打通垃圾分類處理全鏈條推動(dòng)居民生活垃圾資源化利用

隨著我國城鎮(zhèn)化不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)生活垃圾量日益增加，給居民生活環(huán)境帶來巨大壓力，生活垃圾分類及資源化利用刻不容緩。垃圾分類是資源化利用的前提。2016年，習(xí)近平總書記在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會(huì)議上指出，要普遍推行垃圾分類制度。2017年3月國家發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布《生活垃圾分類制度實(shí)施方案》，各地和有關(guān)部門深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想，認(rèn)真落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署，加大規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持力度，穩(wěn)步推進(jìn)生活垃圾分類，推動(dòng)垃圾處理能力顯著提升，為行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。但研究發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)生活垃圾分類和處理從全鏈條環(huán)節(jié)看仍存在若干堵點(diǎn)，生活垃圾資源化利用任重而道遠(yuǎn)。

一、城鎮(zhèn)生活垃圾分類及資源化利用現(xiàn)狀

（一）垃圾分類法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)體系逐漸形成

從全國情況看，“省級(jí)負(fù)總責(zé)、城市負(fù)主體責(zé)任”的垃圾分類工作責(zé)任制全面落實(shí)，分類標(biāo)準(zhǔn)、分類投放、分類收運(yùn)、分類處理等垃圾分類全流程管理持續(xù)得到加強(qiáng)，與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的生活垃圾分類和處理政策標(biāo)準(zhǔn)體系不斷完善。截至2024年上半年，福建、河北、山東等21個(gè)省（自治區(qū)）、173個(gè)城市出臺(tái)了垃圾分類方面的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，46個(gè)垃圾分類重點(diǎn)城市率先建立了比較完備的垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處理系統(tǒng)，其中有11個(gè)城市出臺(tái)了地方性法規(guī)，如《上海市生活垃圾管理?xiàng)l例》《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》《杭州市生活垃圾管理?xiàng)l例》等；有17個(gè)城市出臺(tái)了政府規(guī)章，如《重慶市生活垃圾分類管理辦法》《昆明市城市生活垃圾分類管理辦法》；有16個(gè)城市出臺(tái)了規(guī)范性文件。垃圾分類重點(diǎn)城市外的其他地級(jí)城市分類體系建設(shè)也在加快推進(jìn)。

（二）城鎮(zhèn)居民分類意識(shí)穩(wěn)步提升

隨著生活垃圾分類工作不斷推進(jìn)，體制機(jī)制不斷健全，各地通過宣傳、引導(dǎo)、監(jiān)督及巡查督導(dǎo)等多措并舉，全方位提升居民垃圾分類意識(shí)，越來越多的居民正在將意識(shí)轉(zhuǎn)化為自覺行動(dòng)。從全社會(huì)層面看，人人參與垃圾分類的良好氛圍正在加快形成，全國地級(jí)及以上城市居民小區(qū)垃圾分類覆蓋率達(dá)到92.6%，其中北京市居民垃圾分類知曉率達(dá)98%、參與率達(dá)90%，準(zhǔn)確投放率維持在85%左右。垃圾分類正在成為群眾認(rèn)可、媒體關(guān)注、社會(huì)熱議的綠色低碳生活新時(shí)尚。

（三）資源化利用能力和水平大幅提升

生活垃圾資源化處理的方式分為填埋、堆肥、焚燒、分選回收等，其中焚燒處理方式因?yàn)樘幚肀容^徹底且能夠充分挖掘生活垃圾的能源資源價(jià)值，正在成為主流處理方式。公開數(shù)據(jù)顯示，全國城市生活垃圾焚燒處理占比由2010年的18.81%上升至2022年的79.86%；生活垃圾焚燒處理廠由2010年的104座增長到2022年的648座，年復(fù)合增長率達(dá)18.09%；生活垃圾焚燒無害化處理能力由2021年的84940噸/日提高到2022年的804670噸/日，年復(fù)合增長率達(dá)22.68%。2015—2022年生活垃圾焚燒發(fā)電累計(jì)裝機(jī)容量從468萬千瓦增加到2386萬千瓦，年均復(fù)合增長率為26.20%。

