做務(wù)實(shí)的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國(guó)家配置資源的重要途徑，通過(guò)推進(jìn)國(guó)有資本預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略的深度融合、與項(xiàng)目管理的深度匹配，可有效促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的優(yōu)化和細(xì)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資本的高效配置和長(zhǎng)遠(yuǎn)增值，助力國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算作為我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系的“四本預(yù)算”之一，是落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力、推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要力量。但在管理過(guò)程中，參與的國(guó)有企業(yè)在實(shí)操層面存在權(quán)益落實(shí)、業(yè)財(cái)融合、閉環(huán)管理等問(wèn)題，從而影響其作用發(fā)揮，建議通過(guò)制度優(yōu)化、項(xiàng)目協(xié)同管理、績(jī)效管理等方式完善國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是政府以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算，是政府預(yù)算的重要組成部分。近年來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在支持國(guó)企改革、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)布局、增強(qiáng)宏觀調(diào)控能力、提升支出效能、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步和就業(yè)等方面發(fā)揮了顯著功效。對(duì)于企業(yè)而言，在執(zhí)行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理中如何應(yīng)對(duì)常見(jiàn)問(wèn)題，如何規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理，以充分發(fā)揮國(guó)家對(duì)支持領(lǐng)域的引導(dǎo)作用，是需要持續(xù)關(guān)注的問(wèn)題。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理中的“梗阻”

《預(yù)算法實(shí)施條例》第十五條規(guī)定：國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入包括依照法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)和國(guó)有獨(dú)資公司按照規(guī)定上繳國(guó)家的利潤(rùn)收入、從國(guó)有資本控股和參股公司獲得的股息紅利收入、國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入和其他收入。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出包括資本性支出、費(fèi)用性支出、向一般公共預(yù)算調(diào)出資金等轉(zhuǎn)移性支出和其他支出。

“十四五”以來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了多項(xiàng)文件、制度來(lái)規(guī)范國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理。

國(guó)有企業(yè)在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理過(guò)程中，以管資本管預(yù)算為抓手，持續(xù)加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算管理，促進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度和績(jī)效，但在實(shí)務(wù)管理中仍反映出了權(quán)益落實(shí)、業(yè)財(cái)協(xié)同、績(jī)效管理等方面的問(wèn)題。

在國(guó)有企業(yè)逐級(jí)落實(shí)國(guó)有資本權(quán)益的過(guò)程中，由于部分國(guó)有企業(yè)存在股權(quán)多元化的特點(diǎn)，少數(shù)股東往往持有不同聲音，影響了國(guó)有資本權(quán)益落實(shí)的及時(shí)性。部分企業(yè)的少數(shù)股東認(rèn)為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持的一些項(xiàng)目偏向社會(huì)基礎(chǔ)性和公益性，經(jīng)濟(jì)性和效益性相對(duì)而言不是特別明顯，或者收益期相對(duì)漫長(zhǎng)，他們不愿意等比例注資，且接受注入的資本金會(huì)稀釋少數(shù)股東的股份。目前在實(shí)操過(guò)程中，涉及股權(quán)多元化暫無(wú)增資計(jì)劃的國(guó)有企業(yè)，以暫列作委托貸款的形式接受?chē)?guó)家注資，在具備條件時(shí)及時(shí)轉(zhuǎn)為股權(quán)投資，但往往這些企業(yè)拖了十幾年都未完成權(quán)益落實(shí)。由于權(quán)益落實(shí)較為困難，在后續(xù)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支持上，使得多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)的單位缺失機(jī)會(huì)，即使有符合國(guó)家戰(zhàn)略方向的項(xiàng)目，也很難得到資金支持。

在國(guó)有企業(yè)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，申報(bào)主體以爭(zhēng)取政策和資金支持為關(guān)注點(diǎn)，重點(diǎn)論證項(xiàng)目必要性和預(yù)期效果，論證中容易忽略支撐項(xiàng)目落地執(zhí)行的配套管理流程，如項(xiàng)目實(shí)施方案、實(shí)施路徑和責(zé)任部門(mén)等，在申報(bào)立項(xiàng)源頭未能形成牽引指導(dǎo)項(xiàng)目全流程執(zhí)行的文件等。在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中，存在個(gè)別國(guó)企以財(cái)務(wù)部門(mén)作為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的歸口管理部門(mén)，財(cái)務(wù)部門(mén)結(jié)合部門(mén)職責(zé)，對(duì)資金撥付、權(quán)益落實(shí)等進(jìn)行跟蹤管理，與此同時(shí)，項(xiàng)目管理并未結(jié)合項(xiàng)目屬性納入對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目管理體系中，如研發(fā)項(xiàng)目并未納入研發(fā)創(chuàng)新項(xiàng)目管理體系中，存在由于缺乏管理機(jī)制和有效手段跟進(jìn)項(xiàng)目執(zhí)行、重資本輕項(xiàng)目的管理情況。以上立項(xiàng)論證不充分、項(xiàng)目跟進(jìn)業(yè)財(cái)不協(xié)同等問(wèn)題，時(shí)常導(dǎo)致項(xiàng)目拖期、中途更換方案、績(jī)效偏差較大等問(wèn)題。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)過(guò)程中，按照申報(bào)要求需設(shè)立項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)及指標(biāo)，績(jī)效指標(biāo)的設(shè)置分為產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿意度指標(biāo)、成本指標(biāo)四個(gè)大方面，產(chǎn)出指標(biāo)可細(xì)分為數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效指標(biāo)，效益指標(biāo)可細(xì)分為社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)環(huán)境效益指標(biāo)，滿意成本指標(biāo)可細(xì)分為生態(tài)環(huán)境成本指標(biāo)、經(jīng)濟(jì)成本指標(biāo)、社會(huì)成本指標(biāo)。指標(biāo)的選取需具有科學(xué)性、嚴(yán)肅性、可操作性，執(zhí)行過(guò)程中要對(duì)指標(biāo)完成情況進(jìn)行跟進(jìn)，項(xiàng)目實(shí)施完成后要根據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)、指標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

