行政訴訟制度再完善與行政法治展望

[摘 要]為全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，積極響應中國式現代化法治建設及司法審判工作的新要求，湖南大學法學院組織召開“紀念《行政訴訟法》頒布35周年暨首次大修10周年座談會”。與會專家指出，《行政訴訟法》的制定和2014年的修改是涵蓋行政訴訟制度、體制機制以及法治理念革新的系統性變革。不過行政訴訟仍面臨制度機制不完善、制度實踐效能不佳的困境。應調適行政訴訟制度內容、提高行政訴訟應對新形勢的能力、強化行政訴訟與其他制度協同聯動，以實現行政法治現代化的目標。

[關鍵詞]行政訴訟；行政審判體制；行政法治

[中圖分類號] D915.4 [文獻標識碼] A

行政訴訟法肩負著解決行政爭議、保障公民合法權益、監督行政權力的重任。1989年《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）的頒布，標志著當代中國“人治時代的終結”和“法治時代的開始”，意味著一場“靜悄悄的革命”正在發生，具有劃時代的里程碑意義。［1］隨著時代的飛速發展，社會經濟結構持續轉型，行政權力的運行模式日益復雜多元，原有《行政訴訟法》也逐漸暴露出諸多局限與不足，特別是“立案難、審理難、執行難”等問題已經成為制約行政訴訟制度功能有效發揮的瓶頸。在此背景下，2014年《行政訴訟法》迎來了首次大修。此次大修總結并吸取了過去20余年行政訴訟實踐經驗，進一步完善了我國行政訴訟制度，有力促進了行政訴訟制度功能的發揮，助推了法治國家和法治政府建設。

站在《行政訴訟法》首次大修10周年的時間節點上，同時為全面貫徹黨的二十屆三中全會精神，積極響應中國式現代化法治建設及司法審判工作新要求，湖南大學法學院于2024年11月30日在湖南長沙舉辦“紀念《行政訴訟法》頒布35周年暨首次大修10周年座談會”。來自清華大學、吉林大學、中國政法大學、東南大學、湖南師范大學、惠州學院、湖南省高級人民法院、北京中倫文德（長沙）律師事務所、北京盈科（長沙）律師事務所等理論界和實務界的近20位專家參加了座談會。與會專家回顧了10年來行政訴訟制度的發展歷程，剖析了《行政訴訟法》首次大修帶來的影響，總結了行政訴訟實踐中的寶貴經驗與深刻啟示，對《行政訴訟法》未來的發展趨勢進行了展望。

一、《行政訴訟法》制定和2014年修改的意義

《行政訴訟法》的制定和2014年的修改是我國行政法治建設的兩個關鍵節點，是涵蓋制度、體制以及法治理念革新的系統性變革。它致力于解決過去行政訴訟實踐中的諸多難題，在完善行政訴訟制度體系、改革行政審判體制、推動行政法治現代化進程等方面多措并舉，重塑了我國行政訴訟的格局。

（一）推動行政訴訟制度體系化完善

首先，2014年《行政訴訟法》的修訂，通過擴大行政訴訟受案范圍、改革行政訴訟受理和立案機制、完善行政訴訟審理規則、拓展行政訴訟判決類型，實現了行政訴訟制度的體系化建構。湖南大學法學院江必新教授指出，2014年修法通過三種路徑擴大了行政訴訟受案范圍：第一，擴展行政訴訟類型，新增行政協議、行政征收、行政給付等8類行政行為，將政府特許經營、社會保障等現代行政領域涵蓋在內；第二，權益保護泛化，將原“人身權、財產權”標準升級為“合法權益”，將環境權、受教育權等新興權利涵蓋在內；第三，限縮排除事項，取消“行政機關最終裁決行為”的絕對豁免，僅保留法律明文規定的例外情形。

其次，立案登記制改變了“審查制”下“立案難”的實踐困境。與會專家一致認為，立案登記制度集中體現了行政訴訟中保障相對人合法權益的立法目的，降低了相對人參與行政訴訟的門檻，解決了法院“未審先判”的問題。

再次，完善了行政訴訟審理規則，提高了司法審查的專業性和權威性。舉證責任倒置規則與行政機關負責人出庭制度的法定化，重構了訴訟對抗的實質平衡。北京中倫文德（長沙）律師事務所李駿欣律師表示，行政機關負責人出庭應訴制度施行成效顯著。此前訴訟案件開庭時，相關領導鮮少出庭，對案件的關注度與重視度較低。行政機關負責人出庭應訴制度推行以來，行政機關領導對案件的重視程度大幅提升，法治意識亦不斷強化。