二、面臨的困難和障礙

（一）分類不徹底，效果大打折扣

調(diào)研了解到，目前很多居民小區(qū)采取“撤桶并站”的垃圾分類新模式，將小區(qū)內(nèi)分散在每幢樓下的垃圾桶撤離，在小區(qū)內(nèi)只設(shè)置集中投放點(diǎn)，其初衷是引導(dǎo)居民將生活垃圾分類投放到集中點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)分類垃圾精準(zhǔn)投放、集中管理。然而有的小區(qū)垃圾分類的桶站設(shè)置在小區(qū)出入口，距離部分樓比較遠(yuǎn)，加之天氣寒冷、老人行動(dòng)不便、與上班族通勤路線沖突等原因，不少居民選擇將垃圾放置在門口或街邊，待積攢到較大量時(shí)統(tǒng)一傾倒，間接破壞了環(huán)境衛(wèi)生，垃圾分類效果大打折扣。據(jù)尚普咨詢集團(tuán)最新發(fā)布的《2023中國生活垃圾處理行業(yè)發(fā)展白皮書》顯示，僅有不到30%的垃圾得到正確的分類處理。

（二）垃圾清運(yùn)不及時(shí)，仍有小區(qū)存在混轉(zhuǎn)混運(yùn)現(xiàn)象

部分失管和物業(yè)費(fèi)收繳無法保障的小區(qū)垃圾清運(yùn)頻次不足；部分小區(qū)節(jié)假日期間垃圾清運(yùn)工作甚至停滯，導(dǎo)致垃圾桶破損臟污、垃圾滿冒，周邊環(huán)境臟亂差。部分小區(qū)節(jié)假日期間，小區(qū)垃圾桶一直無人清理，滿冒堆積嚴(yán)重，嚴(yán)重影響小區(qū)環(huán)境。個(gè)別小區(qū)存在垃圾清運(yùn)人員未按照垃圾分類要求進(jìn)行分類清運(yùn)的情況，分好類的垃圾混裝混運(yùn)讓很多居民感覺自己在做無用功，嚴(yán)重打擊了居民垃圾分類的熱情和積極性。

（三）垃圾資源化利用企業(yè)運(yùn)營狀況不佳

受各方面因素影響，目前部分垃圾焚燒廠運(yùn)營狀況堪憂，可持續(xù)經(jīng)營形勢(shì)嚴(yán)峻。一是垃圾發(fā)電項(xiàng)目初始投資大且建設(shè)周期長，企業(yè)普遍面臨較大的現(xiàn)金流壓力。二是在2021年后國家補(bǔ)貼有序退坡，作為垃圾焚燒電廠重要利潤來源的發(fā)電補(bǔ)貼需要進(jìn)行央地分擔(dān)，企業(yè)能夠獲得的支持大幅縮減。三是競(jìng)爭(zhēng)性配置削弱了上網(wǎng)電價(jià)優(yōu)勢(shì)。四是由于行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)激烈，部分企業(yè)的實(shí)際垃圾處理量未達(dá)到設(shè)計(jì)值，存在“吃不飽”情況。據(jù)了解，山東某縣級(jí)垃圾焚燒發(fā)電廠2023年收入5000萬元，主要包括垃圾處置費(fèi)、發(fā)電收入、供熱收入、爐渣資源化利用處理收入等，但成本費(fèi)用高達(dá)4000萬元，利潤僅有400萬至500萬元左右，企業(yè)運(yùn)營呈緊平衡狀態(tài)；同時(shí)該廠設(shè)計(jì)處理量為500噸/日，但目前存在50噸/日的缺口。

