和研究。

所以，我們探討的行政許可審批標(biāo)準化就是要對行政許可中的相關(guān)事項進行標(biāo)準化的處理，標(biāo)準化的對象包括但不限于：法律依據(jù)、受理條件、服務(wù)對象、所需材料、時限要求、收費標(biāo)準、審批流程、申請書、相關(guān)文書。通過對以上要素的標(biāo)準化處理，將進一步方便辦事人員以及辦事企業(yè)、群眾明晰相關(guān)辦理標(biāo)準，增強行政審批的規(guī)范性和可操作性。

2市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化的意義

有什么樣的標(biāo)準就有什么樣的質(zhì)量，只有高標(biāo)準才有高質(zhì)量。對此，將標(biāo)準化思維、原則和方法運用到行政許可審批領(lǐng)域，不斷提高行政審批的規(guī)范性、便捷性都有十分重要的現(xiàn)實意義。

首先是進一步規(guī)范市場監(jiān)管行政許可運行的現(xiàn)實要求。行政許可權(quán)看似只是簡單的許可、備案行為，實則關(guān)系到經(jīng)營主體是否順利進入，對企業(yè)發(fā)展具有重大意義；從權(quán)力的層面看，甚至可能涉及相關(guān)利益輸送的重大問題，不可小覷。市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化有利于明晰市場監(jiān)管行政許可權(quán)力邊界，在此基礎(chǔ)上進而規(guī)范行政許可運行，為辦事對象打造更加公平、高效的審批環(huán)境，對于提高市場監(jiān)管辦公效率極為有益。

其次是簡化市場監(jiān)管許可程序、提高行政效率的需要。目前，政府大力提倡的“一窗受理”“一網(wǎng)通辦”辦理方式方便了辦事群眾，但有一個必須的前提是要實現(xiàn)行政許可審批的標(biāo)準化。只有將許可事項進行逐一標(biāo)準化，才能在后續(xù)的改革中理清方向，實現(xiàn)“跑多個窗口”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸慌芤粋€窗口”的重大行政審批突破。只有實現(xiàn)行政許可審批標(biāo)準化，才能更好地減少經(jīng)營主體辦理時間、縮短流程、提高行政許可效率，為申請人提供便利。

最后是實現(xiàn)規(guī)范市場監(jiān)管行政審批行為的有力手段。當(dāng)前，行政審批行為中仍然存在一些“自由裁量權(quán)”的現(xiàn)實問題。常見的對不確定審批條件的描述如“符合其他相關(guān)審批條件”“提交其他需要的材料”“聽取有關(guān)部門通知”“滿足其他相關(guān)部門要求”等，在一定程度上為行政審批工作提供了兜底性支撐，但也為工作人員的操作留下了不確定的自由裁量空間。從標(biāo)準化的角度來說，這種情況就導(dǎo)致了辦事者沒有確定唯一的標(biāo)準，不利于群眾辦事，不利于深入推進依法行政。推進市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化建設(shè)，可以通過不斷細化、分解和固化每個審批事項的流程、時限、材料、要求，對申請人和工作人員都具有非常強的指引力，能夠不斷規(guī)范行政許可審批裁量權(quán)，讓審批權(quán)力與審批行為在標(biāo)準化操作中進行，真正實現(xiàn)標(biāo)準高效審批。

3當(dāng)前市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化存在的問題

當(dāng)前，在實際的市場監(jiān)管行政許可審批行為中，可以發(fā)現(xiàn)還存在以下問題。

第一，辦理項不完整。根據(jù)《許可法》的相關(guān)要求，應(yīng)當(dāng)按照要求設(shè)置完整的辦理項。在當(dāng)前實際工作中卻存在不同層級辦理項設(shè)置不一致的情況：省級某事項可以辦理補發(fā)事項，而同事項市級卻沒有補發(fā)辦理項；有的層級保留換證的辦理項，而有的層級已經(jīng)取消該辦理項。

第二，材料收取規(guī)范性不足。同一事項辦理的材料清單存在收取不一致的情況，在辦理食品生產(chǎn)許可方面，根據(jù)某市的規(guī)定明確提出需要提交《經(jīng)營場所備案證明》，但可能其他城市在辦理時不需要提交該項材料；越往市、縣的層級，可能存在對材料要求層層加碼的情況，導(dǎo)致申請人辦理證書或登記時可能受限于加碼材料而不利于其順利辦理。

第三，電子政務(wù)水平不均。電子政務(wù)的發(fā)展作為政府提高政府服務(wù)水平的重要載體，是信息標(biāo)準化的前提和基礎(chǔ)。由于各地方經(jīng)濟水平發(fā)展差距，導(dǎo)致各省、市、縣電子政務(wù)水平不一致。以四川省為例，成都市的審批系統(tǒng)是自建系統(tǒng)，其余市（州）則使用的為省級統(tǒng)建系統(tǒng)，2個系統(tǒng)建設(shè)不一致導(dǎo)致了省級與市級在辦理流程、數(shù)據(jù)匯聚等方面難以標(biāo)準化處理。