最后，豐富了行政訴訟判決類型，能夠為公民權利提供更周延的保護?！霸V訟精細化，是訴訟制度走向成熟的標志。”［2］東南大學法學院楊登峰教授指出，2014年的《行政訴訟法》是地方性立法和司法解釋的集大成者，標志著行政訴訟判決制度走向成熟。具體而言，一是廢除了維持判決。二是將司法解釋確立的一些判決形式，如駁回判決、確認違法判決、確認無效判決，以法律的形式確認下來。三是明確了各種判決的適用條件，例如將原維持判決的適用條件改為駁回判決的適用條件，并對部分原駁回判決的適用條件進行了調整。撤銷判決的適用條件也發生了重大變化，增加了明顯不當要件。另外，2014年的《行政訴訟法》整合了確認違法判決，比如將輕微程序違法歸為確認違法判決的適用情形，使行政訴訟判決制度更加合理、豐滿。

（二）促進行政審判體制結構性改革

2014年大修不僅從“軟件”上修改了行政訴訟相關制度，也從“硬件”上對行政審判體制進行了改革。通過調整司法權配置和重塑審判組織關系的方式，解決了地方干預和行政干預存在的問題，進一步保障了司法獨立行使裁判權。2014年《行政訴訟法》第15條規定，由中級人民法院管轄以縣級以上地方人民政府為被告的一審行政案件，第18條創設了跨行政區域管轄制度。此外，2021年《中華人民共和國人民法院組織法》的修訂也推動了行政案件集中管轄試點。這一系列改革并非局部程序調整，而是體現了對審判權運行框架的系統性重構。通過管轄層級重置（如提級管轄）、審判組織優化（如跨區法院設立）等舉措，從權力結構層面切斷行政干預司法的渠道，形成了“司法管轄區與行政區劃適度分離”的新型權力格局。江必新指出，這種以空間換公正的制度改革，本質上是通過司法權配置的結構性變革實現審判獨立。

（三）助力行政法治現代化發展

在我國法治建設進程中，《行政訴訟法》始終占據著極為關鍵的地位，其發展演變深刻影響著行政法治的走向與格局。

《行政訴訟法》的實施倒逼政府依法行政，推動法治政府建設。司法機關依據法律作出合法或非法的判斷，實現對行政權的法律規范。［3］2014年《行政訴訟法》將立法目的修訂為“監督”行政權，不再以“維護”行政權為使命。一方面，通過行政機關人員出庭制度、附帶審查規范性文件制度，促使行政機關工作人員特別是領導干部強化依法行政的理念，從而提高了各類行政行為的規范程度。另一方面，通過司法審判活動，對違法的具體行政行為予以糾正，從而起到監督行政機關依法行政的作用。中國政法大學中歐法學院劉飛教授表示，《行政訴訟法》的修訂在規范、控制行政權力方面發揮了積極作用。湖南英萃律師事務所萬雄律師認為，2014年《行政訴訟法》修訂后主要產生了兩大影響，一是行政機關及其領導的法律意識不斷增強，二是法院的一些判決和裁判思路倒逼行政機關依法行政，推動了行政規范化。

2014年《行政訴訟法》的修訂實現了公共行政的現代化。清華大學公共管理學院于安教授指出，2014年《行政訴訟法》的修訂具有重要意義，其標志著行政法和中國行政法治建設進入現代化的軌道。2014年《行政訴訟法》將規范性文件納入司法審查范圍，與現代公共行政中加強行政權力監督的理念相契合；將基于應對公共治理復雜化、回應市場經濟發展需求以及提高行政效能等考量而形成的行政協議納入司法審查范圍，體現了現代公共行政活動形式的多樣化，使傳統公共行政擺脫了對強權手段的依賴；在司法機關、人民代表大會及法律專業人士的合作之上構建起的現代化行政審判程序規則，也充分體現了現代公共行政合作精神。質言之，2014年《行政訴訟法》的修訂絕非簡單的條文擴充，它實現了現代公共行政基本框架與行政審判工作的基本結合，是契合中國現代化進程的公共行政合法化的體現，在行政法的建設和中國行政法治建設中起到了里程碑式的作用。

2014年修訂的《行政訴訟法》確定的一系列行政法學基礎概念，為其他行政法律規范的發展提供了基點，推動了行政法律體系完善。吉林大學法學院彭貴才教授強調，歷年出臺的一系列有關行政法治的法律法規都以2014年修訂的《行政訴訟法》為規范基礎展開，在此意義上，《行政訴訟法》2014年的修訂極大地推動了國家行政法治建設與法治政府的發展。

二、行政訴訟制度發展面臨的新問題

在我國行政訴訟法治進程中，《行政訴訟法》的制定和修改具有重大意義，但在實施過程中仍暴露出一些問題。行政訴訟制度機制和實踐效能層面存在的問題，不僅影響了公民權益的有效保障，也制約著行政法治的深入發展。