三、原因分析

（一）居民垃圾分類意識(shí)尚需提高

一是垃圾分類的公眾知曉度仍顯不足，部分居民分類意識(shí)相對(duì)淡薄，對(duì)垃圾分類的必要性認(rèn)識(shí)不夠，未養(yǎng)成垃圾分類的習(xí)慣，認(rèn)為把垃圾扔在垃圾桶里已經(jīng)很環(huán)保了。二是部分居民對(duì)垃圾分類知識(shí)、分類方法、垃圾桶分類標(biāo)識(shí)掌握不足。不會(huì)區(qū)分垃圾，也成為垃圾分類難以有效推廣的重要制約因素。三是垃圾分類的監(jiān)督約束力度不夠，督導(dǎo)員對(duì)不進(jìn)行垃圾分類的居民只能“好言相勸”，缺少剛性約束抓手，導(dǎo)致垃圾分類難以有效推進(jìn)。

（二）及時(shí)清運(yùn)、分裝分運(yùn)落實(shí)不到位

清運(yùn)不及時(shí)的原因受垃圾分類管理人員履職力度弱、物業(yè)公司日常維護(hù)及環(huán)衛(wèi)人員和資金不足等因素影響，部分小區(qū)生活垃圾無法得到及時(shí)清運(yùn)。混裝混運(yùn)的原因主觀上是清運(yùn)公司工作人員規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)，不按要求將分類好的垃圾進(jìn)行分類運(yùn)輸；客觀上是垃圾分類中轉(zhuǎn)站等末端基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不足，垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)企業(yè)無法進(jìn)行分類運(yùn)輸。受清運(yùn)公司工作人員規(guī)矩意識(shí)不強(qiáng)，不按要求將分類好的垃圾進(jìn)行分類運(yùn)輸以及垃圾分類中轉(zhuǎn)站等末端基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量不足等主客觀因素影響，部分垃圾運(yùn)轉(zhuǎn)企業(yè)無法有效執(zhí)行生活垃圾的分裝分運(yùn)。針對(duì)此類問題，北京市政府自2021年以來曾開展過“接訴即辦”和“每月一題”集中治理行動(dòng)，但推進(jìn)力度無法長久維持，管理責(zé)任難以有效落實(shí)。

（三）垃圾分類“截流”導(dǎo)致垃圾焚燒廠“吃不飽”

生活垃圾分類制度實(shí)施后，因廚余垃圾需單獨(dú)回收，送到末端的生活垃圾量相應(yīng)變少。以2022年北京市城市管理委員會(huì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，通過廚余垃圾和可回收物的源頭分類，以及源頭減量措施不斷深化，進(jìn)入到末端處理設(shè)施的生活垃圾處理量比2019年下降36.61%。過去十年間，我國垃圾焚燒廠不斷增加，處置能力大幅度提升，但是伴隨著分類后垃圾的減量，部分焚燒廠無垃圾可燒，垃圾焚燒行業(yè)陷入產(chǎn)能過剩的僵局。根據(jù)對(duì)生活垃圾焚燒發(fā)電廠自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)公開平臺(tái)上的工廠運(yùn)營數(shù)據(jù)進(jìn)行整理，2023年5月全國生活垃圾焚燒發(fā)電廠“計(jì)劃內(nèi)停運(yùn)”8499天次，即焚燒廠的焚燒爐停運(yùn)一天的情況在一個(gè)月內(nèi)發(fā)生了8499次，部分焚燒爐當(dāng)月超過一半的時(shí)間沒有開機(jī)，不少地方甚至出現(xiàn)焚燒爐全年閑置的情況。

（四）垃圾分類缺乏強(qiáng)制性約束

我國的垃圾分類工作在頂層設(shè)計(jì)時(shí)未建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，僅靠政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的公益宣傳不足以從根本上推動(dòng)垃圾分類工作的有效開展。在這方面，日本有一些經(jīng)驗(yàn)可循。日本制定出臺(tái)了《廢棄物處理法》，市民如違反規(guī)定亂扔垃圾，會(huì)被警察拘捕并處以3萬—5萬日元的罰款。如此“高壓”下，垃圾分類投放已成為日本民眾的一種自覺行為，即便沒人監(jiān)督，民眾也會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行。

四、相關(guān)對(duì)策建議

（一）大力提升居民垃圾分類意識(shí)