第四，文書欠缺。根據(jù)我國《許可法》的相關(guān)要求，行政審批時應(yīng)當(dāng)及時出具相關(guān)的證書或者文書給辦事申請人。文書類型包括但不限于受理通知書、不予受理通知書、補正通知書、準予行政許可通知書、不予行政許可通知書、注銷決定書、不予注銷決定書、終止辦理決定書、撤銷決定書。而在實際的辦理過程中，市場監(jiān)管行政許可審批相關(guān)文書存在欠缺，有的文書在實際的辦理過程中常常因為“沒必要”“省事”等原因未出具給辦理人，甚至有的文書存在缺失的情況。

第五，表單混雜。市場監(jiān)管行政許可事項在不斷的改革中，新申請書與舊申請書存在同時使用的情況，導(dǎo)致申請書表單不一致，從而對材料進行標(biāo)準化處理較為困難。

市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化建設(shè)工作就是要解決上述諸多問題，面對的困難方面多、難度高，所以要綜合研究，既把握全盤又要狠抓細節(jié)，多維度思考標(biāo)準化對象特性，全鏈條研究標(biāo)準化對象流程。

4實現(xiàn)路徑與建議

市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化建設(shè)是一個全面系統(tǒng)的工程，根據(jù)市場監(jiān)管行政審批許可事項的特殊性，建議從行政許可事項目錄清單標(biāo)準化、實施清單標(biāo)準化、審查流程標(biāo)準化、審查要點標(biāo)準化、提升材料規(guī)范化、政策依據(jù)規(guī)范化、建設(shè)服務(wù)標(biāo)準化等7個方面著手，多維度、全方面地對涉及事項的所有要素進行標(biāo)準化編制，從而實現(xiàn)市場監(jiān)管行政許可審批標(biāo)準化建設(shè)大工程，路徑圖如圖1所示。

4.1推進市場監(jiān)管行政許可事項目錄清單標(biāo)準化

根據(jù)國務(wù)院辦公廳《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面實行行政許可事項清單管理的通知》（國辦發(fā)〔2022〕2號）文件發(fā)布關(guān)于市場監(jiān)督管理的31個辦理事項，梳理國家、省、市、縣四級行政許可事項目錄清單及其對應(yīng)的法律法規(guī)、政策文件、標(biāo)準規(guī)范、工作程序、業(yè)務(wù)流程和文件記錄資料，分析確定清單內(nèi)的行政許可事項的所有子項、辦理項，確保所有子項和辦理項符合審批工作實際且便于操作。關(guān)于國家、省、市、縣四級行政許可存在辦理主項名稱不一致、辦理項不同的情況，要逐一厘清，形成國家、省、市、縣四級統(tǒng)一的標(biāo)準，便于不同層級的申請人辦理相關(guān)事項。

4.2實現(xiàn)市場監(jiān)管行政許可事項清單標(biāo)準化

依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，將依法設(shè)定的市場監(jiān)管行政許可審批事項全部納入清單管理，明確設(shè)定依據(jù)、實施層級、實施部門、辦理時限、工作要求要素，及時向社會大眾公布并根據(jù)實際情況動態(tài)調(diào)整。除事項清單之外的，一律不得再違法設(shè)置行政許可，涉及的各級登記和審批部門嚴格按照法定層級負責(zé)實施。在此基礎(chǔ)之上，梳理國家、省、市、縣四級行政許可事項線上線下辦件流程和審批模式，按照時間順序和工作邏輯關(guān)系對各階段具體審批步驟、相關(guān)表單和備案材料予以分解和固化，實現(xiàn)對同一事項辦理時，相關(guān)的法定依據(jù)、受理條件、辦理流程、申請材料、審核要素在國家、省、市、縣四級的統(tǒng)一，形成行政許可事項實施清單，改“經(jīng)驗批”為“標(biāo)準批”，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程要素精細化操作[5]。

4.3推進市場監(jiān)管審查流程標(biāo)準化

結(jié)合市場監(jiān)管行政許可事項，按照行政許可實施清單，對照收件（申請人提出申請）、受理、審批（審核）、做出許可決定、制證（制作文書）、發(fā)證（發(fā)放文書）、公示、材料歸集的工作流程（流程圖見圖2），對材料提交、表單審核、公示發(fā)證、材料歸檔各環(huán)節(jié)逐一歸納審核要點、制訂審查工作細則，將審查要素、審批要求顆粒化，增強審查流程的標(biāo)準化和規(guī)范性。嚴格履行登記和審批程序，不得擅自增設(shè)前置條件或環(huán)節(jié)，杜絕各種形式的預(yù)審、收取材料但不出具受理通知書等“體外循環(huán)”現(xiàn)象，破除企業(yè)遷移、登記和審批過程中的行政障礙。