（一）行政訴訟制度機制有待完善

在當下復雜多變的行政實踐中，行政訴訟制度機制暴露出一系列深層次問題，制約著行政訴訟制度效能的有效發揮。

1．“行政行為”概念難以適應現代行政法治

“行政行為”是貫穿于行政實體法、行政程序法、行政救濟法的基礎性概念，是行政法體系構造的“阿基米德支點”。2014年修法中，用“行政行為”取代了舊法的“具體行政行為”，拓展了行政訴訟的受案范圍。但從理論上看，行政訴訟制度是以傳統的行政法理論為基礎建立起來的，其針對的是行政干預行為。而現代行政增加了給付、服務等內容，行政行為的方式、內容等發生了很大變化。當前作為行政訴訟受案范圍核心內容的“行政行為”無法適應現代行政法治。對此，于安指出，現代化法治下的行政訴訟審查對象不再局限于過去所熟知的行政行為，因此有必要對現行《行政訴訟法》第2條和第7條規定的“行政行為”進行深入研究?！靶姓袨椤笔欠窬哂虚_放性？能否承擔起概括性的、總括性的使命？能否成為法院審判工作的實質性依據而非選擇性依據？這些問題亟待解決。湖南省高級人民法院行政一庭副庭長谷國艷表示認同，并指出現行單一行政行為理論體系并不能有效回應“一攬子”行政行為、關聯性行政行為，由此導致了訴訟資源浪費、司法效能低下、當事人權益無法得到有效保障等不利后果。

2．行政訴訟受案范圍有待擴展

基于保障人權、促進爭議化解、監督行政、增強國民法治觀念的考慮，行政訴訟受案范圍應不斷拓展。［4］湖南師范大學法學院肖北庚教授指出，行政檢查在實踐中廣泛使用，其直接關系到公民的基本權利，但《行政訴訟法》沒有明確將行政檢查行為納入行政訴訟受案范圍。如何將行政檢查行為納入受案范圍，還需要進一步思考。

3．行政訴訟立案審查期限較長

2014年立案登記制實施后，在保障當事人訴權等方面取得了積極成效，但也暴露出一些問題。肖北庚指出，立案難的問題依然存在，只不過表現為一種新的形式——立案時長較長。但遲來的正義仍是非正義，立案難的問題如果不能得到妥善解決，同樣會給其他的制度帶來壓力。

4．行政訴訟事實審查尺度模糊

西南政法大學刑事偵查學院徐庭祥副教授表示，由于承擔主要舉證責任的行政機關證據意識薄弱、取證方法不當、舉證能力不足等，行政訴訟證據存疑案件多發，在訴訟過程中難以補正、補強。根據《行政訴訟法》第70條，行政行為因“主要證據不足”可被撤銷，但對于何為“主要證據”以及“不足”的具體判斷標準，法律并未進一步闡明，這使得法院在審查時往往依賴于主觀判斷，難以形成統一的審查尺度。

5．行政訴訟合法性審查規則不全面

《行政訴訟法》規定了行政行為的主體、權限、程序、內容等多方面的審查標準，但在行政裁量行為的合法性審查方面稍有欠缺。于安認為，對行政裁量的司法審查是現代行政法的重要標志，因為它體現了公共行政專業化的發展趨勢，反映了公共行政適應市場多樣化的基本方向。徐庭祥提出，《行政訴訟法》并沒有明確規定行政裁量的舉證責任，《中華人民共和國行政復議法》雖然增加了行政機關來承擔行政行為明顯不當的舉證責任，但是并沒有從學理上分析由行政機關承擔舉證責任的原因。同時，由于法院對行政機關在法定范圍內行使裁量權的行為缺乏明確的審查標準，這在一定程度上導致了審查結果的隨意性。此外，于安提出，行政裁量司法審查最重要的內容是審查依據。當前行政裁量司法實踐中以“常識”為審查依據，可能導致行政法法律淵源結構的巨大改變。既往經驗表明，“公共政策”“原則”等也可能構成行政裁量司法審查依據的基礎性內容，然而，如何促使其轉化為司法審查的依據，有待進一步研究。

6．行政協議司法審查問題突出

2014年《行政訴訟法》修訂，將行政協議納入行政訴訟受案范圍。但由于行政協議具備“行政性”與“合約性”雙重屬性，實踐中如何區分行政協議與民事合同存在一定的爭議。當前以主體資格、協議目的、行政優益權等為標準識別行政協議存在困難。就主體資格認定標準而言，中國水利水電第八工程局有限公司軌道交通公司黨委副書記、紀委書記孫珺濤舉例指出，根據《行政訴訟法》以及行政協議司法解釋的規定，行政協議的一方當事人應當為行政機關，但是在基礎設施和公共服務領域中，有很多政府和社會資本合作（PPP及各種變種）的項目，合同簽訂主體為政府授權的地方平臺公司，如城投公司、水務公司、資源開發公司等，由其作為行政協議的簽訂主體和項目實施機構。這類授權主體資質具有模糊性，會直接影響合同性質的認定。于安提出，法律授權組織如高校與教師簽訂的“非升即走”協議是否屬于行政協議也存在爭議。就協議目的認定標準而言，孫珺濤指出，“公共利益”認定缺乏明確標準與可操作性，導致協議目的認定存在一定的主觀化與功利化傾向。就行政優益權識別標準而言，劉飛認為，行政機關是否具有優益權是識別行政協議重要的內容要素，但關于何為優益權的問題，不僅成文規范未予明確規定，而且學界至今未形成基本共識。［5］惠州學院政法學院講師黃明慧博士指出，從實質性化解行政爭議的理念來看，行政協議案件中兼具合法性審查與合約性審查，應當以在圍繞原告訴訟請求的基礎上進行合法性審查為原則。也就是說，在行政協議案件中，原告訴訟請求是“錨點”“靶心”，在審查被訴行政行為的合法要件時，也要回應原告訴訟請求。當存在多項訴訟請求時，法院應當通過探知當事人的真意，確定其核心訴求，進而作出相應判決。

