改革是鄉村全面振興的重要法寶

實現中國式現代化，必須加快推進鄉村全面振興。

前不久，中共中央、國務院發布《關于進一步深化農村改革扎實推進鄉村全面振興的意見》，對2025年“三農”工作作出系統部署。

農業農村部農村經濟研究中心主任金文成近日接受《民生周刊》記者專訪，對相關問題進行了解讀。

民生周刊：2025年中央一號文件提出進一步深化農村改革，扎實推進鄉村全面振興。進一步深化農村改革主要體現在哪些方面？

金文成：改革是鄉村全面振興的重要法寶，今年中央一號文件聚焦著力健全要素保障和優化配置體制機制，圍繞農村土地承包關系、農村資源資產、農業轉移人口市民化等方面，對深化農村改革作出了系列部署。

在穩定和完善農村土地承包關系方面，主要講了三塊。對于承包地延包，明確了原則和節奏的把握：原則上，要求堅持“大穩定、小調整”，“大穩定”就是不能推倒重來、打亂重分，要確保絕大多數農民的承包地總體順延；“小調整”是指在農村集體經濟組織個別農戶之間進行承包地小范圍適當調整，僅限于少數存在承包地因自然災害毀損等特殊情形且群眾普遍要求調地的村組；節奏上，有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點，擴大整省試點范圍，今年在去年安徽、湖南、廣西三個整?。ㄗ灾螀^）基礎上，進一步擴大到江蘇、四川、山西、甘肅等7個省份。

對于土地經營權流轉，明確了改革的底線和路徑：底線上，要求健全承包地經營權流轉管理服務制度，不得通過下指標、定任務等方式推動土地流轉；路徑上，提出鼓勵通過發布流轉價格指數、實物計租等方式，推動流轉費用穩定在合理水平，這是將地方成熟做法上升為政策設計，這也是中央一號文件首次寫入，改革的路徑更加清晰。

對于農業經營體系完善，明確了兩手段一目標：手段上，既要培育新型農業經營主體，也要提高農業社會化服務質效；目標上，要增強帶動農戶的能力。

在管好用好農村資源資產方面，也講了三項內容。對于農房和宅基地，明確了一個做好、一個探索和兩條紅線。一方面要扎實做好房地一體宅基地確權登記頒證；另一方面要探索農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用的有效實現形式，重心都是在“房”上，不是“地”上，方式是出租、入股、合作等。也就是在保障農民基本居住的前提下，探索穩妥有序盤活利用閑置農房的方式路徑，助力農民增收和鄉村發展，但不能突破紅線。這里的紅線就是既不允許城鎮居民到農村購買農房、宅基地，也不允許退休干部到農村占地建房，同時嚴禁借盤活之名違法違規圈占、買賣宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。

對于集體經營性建設用地入市，在繼續強調“健全收益分配機制”的基礎上，首次提出“健全權益保護機制”。這是一個新提法，但其實質還是農村改革一以貫之的，即要保護好包括農民和集體在內的各類主體的合法權益。

對于發展新型農村集體經濟，強調了一遵循一底線一紅線，遵循的是因地制宜，底線是不對集體收入提硬性目標，紅線是嚴控集體經營風險和債務，這就要求發展新型農村集體經濟不能搞一刀切、齊步走，要注重防范經營風險。

在健全農業轉移人口市民化機制方面，也講了三項內容。一是推動轉移支付、新增建設用地指標、基礎設施建設投資等與農業轉移人口市民化掛鉤。也就是通過健全市民化成本分擔機制，解決地方政府推動農業轉移人口市民化的動力問題，激發各地更好推動農業轉移人口市民化。

二是打破身份限制，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，并逐步推動基本公共服務常住人口全覆蓋。這就解決了農業轉移人口融入城市的民生保障問題，也就是進城農民的住房保障、隨遷子女教育、在就業地參加社保等障礙逐步破除，讓愿意進城、能進城的人可以更好融入城市。

