提高有效投資和擴大有效需求并重促進托育服務健康發展

托育服務事關嬰幼兒健康成長，事關千家萬戶，是促進人口長期均衡發展的重要支持措施。近年來我國3歲以下嬰幼兒托育服務呈現較好發展勢頭，托位數由2020年的250萬個增加到2023年的447萬個，接近翻了一番，約占3歲以下嬰幼兒數的16.7%。但我們也注意到，目前我國約35%的嬰幼兒家庭有送托意愿，托位供給仍然存在較大缺口。與此同時，2023年實際入托率僅為7.8%，超過一半的托位處于空置狀態。這也意味著我國托育服務不僅面臨總量供給不足的問題，還存在需求失效、投資低效的現象。如何同步提高有效供給和有效需求，將是今后促進托育服務健康發展急需解決的關鍵問題。

一、發展托育服務是利國利民的重大舉措

（一）發展托育服務有助于促進兒童早期發展

3歲以下嬰幼兒階段是人的全面發展的初始階段，是一個人生長發育最迅速的時期。遵循嬰幼兒成長特點和規律，提供安全健康、科學規范的托育服務，有利于夯實生命全周期服務管理基礎，提升兒童早期發展水平，促進嬰幼兒健康成長。發展托育服務已經成為越來越多國家的公共政策選擇。歐盟在2002年就提出了到2010年3歲以下嬰幼兒入托率達到33%以上的目標，2022年進一步提出到2030年入托率達到45%的新目標。2022年OECD國家的平均入托率約為32%，其中丹麥、挪威、以色列等國家的入托率超過了50%。

（二）托育服務有助于提升生育水平

根據第七次人口普查數據，2020年我國育齡婦女總和生育率僅為1.3，已經處于極低水平。其中，“照料難”是越來越多的育齡人群“不想生”“不敢生”的重要原因。增加托育服務供給，可以緩解家庭子女照料的顧慮，對提振居民的生育意愿具有積極作用。從國際經驗來看，托育服務發展較早、服務體系較為完善的丹麥、瑞典等國家，總和生育率在1975年左右即降到2.1的世代更替水平以下，并一度降至1.5左右的極低水平。但近年來，兩個國家的出生率都有所回升，并基本保持在1.8左右，完善的公共托育服務體系在其中發揮了重要作用。

（三）發展托育服務有助于培育完整內需體系

托育服務有望成為我國服務業高質量發展藍圖中的重要一環，在擴大消費和帶動投資兩端都有較大的發展潛力。根據測算，如果我國入托率達到30%，相應的服務消費規模將達到2000億—4000億元，帶動的投資規模將達到3000億—6000億元。另外，托育服務具有顯著的就業友好型特征，將創造數百萬個直接就業崗位。根據測算，與全國12萬元產值創造1個就業崗位的平均水平相比，托育服務行業每8萬元產值可以創造1個就業崗位。可見，把托育服務發展好，不僅能直接造福千萬家庭，還將為經濟社會平穩運行提供有力支撐。

二、托育服務面臨投資低效和需求失效的挑戰

（一）投資低效：高需求的普惠托位供給不足，造成托位使用率偏低

供需錯配導致大量托位處于空置狀態。從需求來看，我國約90%的居民希望把孩子送到公辦和普惠機構；但從供給來看，全國托育機構中民辦機構約占9成，提供的普惠托位比重較小，這也造成“家庭送托難”與“機構收托不足”并存，大量托位處于空置狀態，無效投資現象日益突出。2023年全國托位實際使用率僅為46.7%。

高成本導致托育機構缺乏提供普惠托育的意愿和能力。目前，托育機構普遍面臨“三難”“三高”問題，即招生難、招工難、融資難，前期投入高、運營成本高、經營風險高。調查顯示，當前約七成托育機構處于虧損狀態。在高成本壓力下，多數社會資本傾向于提供面向高收入家庭的高收費服務項目，缺乏動力或者沒有能力提供廣大家庭可承受的“普惠服務”。僅僅依靠市場資本，將很難解決“入托難”“入托貴”的問題。

（二）需求失效：“托不起”和“不敢托”疊加，導致實際入托率偏低

消費能力不足是托育需求失效的主要原因。目前，我國超過三分之一的嬰幼兒家庭表達了送子女入托的意愿，但高企的服務價格使得導致絕大部分家庭即便有入托意愿，也沒有送托的經濟能力。調查發現，我國全日托服務平均收費約為2700元/月，約占2023年一個三口之家家庭可支配收入的27.5%。按家庭收入五等份分組，這一價格分別占低收入組家庭的117.2%、中間偏下收入組家庭的52.8%、中間收入組家庭的33.6%、中間偏上收入組家庭的21.5%、高收入組家庭的11.4%。我國多數家庭可以接受的托育收費水平不超過家庭收入的20%，目前托育服務價格超過了八成家庭的可負擔能力。