孫珺濤根據自身實踐經歷指出，部分地方政府為實現創收目的，在主項目中通過“搭售”“捆綁”等方式，將其他項目一并納入。例如某企業欲取得采礦權，政府要求在簽訂采礦權出讓協議的同時，必須簽訂另外的基礎設施項目投資建設協議；又如某企業欲取得某個政府特許經營項目，則必須購買一定比例的物業資產；等等。對于這種“搭售”項目的協議簽訂是否有違相對人意愿、是否符合公平競爭原則，“搭售”項目實施情況是否可以作為行政機關解除主項目合同的理由等問題，目前《行政訴訟法》及其相關司法解釋并未明確規定，這也給企業一方帶來很大的投資經營風險。

與會專家也關注到，在經濟下行背景下，行政協議違約頻發，由此產生了諸多問題：其一，當前地方財政趨緊，行政機關敗訴卻無力履行補償賠償義務，企業合法權益保障存在困難；其二，行政協議案件雖然得到公正裁決，但是，行政機關違約賠償執行困難重重，造成司法判決公信力下降；其三，在PPP項目退庫背景下，能否將民法中的情勢變更原則引入行政法領域，并將其作為相對人抗辯行政優益權的理由，對此存在爭議。

7．行政訴訟判決類型有待進一步精細化

楊登峰認為，當前行政訴訟判決類型無法滿足實踐要求，有待進一步精細化。對于撤銷制度，現行《行政訴訟法》列舉了六種撤銷情形：“（一）主要證據不足的；（二）適用法律、法規錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權的；（五）濫用職權的；（六）明顯不當的?！钡捎谠摲ㄈ鄙佟捌渌樾巍钡亩档讞l款，導致實踐中部分違法行為難以歸類，大量司法裁判理由也因此選擇錯誤。此外，立法規定的確認無效制度并不清晰。“不具有行政主體資格”和“沒有依據”如何界定？是否意味著一旦缺乏法律依據，無論情節輕重，均應判定該行政行為無效？雖然司法解釋規定，減損權益或增加義務的行政行為無效，但這是否必然意味著該行政行為無效？這些問題還需要進一步思考。黃明慧指出，現行行政訴訟重作判決存在適用條件模糊、裁判方式不明、執行力欠缺等問題。為發揮行政訴訟重作判決實質化解爭議的功能，未來應當在立足司法實踐的基礎上，進一步明確行政訴訟重作判決的適用條件、裁判方式并強化重作判決的執行力。

（二）行政訴訟制度效能欠佳

在實踐中，行政訴訟制度效能的短板不斷顯現。程序空轉、濫訴纏訴、司法職能受限以及司法判決執行困難等問題，不僅對行政審判的效率與公正構成了挑戰，也對法治秩序與司法權威造成了一定的負面影響。

1．程序空轉問題嚴重

行政訴訟程序空轉的核心矛盾體現為司法審查的形式化傾向與行政爭議實質性化解需求之間的張力。肖北庚指出，雖然“兩高”正在推行行政爭議的實質性化解，但是爭議有時并非真正得到了實質性化解，而是隱退了。谷國艷指出，為切實化解行政爭議，實踐中提出了“穿透式審判”的理念，并將行政訴訟中的“一行為一訴原則”拓展至“一攬子的行政行為”或“關聯行政行為”。然而，通過行政訴訟案件的個案審理仍然無法實現行政爭議的實質性化解，行政審判中“兩高一低”的問題始終存在。黃明慧指出，程序空轉在一定程度上是現行行政訴訟中“權利救濟”與“監督行政”兩大目的在具體場景中發生沖突導致的。由于兩大目的內在邏輯的非一致性，兩者的統一僅在以撤銷訴訟為中心的行政訴訟架構中得以實現。但隨著給付訴訟地位的攀升，以撤銷訴訟為中心的訴訟架構已經無法解決原告的給付訴求，這必然會導致程序空轉現象的發生。

2．濫訴纏訴問題頻發

北京盈科（長沙）律師事務所周明勤律師指出，行政訴訟領域濫訴現象頻繁，當事人訴權異化為與行政機關進行權益博弈的工具。濫訴行為主要體現在職業打假和政府信息公開案件中，這些案件消耗了大量行政資源。