三是依法維護進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權。這是讓進城落戶農民吃下了“定心丸”，使他們在城市農村之間可進可退，給他們留下了后路。只有農村的財產權益得到充分保護，為農民返鄉回鄉留下通道，農民才能安心進城，才能更好地實現市民化。

民生周刊：中央一號文件提出，千方百計推動農業增效益、農村增活力、農民增收入，為推進中國式現代化提供基礎支撐。具體怎樣做好“三增”工作？

金文成：—農業增效益。今年中央一號文件關于推動農業增效重點圍繞四個方面：一是穩產增效。今年聚焦生產關鍵要素，重點通過穩面積、增單產、提品質實現糧食和重要農產品增產增效。

二是節本增效。通過發展農業社會化服務，提高農業社會化服務質效，降低小農戶的生產成本，增強帶動農戶增收能力。通過發布流轉價格指數、實物計租等方式，推動流轉費用穩定在合理水平，降低地租成本。通過擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積，降低農業生產經營風險。通過引導企業、農民合作社、家庭農場與農戶等緊密聯合與合作，通過保底分紅、入股參股、服務帶動等方式，讓農民更多分享產業增值收益。

三是科技賦能。通過發展農業新質生產力，深入實施種業振興行動，推動農機裝備高質量發展等為農業生產提質增效進行科技賦能。

四是政策組合。今年中央一號文件從全產業鏈視角，圍繞健全糧食生產支持政策體系、完善農產品貿易與生產協調機制以及推動糧食機收減損、適度加工和科學儲存等方面，打出系列政策支持“組合拳”，通過綜合施策穩定市場供需，推動糧食等重要農產品價格保持在合理水平，確保農業生產增效。

—農村增活力。重點圍繞鄉村建設和鄉村治理方面加快建設宜居宜業和美鄉村，著力推動鄉村面貌由表及里、形神兼備地全面提升。

鄉村建設方面，今年中央一號文件把縣鄉村作為一個整體進行統籌謀劃，突出順應人口變化趨勢，重點聚焦城鄉規劃布局、推動基礎設施向農村延伸、提高農村基本公共服務水平、加強農村生態環境治理4個方面作出建設重點工作部署。

鄉村治理方面，通過加強農村基層黨組織建設、持續整治形式主義為基層減負、加強文明鄉風建設、推進農村移風易俗、維護農村穩定安寧等重點舉措，進一步健全鄉村治理體系，創新鄉村治理方式，提升鄉村治理效能。

—農民增收入。農民增收是民生大事，是“三農”工作的中心任務。今年中央一號文件提出“著力壯大縣域富民產業，拓寬農民增收渠道”，重點圍繞5個方面推進工作。

一是聚焦產業。產業發展是促進農民增收的重要引擎。堅持因地制宜、按照市場規律辦事，結合實施國家現代農業產業園、農業產業強鎮和產業集群、農村產業融合發展等項目，挖掘產業經營增收潛力，培育鄉村新產業新業態。實施農業品牌精品培育計劃，大力發展綠色、特色農產品種養，推進農產品加工業轉型升級，打造特色農業產業集群，提升農業產業化水平；實施數字鄉村強農惠農富農專項行動，推動農村電商高質量發展；開展文化產業賦能鄉村振興試點，推進鄉村文化和旅游深度融合，提升鄉村旅游特色化、精品化、規范化水平。

二是拓展渠道。因地制宜發展庭院經濟、林下經濟、民宿經濟，增加農民家庭經營收入。加大穩崗就業政策支持力度，強化就業服務和勞務協作，培育推介特色勞務品牌，推進家政興農行動，加強大齡農民工就業扶持，推動農民工工資支付保障制度全面覆蓋和有效運轉，依法糾治各類欠薪問題，增加農民工資性收入。擴大以工代賑項目實施規模，在重點工程項目和農業農村基礎設施建設領域推廣以工代賑，促進農民就業增收。

三是突出縣域。發展各具特色的縣域經濟，支持發展就業容量大的富民產業，促進農民就近就業增收。

四是保障利益。重點是通過健全新型農業經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤機制，讓農民更多分享產業增值收益。同時，規范和引導農業農村領域社會投資，避免農民權益受到侵害。