一是持續(xù)加強(qiáng)垃圾分類宣傳教育，廣泛宣傳“垃圾是放錯(cuò)地方的資源”理念。借助抖音、頭條、快手等新媒體平臺(tái)，官方開設(shè)宣傳賬號(hào)，持續(xù)開展宣傳教育。針對(duì)不同區(qū)域、小區(qū)、群體開展吸引力強(qiáng)、參與度高、互動(dòng)性好的精準(zhǔn)宣傳活動(dòng)。二是教育部門強(qiáng)化學(xué)生垃圾分類意識(shí)培養(yǎng)，組織垃圾分類進(jìn)校園實(shí)踐活動(dòng)，從幼兒園、小學(xué)、初中開始培養(yǎng)良好習(xí)慣。三是鼓勵(lì)黨員、機(jī)關(guān)干部等公職人員積極參加志愿宣傳或督導(dǎo)活動(dòng)。四是鼓勵(lì)基層一線積極探索有效的激勵(lì)機(jī)制和約束措施，在全社會(huì)營造齊宣共促、協(xié)同共治、成果共享的濃厚氛圍。

（二）強(qiáng)化小區(qū)內(nèi)垃圾分類源頭管理

一是通過制度約束提高居民垃圾分類意識(shí)，養(yǎng)成分類習(xí)慣。督促物業(yè)公司認(rèn)真履行分類管理責(zé)任人職責(zé)，對(duì)不履行分類管理責(zé)任的物業(yè)公司進(jìn)行處罰，對(duì)管理成效顯著的物業(yè)公司進(jìn)行表揚(yáng)激勵(lì)。二是通過與居民簽訂垃圾清運(yùn)協(xié)議等方式，對(duì)不進(jìn)行垃圾分類的居民給予提醒教育、書面警告或罰款等懲罰性舉措，罰款三次以上由居民單獨(dú)與清運(yùn)企業(yè)簽訂合同，并自行支付清運(yùn)費(fèi)用。

（三）加強(qiáng)垃圾清運(yùn)環(huán)節(jié)分裝分運(yùn)管理

一是對(duì)垃圾清運(yùn)頻次不夠的站點(diǎn)，特別是針對(duì)節(jié)假日等居民居家消費(fèi)高峰期，將每日清運(yùn)一次調(diào)整為上、下午各清運(yùn)一次，有效解決小區(qū)桶站垃圾冒滿問題。二是加強(qiáng)對(duì)垃圾清運(yùn)企業(yè)的信用監(jiān)管，將清運(yùn)企業(yè)落實(shí)分裝分運(yùn)情況納入企業(yè)信用評(píng)價(jià)體系。對(duì)清運(yùn)企業(yè)進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)測(cè)并定期通報(bào)，對(duì)監(jiān)測(cè)發(fā)現(xiàn)問題的企業(yè)給予相應(yīng)的懲罰。

（四）打造垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈

制定完善垃圾分類管理及設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌做好源頭減量分類、轉(zhuǎn)運(yùn)清運(yùn)、資源化利用和末端處置等各環(huán)節(jié)工作，形成統(tǒng)一完整、協(xié)同高效的垃圾處理全鏈條系統(tǒng)，打造垃圾資源化利用產(chǎn)業(yè)鏈。充分發(fā)揮監(jiān)督考核“指揮棒”作用，強(qiáng)化監(jiān)管、綜合施策，逐步推行“不分類、不清運(yùn)”的倒逼機(jī)制。樹立“管行業(yè)、管垃圾”理念，城管執(zhí)法、文化旅游等部門不斷改進(jìn)協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化綜合執(zhí)法檢查，形成常態(tài)化、科學(xué)化管理新模式。

（五）為世界提供垃圾資源化利用中國方案

積極對(duì)外宣傳推廣中國垃圾處理設(shè)備制造、建設(shè)運(yùn)營技術(shù)裝備及經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)國內(nèi)企業(yè)面向越南、馬來西亞等東南亞國家積極開拓海外市場(chǎng)，助力共建“一帶一路”高質(zhì)量發(fā)展。大力宣傳垃圾焚燒發(fā)電“控制甲烷排放+生物質(zhì)發(fā)電”的降碳、減污、減排綜合效果，對(duì)外講好中國綠色發(fā)展故事。

（作者單位：國家節(jié)能中心）