3．司法職能發揮受限

一是司法審判受到行政干預。谷國艷提出，實踐中司法審判容易被行政慣例干擾和裹挾。行政慣例憑借其影響力在行政活動中占據重要地位。司法機關在應對行政慣例時，由于法律適用的復雜性、證據收集的困難及自身認知的局限性，可能會作出有違公平正義的判決。這不僅影響了司法對行政行為合法性與合理性的準確判斷，也在一定程度上干擾了法治秩序的正常構建與維護。肖北庚還提到，在行政補償案件中，由于受到行政干預的影響，行政相對人很難得到合理正當的補償。

二是延伸行政審判職能的要求與司法謙抑原則之間難以平衡。為切實提升矛盾糾紛化解的法治化水平，助力社會治理，最高人民法院提出要延伸行政審判職能，促進行政爭議化解。但是在實踐中，延伸行政審判職能的要求與傳統司法謙抑原則之間難以平衡。谷國艷以“府院聯動”化解行政爭議為例，提出“府院聯動”旨在通過法院和行政機關資源共享、程序銜接和職能互補，提升爭議解決的效率與公信力。然而在實際操作過程中，一些弱勢群體在聯合調解中容易因“協調壓力”而被迫讓步，甚至有部分相對人將“府院聯動”視為司法機關與行政機關相互勾結的體現，進而影響了司法權威。此外，傳統理論認為，行政訴訟司法建議作為一種柔性處理方式，是法院延伸審判職能、參與社會治理的重要體現。［6］但隨著司法機關與行政機關良性溝通機制的逐步發展，司法建議在我國部分行政訴訟案件中呈現出功能擴張的趨勢，協調和解型司法建議使司法建議從柔性的建議轉變為實質性糾紛化解機制，有的司法建議已呈現出具有事實拘束力的特性。［7］谷國艷指出，當下立法尚未明確行政訴訟司法建議的功能定位，對于行政訴訟司法建議的責任承擔立法也存在不足。

三是行政審判職能“硬件”保障失能。為避免地方保護和行政干預的影響，最高人民法院實施了提級、異地管轄等司法體制改革舉措，卻引發了基層法院案件銳減、上級法院案件激增等問題，加劇了“人案矛盾”的現象。［8］這種以避免干預為初衷的審判體制改革，影響了行政審判功能的正常發揮。彭貴才表示，近年來，行政訴訟體制改革促使部分基層法院行政庭的職能架構發生調整，逐漸演變為行政綜合審判庭，民事案件占比超半，行政審判核心定位受到沖擊。谷國艷提出，部分行政審判庭還面臨案件“吃不飽”的問題，使得行政審判工作更多地聚焦于行政審判職能的延伸方面，如發出司法建議、推動依法行政等，這在一定程度上反映出行政審判工作評估標準不客觀、行政審判整體布局不均衡等問題。

4．司法判決執行困難

彭貴才指出，盡管新《行政訴訟法》確立了“監督行政”的立法目的，同時賦予了法官更多的審判權限，司法判決公信力大大提升，但近年來，行政訴訟司法判決執行困難，特別是行政協議判決執行困難，大大影響了司法判決的權威。在此類案件中，法官雖依法公正裁決，但是由于經濟下行壓力較大，地方財政趨緊，行政機關雖被判敗訴但無力履行補償賠償義務，矛盾又再次轉嫁至法院，造成司法公信力下降。

三、完善我國行政訴訟制度和行政法治的建議

經過了十年發展，2014年修訂的《行政訴訟法》中的部分內容已不適應當前的形態，因此要及時調適行政訴訟制度內容，進一步挖掘現有行政訴訟制度的優勢；提高行政訴訟應對新形勢的能力，確保行政訴訟制度能夠更好地適應社會變化；強化行政訴訟與其他制度協同聯動，推進行政爭議的實質性化解。

（一）調適行政訴訟制度內容

1．行政行為概念更新

行政行為論一直支撐著我國行政法學體系的建立與發展。但行政行為概念作為行政法學的基礎性概念，其范圍并不明確；［9］且行政行為論以行政權為思考起點，過于注重行政行為的構成要件和法律效果，而對相對人合法權益考量不足。［10］從行政法學體系化發展的角度看，《行政訴訟法》已頒布實施20多年，行政管理與服務領域快速擴展，行政行為的類型也不斷豐富，《行政訴訟法》的規定已大大落后于社會現實。［11］對此，于安指出，在現代化法治發展的背景下，“行政行為”作為司法審查對象的概括性表達方式，還需要進行優化或再設計，從而實現司法審查的統一性。黃明慧指出，應當純化“行政行為”概念，恪守“狹義”內涵，實現“行政行為”的體系化建構。