五是守住底線。重點關注農村低收入人口和欠發達地區，做好農村低收入人口及防止返貧致貧對象的識別監測，分類參與幫扶、兜底保障等，注重激發內生動力。加大欠發達地區政策傾斜支持力度，通過東西部協作、定點幫扶等促進發展和增收。

民生周刊：鄉村產業發展可以推動農業增效益、農村增活力、農民增收入，但離不開資金支持，受一些因素影響，鄉村難以吸納投資，需怎樣創新鄉村振興投融資機制，激發鄉村振興動力活力？

金文成：2025年中央一號文件強調，創新鄉村振興投融資機制。為了激發鄉村振興動力活力，創新投融資機制應從以下幾個方面著手：

第一，強化財政資金引導。加大對產業發展的財政投入力度，優先保障農業農村領域一般公共預算投入，強化績效管理激勵約束。加大中央預算內投資、超長期特別國債和地方政府專項債券對農業農村領域重大項目建設的支持力度。設立鄉村振興專項資金，通過財政資金的引導，支持農業產業化發展、農村基礎設施建設等項目。

第二，落實稅收優惠政策。對投資鄉村產業的企業和個人，給予適當稅收減免、優惠等政策。如對從事農產品加工、銷售的企業，減免增值稅、所得稅等，降低投資者的成本，提高投資回報率。

第三，強化金融支持措施。運用再貸款、再貼現、差別化存款準備金率等貨幣政策工具，推動金融機構加大對鄉村振興領域資金投放。支持金融機構發行“三農”專項金融債券。鼓勵符合條件的企業發行鄉村振興債券。推廣畜禽活體、農業設施等抵押融資貸款。鼓勵金融機構根據鄉村產業特點開發專屬金融產品。如推出“農業供應鏈金融”等，以農業產業鏈上的核心企業為依托，為上下游農戶和企業提供融資服務。

第四，營造良好投融資環境。深入推進農村信用體系建設，加強涉農信用信息歸集共享。建立健全農村信用評價體系，完善農戶和新型農業經營主體的信用檔案。通過信用評級，為金融機構提供可靠的信貸決策依據，降低金融風險，提高金融機構對鄉村產業的信貸投放積極性。嚴厲打擊農村各類非法金融活動。加強涉農資金項目全過程監管，著力整治騙取套取、截留挪用惠農資金等問題。搭建鄉村振興投融資對接平臺，定期舉辦項目推介會、融資洽談會等活動。將鄉村產業項目與金融機構、企業等投資方進行對接，促進資本與項目的有效結合。

第五，加大農業保險支持力度。健全多層次農業保險體系，支持發展特色農產品保險。降低產糧大縣農業保險縣級保費補貼承擔比例，推動擴大稻谷、小麥、玉米、大豆完全成本保險和種植收入保險投保面積。開發針對鄉村特色產業的保險產品，如推出茶葉、花卉等特色農產品保險，降低農業生產和經營風險，增強投資者信心。

民生周刊：鄉村振興，關鍵在人。人才是鄉村全面振興的核心資源，是推動鄉村發展的根本動力。廣袤鄉村大地，怎樣才能吸引人才？

金文成：2025年中央一號文件明確提出“完善鄉村人才培育和發展機制”，進一步強調了鄉村人才對鄉村振興的重要意義。鄉村想要吸引人才，須從“產業+制度+環境”著手，構建與鄉村振興相匹配的人才生態體系。

一是完善產業建設，打造人才蓄水池。一方面，結合自身優勢發展特色產業。應立足當地發展優勢，突出地域特色，發展富民產業，培育鄉村新產業新業態，以鄉村產業提供的就業機會為蓄水池聚集人才；另一方面，利用新型數字技術賦能傳統產業轉型。借助數字化、智能化技術的創新應用，推動鄉村傳統產業向高效、綠色、智能的方向轉型，不僅提高了產業的市場競爭力，還能為鄉村帶來更多創新創業機會，為人才提供更廣闊的發展空間。