由于部門(mén)預(yù)算指標(biāo)庫(kù)較為龐雜，涉及各個(gè)系統(tǒng)各個(gè)方面，而國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目支持方向戰(zhàn)略導(dǎo)向明顯，個(gè)性化較強(qiáng)，因此依據(jù)部門(mén)預(yù)算指標(biāo)庫(kù)的適用性不強(qiáng)，無(wú)法體現(xiàn)國(guó)資預(yù)算項(xiàng)目的核心效果，績(jī)效指標(biāo)對(duì)于項(xiàng)目引導(dǎo)作用未充分發(fā)揮。

制度創(chuàng)新激活預(yù)算管理新動(dòng)能

基于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算相關(guān)管理要求引出企業(yè)在預(yù)算管理實(shí)務(wù)中存在的問(wèn)題，建議通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資本公積、加強(qiáng)項(xiàng)目協(xié)同管理、優(yōu)化績(jī)效指標(biāo)體系等方式為國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度和工作機(jī)制的優(yōu)化提供實(shí)施參考。

首先，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資本公積。資本公積是企業(yè)的“準(zhǔn)資本”，在資本公積下設(shè)立“專(zhuān)項(xiàng)資本公積”這一會(huì)計(jì)科目，專(zhuān)門(mén)計(jì)算多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)國(guó)有企業(yè)收到的國(guó)家注資款，該科目雖屬于資本公積的一部分，但日常處于凍結(jié)狀態(tài)，既不會(huì)使國(guó)資委增加的持股比例發(fā)揮作用，也不會(huì)將這一部分資本公積進(jìn)行使用或參與分配，只有在企業(yè)進(jìn)行清算時(shí)，該“專(zhuān)項(xiàng)資本公積”才會(huì)產(chǎn)生效力。設(shè)立該科目的同時(shí)需在企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則中明確該科目的使用規(guī)則及要求，規(guī)范企業(yè)管理。國(guó)有企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營(yíng)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支持的前提，且資本公積對(duì)國(guó)家資本的確認(rèn)性和保全性與實(shí)收資本一致，通過(guò)在相關(guān)制度中明確專(zhuān)項(xiàng)資本公積的方式，能在清算時(shí)對(duì)國(guó)有權(quán)益進(jìn)行進(jìn)一步保全。

利用“專(zhuān)項(xiàng)資本公積”解決國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算權(quán)益落實(shí)的困難有一定的可行性，但這一過(guò)程需要嚴(yán)格的審批程序和規(guī)范化的會(huì)計(jì)處理，以確保資金的有效利用和國(guó)有權(quán)益的落實(shí)，同時(shí)，政策的支持和制度的完善也是保障其順利實(shí)施的重要因素。

其次，加強(qiáng)項(xiàng)目協(xié)同管理。提高項(xiàng)目管理的精細(xì)化程度，需要在制度中明確業(yè)務(wù)參與管理的環(huán)節(jié)及工作重點(diǎn)，項(xiàng)目可參照管理的制度、標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)有企業(yè)要認(rèn)識(shí)到業(yè)財(cái)充分融合的必要性，加強(qiáng)業(yè)財(cái)協(xié)同，做到項(xiàng)目全周期精細(xì)化管理。

在項(xiàng)目申報(bào)階段，項(xiàng)目歸口管理部門(mén)需深入組織論證項(xiàng)目建設(shè)的可行性、必要性及建設(shè)條件等落實(shí)情況；財(cái)務(wù)部門(mén)配合論證項(xiàng)目資金籌措，以此科學(xué)確定項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容和建設(shè)規(guī)模。國(guó)資預(yù)算項(xiàng)目要具備可行性研究報(bào)告，若屬于科學(xué)技術(shù)局、工業(yè)和信息化局、發(fā)展和改革委員會(huì)等組織申報(bào)的項(xiàng)目，需逐級(jí)呈報(bào)審查。在此基礎(chǔ)上，項(xiàng)目歸口管理部門(mén)組織項(xiàng)目責(zé)任部門(mén)細(xì)化項(xiàng)目全周期實(shí)施方案和年度實(shí)施方案，以項(xiàng)目實(shí)施目標(biāo)為依據(jù)，細(xì)化資金預(yù)算內(nèi)容，參照相關(guān)制度規(guī)范項(xiàng)目支出的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)項(xiàng)目資金支出規(guī)范化管理。