2．相對人濫訴規制與權利保護

“相對性是權利的基本特征”，［12］因此，權利的行使必須有限度，超越了權利的限度就可能走向權利濫用。［13］立案登記制施行后，在保護相對人訴權方面發揮了重要作用，但濫訴問題隨之凸顯。對此，江必新指出，立案登記制并非指在立案環節不做任何審查，而是對立案工作提出更高要求，要求進行更加精準的審查，防止不必要的審查和過度審查。［14］此外，還應平衡濫訴規制與權利保護。［15］周明勤指出，行政訴訟要始終堅持以人為本，重視人民本位。法院應當秉持“如我在訴”理念，對當事人進行釋明并引導起訴，實現爭議實質性化解。黃明慧指出，應強調法院釋明義務本位，明確法院釋明的條件、方式、時間，規定法律不釋明或釋明不當的法律后果等。同時，還應加強行政訴訟宣傳普及，讓老百姓既敢訴又不濫訴。北京盈科（長沙）律師事務所徐澤棟律師提出，要加強對特殊群體權益的保護，可以考慮在行政訴訟制度中增加為極困難人群提供司法援助的內容。

3．統一司法裁判標準

萬雄指出，統一司法裁判標準對于解決立案難、執行難的問題，保障公民合法權益，以及實現實質正義具有重要意義?？梢酝ㄟ^公開司法裁判標準，加強人大、法院、行政機關之間的溝通并及時更新標準，將標準統籌至各區縣、各行政部門，實現地域間、國家機關間標準的統一，從而提高司法效能，保障相對人合法權益。

4．完善行政協議制度

劉飛和肖北庚均表示，當前我國行政協議制度面臨制度供給難以滿足實際需求的境況。最高人民法院的司法解釋雖具有重要指導意義，但在實際運用時，存在一定的抽象性，由此可能導致法官對法律適用的理解出現偏差，造成同案不同判。因此，最高人民法院應及時將抽象的司法解釋具象化，明確行政協議的定義、范圍、構成要件、與民事合同的本質區別以及行政協議糾紛處理規則。于安指出，學界對行政協議的研究不能局限于市場經營性行政協議，對于具有社會性且能夠助力創新發展的行政協議，如高校與教師簽訂的“非升即走”協議等，也應予以重視，立法以及相關司法解釋也要及時跟進。北京中倫文德（長沙）律師事務所田學軍律師提出，要規范行政協議行政優益權，并倡導適當引入商事處理規則，以強化對行政相對人合法權益的保護。黃明慧提出，未來有必要汲取理論界與實務界的相關研究成果，探討出臺《行政協議法》，對行政協議制度進行體系化建構。與會專家共同表示，在經濟下行背景下，應當密切關注政策變動及法律修改造成的行政協議履行困難等問題，要及時建立相應的應對機制，保障行政協議的順利履行。

5．健全行政訴訟證據制度

徐庭祥提出，監督行政機關落實實質法治任務，有賴于行政訴訟證據制度的配套保障。首先，要進一步厘清行政訴訟舉證責任分配原理，細化分配制度。2014年的修法擴大了行政司法審查范圍，要實現對新類型案件準確有效的監督，有賴于準確分配舉證責任以查明事實。但我國行政訴訟舉證責任分配的基本原理仍存在理論爭鳴，導致實踐中舉證責任分配存在爭議，亟須進一步厘清制度原理，細化制度設計，建立適應新型案件的舉證規則體系。其次，確立行政訴訟一般證明標準，實現行政訴訟事實審查的嚴格化。證明標準目前還是《行政訴訟法》的留白項，當前實踐中廣泛采用優勢證據、形式審查等較低證明標準，造成部分案件得不到有效的司法審查。未來有必要明確規定一個統一的一般證明標準，強化對事實認定的嚴格審查，從根本上糾正事實認定錯誤，切實保障相對人合法權益。再次，完善行政訴訟職權探知主義，有效解決程序空轉問題。當前《行政訴訟法》將依職權查明事實作為人民法院的權力而非義務，導致部分案件在事實不清的情況下陷入“撤銷—重作—再次起訴”的嚴重程序空轉。對此，可從完善職權探知主義的角度，將查明事實作為法院的強制性義務，避免司法程序空轉造成對當事人權益的二次損害，確保糾紛在訴訟中獲得實質性解決。最后，要反哺行政程序證據制度。行政訴訟證據制度的運行實踐為行政法治積累了寶貴的經驗，可以總結相關經驗，反哺行政程序證據制度。

6．規范法院指正行為

在我國近年的行政訴訟實踐中，對于行政行為的一些程序瑕疵，法院大量采用指正的方法加以處理。楊登峰指出，目前法院的指正行為多以程序瑕疵未影響行政行為實體內容、未侵害利害關系人合法權益等為前提，沒有劃清指正與輕微程序違法確認之間的界限。本質上，指正是行政行為矯正方法多元化的一種表現，是人民法院在合法性審查權限范圍之外對“程序不合理”與“其他行政瑕疵”的積極靈活處理，值得肯定和推廣，但不可將構成違法的程序瑕疵納入指正范圍。［16］有必要通過司法解釋規范指正行為，防止法院濫用。