二是健全制度保障，提高人才積極性。其一，健全人才激勵制度。通過完善返鄉創業補貼、住房保障、子女入學等配套政策，吸引高校畢業生、退役軍人等群體積極投身鄉村，并根據人才的專業特長和發展需求，為其提供合適的崗位和發展機會；對表現優秀的人才給予晉升機會、表彰獎勵等，激發人才的工作積極性和創造力。其二，健全人才培養制度。依托現代農業產業園、創業孵化基地等平臺，開展新型職業農民培訓，推動專業技能的提升。深化校地合作，推廣"“田間課堂”“訂單培養”"模式，培育適應鄉村發展需求的本土實用人才。其三，健全人才服務制度。整合政府、企業和社會等多方資源，構建全面的人才服務網絡，圍繞鄉村人才的需求，提供政策咨詢、培訓指導、融資支持等服務。同時，簡化行政審批流程，優化政務服務，為人才創新創業提供便利。

三是營造良好環境，提升人才獲得感。一方面，應強化鄉村基礎設施和公共服務設施的建設，優化鄉村生活環境，從根本上改善鄉村生活條件，提高鄉村生活質量和便利度。另一方面，鼓勵人才參與到鄉村發展規劃的制定和實施中，傾聽他們的意見和建議，讓其在鄉村振興過程中能夠充分發揮智慧和才能，并及時解決他們在就業創業過程中遇到的困難和問題。此外，還應通過鄉村文化建設，營造尊重人才、支持返鄉創業的社會氛圍，進一步提升人才的獲得感和歸屬。

民生周刊：鄉村全面振興與新型城鎮化怎樣有機結合？城鄉融合發展主要著力點在哪些方面？

金文成：鄉村全面振興和新型城鎮化是城鄉融合發展的“兩翼”。今年中央一號文件強調，要推動鄉村全面振興和新型城鎮化有機結合。聚焦實現第二個百年奮斗目標，推進城鄉融合發展，要圍繞“破”“融”“下”“統”四個方面，精準發力。

圍繞“破”，加快破除制約城鄉要素平等交換的制度障礙。破除影響農業轉移人口市民化的制度障礙，建立與常住人口掛鉤的公共服務供給制度體系，強化對農業轉移人口的住房、就業、醫療、教育等社會保障支持力度，實現同城同權、同城同待遇、同城同服務。破除阻礙城鄉土地要素市場化配置的制度障礙，建立全國統一的農地流轉信息服務和管理平臺，健全農村住房出租、入股、合作等盤活利用方式的服務支持體系，構建城鄉統一的建設用地市場。

圍繞“融”，促進城鄉產業、居民生活、生態治理融合。推動城鄉產業發展深度融合，支持資源稟賦不同的縣域走新的“土特產”“農文旅”差異化發展道路。推動城鄉居民生活服務設施融合，構建城鄉一體的基礎設施規劃、建設和管護機制，加快建立縣鄉村基本公共服務一體化管理機制。推進城鄉生態治理相融合，加強城鄉生態政策的一體化設計，推進城鄉環衛一體化。

圍繞“下”，推動城市各類人才、資金、科技等要素下鄉。打通人才返鄉入鄉就業創業通道，建立推動企業家、技能型人才、高學歷人才等高素質人才返鄉下鄉平臺和機制，健全城市教科文衛體等工作人員定期服務鄉村機制。引導財政、金融、社會等資金資本更多流向農業農村。完善農業科技服務和推廣體系，健全科技特派員制度。

圍繞“統”，有效統籌政府、市場、社會等多方力量。增強政府統籌協調能力，提高規劃指引力，組織實施好城市更新、鄉村建設等重大工程項目，加快構建城鄉融合發展新格局。更好發揮市場主體作用，鼓勵引導社會資本參與城鄉基礎設施建設和公共服務提供。創新社會主體參與機制，擴大政府向社會組織購買服務的范圍和規模，健全社會幫扶機制，加大城鄉結對幫扶、產業協作力度，促進城鄉優勢互補、共同發展。