4.4加強市場監(jiān)管審查要點標(biāo)準化

根據(jù)登記和行政許可審批事項清單，科學(xué)細化、量化審批標(biāo)準和審查要點，推進同一事項無差別受理、同標(biāo)準辦理，規(guī)范市場監(jiān)管行政審批工作規(guī)范。同時，從審批工作人員的角度出發(fā)，梳理總結(jié)出審批審查標(biāo)準化要點，根據(jù)標(biāo)準化要點審核申請單中填寫的信息是否完整，對每個辦理項都針對性地梳理出典型“易錯項”，提醒審批工作人員重點注意容易出現(xiàn)“錯誤”的地方，減少審批錯誤率，提高精準率，促進市場監(jiān)管行政審批工作的高效運行。

4.5提升市場監(jiān)管材料規(guī)范化

嚴格按照市場監(jiān)管總局明確的提交材料要求進行材料審批，不得額外增加或變相增加申請材料。以重要工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證為例，梳理的材料清單如表1所示。

在實際辦理過程中，就審批部門來說，一方面要壓減承諾書數(shù)量，沒有法律法規(guī)或規(guī)范性文件依據(jù)的，不得要求申請人作出承諾或提供有關(guān)承諾書；另外一個方面要為申請人提供申請文書、申請表格范例，明確登記和審批進度查詢的渠道和方式。對于缺少的文書，要注意查漏補缺，嚴格按照《許可法》的相關(guān)規(guī)范，在實際辦理過程中出具相關(guān)的證書或者文書。

就申請人來說，一方面對于無法明確的材料有權(quán)不提供，工作人員不得強制要求申請人提供；另一方面可以通過評價渠道反映問題，督促審批部門進行整改，倒逼審批優(yōu)化。

4.6推進市場監(jiān)管行政許可事項政策依據(jù)規(guī)范化

政策依據(jù)是辦理事項開展的前提和基礎(chǔ)，是行政許可事項開展的法律界限。要按照行政審批許可事項實施清單，圍繞每個審批環(huán)節(jié)的工作要求，梳理匯總其對應(yīng)的政策依據(jù)，包括各類規(guī)范性文件的全稱、發(fā)布機關(guān)、主要政策內(nèi)容及實施時間等信息。政策依據(jù)梳理清單對審批工作人員來說可以讓審批工作有理有據(jù)開展，達到知其所以然的目的，進一步增強審批工作的規(guī)范性；對申請者來說可以明晰自己的權(quán)利，清晰辦理準則，保障事項辦理權(quán)益。

4.7建設(shè)市場監(jiān)管服務(wù)標(biāo)準化

注重規(guī)范簡化辦事指引，各級登記和行政許可審批部門應(yīng)執(zhí)行全國統(tǒng)一的登記審批政策文件和規(guī)范要求，使用統(tǒng)一的材料規(guī)范、文書格式，以及省級統(tǒng)一的登記和審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)，提供標(biāo)準化、規(guī)范化、便利化登記審批服務(wù)。在梳理事項清單的基礎(chǔ)之上，按照減環(huán)節(jié)、減材料、減時限、減費用相關(guān)要求，以單獨辦理事項為基準，梳理該事項辦理相關(guān)的受理條件、服務(wù)對象、辦理程序、申請材料、辦理時限、收費標(biāo)準、咨詢電話等要素。根據(jù)辦理事項的相關(guān)要素，編制成標(biāo)準化的工作流程圖（表單），讓群眾能一圖（表）讀懂，形成簡易、直觀的辦事指南并進行宣傳和展示。對登記和審批事項實行小時清單管理，嚴格落實“即時辦”“限時辦”要求，減少申請人現(xiàn)場辦理等候時間。在電子政務(wù)系統(tǒng)優(yōu)化過程中，要規(guī)范和統(tǒng)一系統(tǒng)建設(shè)功能，助力市場監(jiān)管行政許可審批電子數(shù)據(jù)標(biāo)準化采集、存儲、應(yīng)用與共享。

5結(jié)語

綜上，在市場監(jiān)管行政審批標(biāo)準化建設(shè)中，嚴把標(biāo)準化細節(jié)，練好標(biāo)準化“繡花針”功夫，提高市場監(jiān)管行政許可審批服務(wù)標(biāo)準化水平，才能進一步增強企業(yè)和群眾的獲得感，破除市場準入“隱形門”“彈簧門”“旋轉(zhuǎn)門”，不斷提高行政審批服務(wù)質(zhì)效，打造出良好的營商環(huán)境。