（二）提高行政訴訟應對新形勢的能力

1．擴大行政訴訟受案范圍

與會專家均表示，應當適度擴展行政訴訟的受案范圍，探討將規章以下（不含規章）規范性文件、除國家行為外的終局裁決行為以及部分內部行政行為納入行政訴訟受案范圍的可行性和必要性。肖北庚認為，行政檢查對公民權利的影響比其他行政行為更大，但現行《行政訴訟法》并沒有將行政檢查行為納入行政訴訟受案范圍。因此，有必要規范行政機關行政檢查行為，同時將行政檢查行為也納入行政訴訟受案范圍。

2．拓展行政訴訟判決類型

楊登峰提出，現行《行政訴訟法》可考慮增設若干新的判決類型。第一，增加未成立的行政行為判決類型。以公章案件為例，當行政行為存在未加蓋公章、加蓋假公章或公章不符合規范等情形時，由于此類公章無法有效表明行政主體身份，不符合行政行為成立要件，故行政行為不成立。而撤銷或確認違法判決適用于已成立且生效的行政行為，此時判決撤銷或確認未加蓋公章等行為違法，在邏輯上是矛盾的。因此，未來立法可以考慮增加未成立行政行為判決類型，推進行政判決科學化、合理化。第二，增加未生效的判決類型。行政行為自送達之日起生效，一些行政行為成立但未送達即未生效，當前立法規定未送達的按照撤銷處理。但撤銷是指消除行政行為已經產生的效力，既然沒有送達也就沒有產生效力，那么就不應適用撤銷規則，所以可考慮增加未生效判決類型。此外，楊登峰指出，《中華人民共和國民法典》關于效力的部分表述也不精準，有必要予以修正。

3．推進行政訴訟類型化發展

行政訴訟類型化是審判體系現代化的必由之路，每一種訴訟類型均要考慮未來如何進行立法安排和規范的問題。劉飛提出，對于新的訴訟類型，立法應進行合理安排。1989年中國的行政訴訟制度實際上只有兩類，一是針對單方行政行為的合法性審查，二是賠償制度。當前行政訴訟制度經過2014年的修改，實際上增添了以前沒有的重要類型：一個是行政協議爭議，另一個是公益訴訟。考慮到行政協議的特殊性，2019年12月頒布的行政協議司法解釋對其作出了特殊規定。公益訴訟目前也在考慮單獨立法。未來隨著經濟社會的發展，新的制度會不斷涌現，原有的訴訟類型也會不斷發展，因此立法也要及時跟進。

（三）強化行政訴訟與其他制度協同聯動

1．促進行政訴訟行政復議制度的銜接

北京中倫文德（長沙）律師事務所彭維漢律師指出，要提高行政復議的實效性，進而推動行政訴訟制度的發展。第一，行政復議的底層體制需要做根本性調整。需要強化復議機關的權威性，以提高復議工作的質量與效果。第二，需要對“復議維持共同告”制度設計進行結構性反思。宜進一步深入探討雙被告制度的存廢與改進。作為監督者的復議機關承載著更多的社會期盼與公眾期許，如果復議機關懶政怠政，未充分履行監督者職責，那么就理應承擔更多的責任。例如，可以考慮將作出維持決定的復議機關作為單獨被告，而將原行政行為作出單位列為第三人。第三，進一步強化將法院裁判結果與復議決定相掛鉤的行政績效考核方式。在行政復議辦案流程逐漸司法化的今天，復議案件辦案責任制及行政績效考核方式尚存在進一步提升的空間。復議機關工作人員缺乏足夠的治理動機，案件辦理時寧愿“多一事不如少一事”。因此，需要充分發揮責任倒逼管理的效果，建立健全配套的獎懲機制和晉升、激勵機制，強化復議機關工作人員的責任意識和擔當精神，從而保障復議案件辦理質量。第四，加強復議隊伍建設，為復議工作提供充分組織保障。當前復議案件的辦理普遍存在著“案多人少”的現象，復議機關忙不過來，出庭應訴又會分散工作人員的時間和精力，導致形成“復議機關案多人少—辦案質量差—出庭應訴概率增加—加劇分擔工作人員時間精力”的“惡性循環”。實踐中，一些地區復議機關甚至采取向外尋找法律咨詢服務的方式，將復議案件“外包”給律師事務所。因此，為了切實提高行政復議工作質量，有必要加強復議機關隊伍建設，增編擴容，加強對工作人員的培訓和教育，提高他們的專業素養。

2．明確行政訴訟調解的制度定位并推動其升級

2014年的修法確定了行政調解制度。在行政救濟體系中，調解能夠以更柔性、高效、低成本的方式化解行政爭議，實現法律效果與社會效果的統一。周明勤指出，應當注重調解在實質化解行政爭議中的作用，推動調解從“邊緣化補充手段”升級為行政救濟體系的“核心樞紐”。江必新指出，現行《行政訴訟法》第60條雖已規定行政訴訟調解制度，但其適用范圍限于“行政賠償、補償及行政機關行使法律、法規規定的自由裁量權案件”。調解是具有中國特色的化解矛盾、消除紛爭、促進和諧的非訴訟糾紛解決方式，有必要發揮調解的高效定分止爭的作用，進一步擴大調解作為訴訟前置程序的受案范圍。