在項(xiàng)目執(zhí)行階段，財(cái)務(wù)部門(mén)按照會(huì)計(jì)準(zhǔn)則要求對(duì)收到的上級(jí)轉(zhuǎn)撥的國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目資金進(jìn)行入賬，并組織權(quán)益落實(shí)工作。項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程中，財(cái)務(wù)部門(mén)需要對(duì)項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)于實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度與預(yù)算的偏差，督促項(xiàng)目責(zé)任部門(mén)及時(shí)進(jìn)行分析和改進(jìn)，若因不可抗力項(xiàng)目方案需重大調(diào)整，需制定方案層層上報(bào)審批。

在項(xiàng)目決算階段，財(cái)務(wù)部門(mén)按照上級(jí)要求組織國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目決算工作，項(xiàng)目歸口管理部門(mén)需牽頭組織自查，根據(jù)決算發(fā)現(xiàn)的不足進(jìn)行責(zé)任落實(shí)，項(xiàng)目責(zé)任部門(mén)根據(jù)第三方審計(jì)意見(jiàn)進(jìn)行整改，以此優(yōu)化下一年的項(xiàng)目管理。同時(shí)，項(xiàng)目歸口管理部門(mén)需牽頭組織業(yè)務(wù)部門(mén)對(duì)標(biāo)年初設(shè)立的目標(biāo)及指標(biāo)，梳理全年完成情況及不足，評(píng)估實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出和取得的效益，財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)資金管理和使用情況進(jìn)行監(jiān)督評(píng)價(jià)，以此優(yōu)化績(jī)效管理工作。

最后，應(yīng)完善全流程績(jī)效管理。建議編制適用于國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的指標(biāo)體系。全面開(kāi)展績(jī)效指標(biāo)體系建設(shè)工作，可從梳理重點(diǎn)工作、項(xiàng)目清單出發(fā)，包括梳理總結(jié)自身行業(yè)領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)，并豐富完善指標(biāo)內(nèi)涵、積累績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，按項(xiàng)目類(lèi)別形成科學(xué)完整的全套績(jī)效指標(biāo)體系。國(guó)有企業(yè)等結(jié)合國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算項(xiàng)目類(lèi)別，按照優(yōu)化后的績(jī)效指標(biāo)體系庫(kù)選擇適宜的指標(biāo)。后續(xù)根據(jù)應(yīng)用的實(shí)際情況及績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果，逐年迭代更新指標(biāo)體系中的指標(biāo)，以實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)維護(hù)。通過(guò)績(jī)效指標(biāo)體系的建立，有助于指導(dǎo)各單位按照項(xiàng)目類(lèi)別開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效管理工作。

除了在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中設(shè)置好績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)外，可以參照一般公共預(yù)算項(xiàng)目，開(kāi)展事前績(jī)效評(píng)估工作。包含以下內(nèi)容：一是立項(xiàng)必要性，可從與國(guó)家戰(zhàn)略的相關(guān)性、國(guó)有企業(yè)年度規(guī)劃重點(diǎn)等方面開(kāi)展評(píng)估；二是投入經(jīng)濟(jì)性，可從投入產(chǎn)出比、成本控制情況等方面開(kāi)展評(píng)估；三是績(jī)效目標(biāo)合理性，可從與預(yù)算的契合度、績(jī)效指標(biāo)量化程度等方面開(kāi)展評(píng)估；四是方案可行性，可從方案合理程度、論證的充分性等方面開(kāi)展評(píng)估；五是資金籌措管理，可從資金渠道來(lái)源的合規(guī)程度、籌資風(fēng)險(xiǎn)是否可控等方面開(kāi)展評(píng)估。

在事后評(píng)價(jià)方面，在現(xiàn)有績(jī)效評(píng)價(jià)體系的基礎(chǔ)上，根據(jù)國(guó)資預(yù)算支出項(xiàng)目的特點(diǎn)完善評(píng)價(jià)體系，例如國(guó)資預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)可將重點(diǎn)放在項(xiàng)目資金管理、運(yùn)營(yíng)和項(xiàng)目產(chǎn)出分析上。完善后的評(píng)價(jià)體系有助于國(guó)有企業(yè)有針對(duì)性地開(kāi)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，以更好地提升項(xiàng)目管理的有效性。

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算是實(shí)現(xiàn)國(guó)家配置資源的重要途徑，通過(guò)推進(jìn)國(guó)有資本預(yù)算管理與企業(yè)戰(zhàn)略的深度融合、與項(xiàng)目管理的深度匹配，可有效促進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算管理的優(yōu)化和細(xì)化，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)資本的高效配置和長(zhǎng)遠(yuǎn)增值，助力國(guó)家經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。

（作者單位系航天推進(jìn)技術(shù)研究 院）