托育服務的認同度低也是影響家庭送托的重要因素。當前，托育服務有助于兒童健康成長的理念還沒有得到廣泛認同，“送托”更多的是被當作無法提供家庭照料的無奈之舉。同時，由于托育服務質量良莠不齊，家長對托育機構不放心、不敢托的現象也較為普遍，進一步抑制了家庭的送托意愿。

（三）政府缺位：政策支持力度偏弱，難以彌補機構運營成本與居民支付能力缺口

托育服務是保障和改善民生的公共產品，政府投入是平衡供需的重要手段。從OECD國家的情況來看，通過津貼、稅收減免等方式，政府承擔了近四成的托育服務費用。我國高度重視托育服務發展，并出臺了一系列支持政策。但總體來看，依然存在投入偏低、政策落實不到位等問題，難以彌補供需匹配的落差。一是中央財政投入總量較少，且主要是建設補貼、示范獎補等一次性經費支持，難以解決托育機構普遍面臨的租賃支出和日常運營費用較高等問題。二是部分地方開展了托位運營補貼，但覆蓋面很小，政策缺乏可持續性。三是土地、人才、稅費、金融等配套支持政策的落地情況并不理想，如新建小區同步配建托育服務設施至今沒有得到有效執行，很多托育機構用水用電用氣難以按照居民生活類價格執行等。為廣大居民提供價格可承受的普惠托育服務，需要更多地發揮政府的作用，建立有效的成本分擔機制。

三、進一步提升托育服務有效供給和有效需求的建議

（一）以社區嵌入式服務為突破口，優先發展居民家門口的普惠托育

距離近是入托家庭選擇托育機構最關心的因素之一，發展社區嵌入式托育是把普惠托育送到千家萬戶的重要途徑。解決空間資源制約是發展社區嵌入式托育最為迫切的任務。一是向規劃要增量空間。在新建社區，落實規劃和建設與常住人口規模相適應的嵌入式服務設施，并把普惠托育作為必選功能。二是向社會要更新空間。在建成社區，結合老舊小區改造、城市微更新行動，盤活利用社區自有場地、企事業單位等閑置空間，改建嵌入式服務設施。三是向市場要配套空間。依托社區商業綜合體，配建嵌入式綜合服務設施，實行“商業服務+普惠服務”的運營模式；支持產業園區、工作場所等通過配建、改造等方式開展普惠托育服務。

（二）以托幼一體化發展為突破口，實現公共資源的協同配置

整合利用學前教育存量資源，是避免教育資源浪費和增加托育有效供給的雙贏選擇。一是統籌規劃0—6歲服務資源。今后我國幼兒園適齡人口將持續下降，學位需求年均減少400萬個左右。如果其中有30%轉化為3歲以下托位，基本能夠逐步滿足有意愿家庭的入托需求。二是加快法律、政策、管理等方面的協同改革。加快消除幼兒園辦托限制，支持幼兒園提供3歲以下托位，支持社會力量開辦0—6歲混齡的托育機構。在此基礎上，逐步探索將3歲以下嬰幼兒的托育服務納入公共教育體系，實現托幼一體化發展。

（三）以財政支出結構調整為突破口，建立長效的托育經費保障機制

順應人口變動趨勢，通過財政支出結構的調整，可以在保持財政支出總量少增甚至不增的前提下，建立常規性托育經費保障機制。一是設立國家財政性托育經費，為普惠托育機構提供生均經費支持。預計到2025年我國學前教育適齡人口將下降到2020年的60%左右，如果將相應學前教育經費的30%轉為托育經費，將可以為普惠托育機構提供每月500元左右的生均經費，顯著降低托育成本。二是建立中低收入家庭入托補貼制度。建議對經濟困難家庭、低收入家庭、中低收入家庭、中等收入家庭，通過消費券的方式，分別發放不同額度的托育補貼。三是探索在福利彩票公益金、基本公共服務補助資金、地區對口支援資金中，設置專項資金支持普惠托育服務發展。

（四）以提高托育服務認同為突破口，進一步釋放居民入托的有效需求

一是把好質量關，增強居民對“托得好”的信任感。推動機構標準化建設，健全服務質量監測評價體系，強化托育機構安全管理，完善社會廣泛參與的監督機制，建立公開透明的信息平臺，為廣大群眾提供高質量的托育服務。二是加強宣傳普及，讓托育服務得到更多家庭的認可。在理論和實證研究基礎上，聚焦安全照護、科學養育、同齡陪伴等優勢，以大眾喜聞樂見的方式普及托育服務對兒童早期發展的積極作用，消除家長對嬰幼兒入托的擔憂，同時做好相關政策解讀，提高托育服務的知曉度和認同度。

（作者為國家發展改革委社會所研究員）