在本次座談會上，與會專家一致認為，《行政訴訟法》的制定和2014年的修改完善了行政訴訟制度體系，促進了行政審判體制的結構性改革，推動了行政法治現代化進程。同時，與會專家就當前行政法治理論研究和實務工作中暴露出的重點、難點問題進行了深入剖析。其中所探討的諸多問題，無論是關于行政訴訟制度的優化，還是具體實踐中面臨的諸如程序空轉、濫訴纏訴、司法職能效用不佳等實際問題，都為未來《行政訴訟法》的進一步發展提供了寶貴思路和實踐指南。本次座談會的研討成果對于推動《行政訴訟法》在新時代背景下持續完善以及深化行政法治建設具有重要的理論與現實意義。

法律的完善是一個持續且漫長的過程，《行政訴訟法》的發展之路依然任重而道遠。我們既要珍視過往的經驗積累，也要秉持與時俱進的精神，精準洞察時代脈搏，傾聽實踐呼聲。以積極進取的姿態，將本次座談會的成果向相關決策部門反饋，凝聚各方力量，共同為《行政訴訟法》的再完善添磚加瓦，持續為我國的法治建設保駕護航，為實現國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量。

【Abstract】To fully implement the spirit of the 20th Central Committee’s Third Plenary Session and actively respond to the Building of the Rule of Law in the Process of Chinese Path to Modernization， Hunan University Law School organized a symposium entitled “Commemorating the 35th Anniversary of the Enactment of the Administrative Litigation and the 10th Anniversary of Its First Major Revision”. Participating experts pointed out that the enactment of the Administrative Litigation Law and its revision in 2014 were of systematic changes covering the administrative litigation system， institutional mechanisms and the renewal of the concept of the rule of law. However， administrative litigation is still facing the dilemma of imperfect institutional mechanisms and ineffective institutional practices. In this regard， the content of the administrative litigation system should be adjusted， the ability of administrative litigation to cope with the new situation should be improved， and the synergy between administrative litigation and other systems should be strengthened in order to achieve the goal of modernizing the administrative rule of law.

【Keywords】administrative litigation; administrative trial system; administrative rule of law

［基金項目］研究闡釋黨的二十大精神國家社科基金重大項目：建設中國特色社會主義法治體系研究（23ZDA072）。

［作者簡介］段妍霖，湖南大學法學院行政法學博士研究生。

［1］ 參見龔祥瑞主編：《法治的理想與現實——〈中華人民共和國行政訴訟法〉實施現狀與發展方向調查研究報告》，中國政法大學出版社1993年版，第148頁。

［2］ 郭修江：《行政訴訟判決方式的類型化——行政訴訟判決方式內在關系及適用條件分析》，載《法律適用》2018年第11期，第10頁。

［3］ 參見翟國強：《行政訴訟制度功能展開的憲法基礎重思》，載《中外法學》2022年第4期，第1001頁。

［4］ 參見姜明安：《擴大受案范圍是行政訴訟法修改的重頭戲》，載《廣東社會科學》2013年第1期，第22-23頁。

［5］ 參見劉飛：《行政協議的識別方式 以“永佳紙業案”為例的考察》，載《中外法學》2023年第3期，第591頁。

［6］ 參見章志遠：《我國行政訴訟司法建議制度之研究》，載《法商研究》2011年第2期，第72、77頁。

［7］ 參見王云霞：《行政訴訟司法建議的功能擴張及省思》，載《中國法學》2022年第4期，第196-197頁。

［8］ 參見程琥：《國家治理現代化與行政審判體制改革——兼論跳出行政訴訟管轄改革周期率的因應之道》，載《中國應用法學》2021年第3期，第138頁。

［9］ 參見閆爾寶：《我國行政行為法體系建構的問題與癥結》，載《國家檢察官學院學報》2014年第5期，第73-75頁。

［10］ 參見趙宏：《法律關系取代行政行為的可能與困局》，載《法學家》2015年第3期，第33-35頁。

［11］ 參見江必新：《完善行政訴訟制度的若干思考》，載《中國法學》2013年第1期，第6頁。

［12］ 黃俊輝：《論相對性是權利的基本特征》，載《社科縱橫》2008年第10期，第142頁。

［13］ 參見劉作翔：《權利相對性理論及其爭論——以法國若斯蘭的“權利濫用”理論為引據》，載《清華法學》2013年第7期，第119頁。

［14］ 參見江必新：《行政審判中的立案問題研究》，載《法律適用》2018年第3期，第3頁。

［15］ 參見閆映全：《行政濫訴的構成及規制》，載《行政法學研究》2017年第4期，第86頁。

［16］ 參見楊登峰：《行政行為程序瑕疵的指正》，載《法學研究》2017年第1期，第24頁。