馬斯克“政府效率部”的幾板斧砍向什么

自特朗普再次就職以來，全世界都在關注美國正在進行的一場國家治理實驗，它由特朗普賦權，埃隆·馬斯克主導，“政府效率部”（Department of Government Efficiency，因英文縮寫DOGE與馬斯克發行的虛擬貨幣“狗狗幣”相同，又被稱作“狗狗部”）操刀，旨在通過減少政府開支、精簡政府結構、削減冗余崗位來提高政府效率。特朗普通過“政府效率部”這個“鐵拳”，向各個聯邦機構開火，以根除他所認為的政府系統中的“覺醒主義瘟疫”。“政府效率部”以一種“創造性破壞”的方式，直接撞向華盛頓傳統的政治文化。這既是一項顛覆性的改革，也是極具沖擊力的行政文化碰撞，正在對美國的政治文化造成根本性影響。

“政府效率部”誕生的來龍去脈

特朗普與馬斯克最早是在2024年8月的一場X平臺在線對話中開始討論成立“政府效率委員會”事宜的。后來馬斯克發布了一張由AI生成的圖片——他站在標有“DOGE”字樣的講臺上，宣稱“我愿意提供服務”，這也是DOGE名稱被首次提出。9月5日，特朗普在紐約經濟俱樂部發表講話時表示，如果他贏得第二任期，有意聘請馬斯克來管理“政府效率委員會”，馬斯克隨即在X上發帖表示“欣然接受”，“不要報酬、不要頭銜、不要認可”。

特朗普勝選后不久，便著手兌現其承諾。11月12日，特朗普宣布馬斯克將與前共和黨總統初選參選人維韋克·拉馬斯瓦米共同領導“政府效率部”，并強調該部將“提供政府以外的建議和指導，與白宮和管理與預算辦公室合作，推動大規模結構改革，并創造一種創業型的政府方式”。上述工作必須在不遲于2026年7月4日，即《獨立宣言》簽署250周年前完成。特朗普最后采用了馬斯克的“政府效率部”提法，而不是起初他自己提出的“政府效率委員會”，意在為該部有朝一日成為官方內設機構埋下伏筆。

11月20日，馬斯克與拉馬斯瓦米在《華爾街日報》上發表“政府效率部宣言”，核心論點是：美國如今的運作方式是“反民主”的，與開國元勛們的愿景背道而馳，所以，要以美國憲法為指導原則，通過基于現有法律的行政行動來實現撤銷監管、削減行政和節約成本三大目標。但兩人最終分道揚鑣。拉馬斯瓦米主張嚴格遵循憲法，從憲法原則出發探索哪些聯邦機構可以在不需要國會采取行動的情況下被關閉，主張瞄準不同聯邦機構的預算流程，研究取消監管的合法途徑。馬斯克對此顯然沒有耐心，主張“技術優先”，利用數據挖掘能力來實現政府部門精兵簡政目標。起初，兩人還在彼此溝通，協議分工，馬斯克負責技術和支出削減，拉馬斯瓦米負責去監管和打擊以職業官僚為主體的“行政國家”，但最終無法合作，特朗普選擇支持他的“第一兄弟”馬斯克，拉馬斯瓦米出局。

領導層的調整使得“政府效率部”的初始結構發生改變，具體目標相應轉向。1月20日特朗普宣誓就職后，簽署了首批行政令，其中一項就是將奧巴馬時期成立的技術部門“美國數字服務局”（U.S. Digital Service，USDS）更名為“美國政府效率部服務局”（US DOGE Service，USDS），保留了相同縮寫，并在新的USDS內部設立“美國政府效率部服務臨時組織”。這個“臨時組織”就是當下各方口中真正的“政府效率部”。由此，“政府效率部”職責從最初設計的“提供政府以外的建議和指導”，變成可從總統行政辦公室內部來進行具體操作的實體。由于隸屬于技術部門，“政府效率部”的使命也比原本更專注于技術效率。

改革“組合拳”

“政府效率部”的運作詮釋了什么是快速行動、打破陳規的“硅谷精神”。短短一個多月時間，“政府效率部”就已將人員部署到聯邦政府各個部門，其一系列顛覆性操作令人眼花繚亂，給美國整個聯邦官僚系統來了一場驚心動魄的大掃除。就目前來看，“政府效率部”主要打出了四大“組合拳”。

一是大規模裁減聯邦雇員。一方面，聯邦人事管理局按照“政府效率部”的意見，提出所謂“延期辭職計劃”，向200多萬聯邦雇員發出題為“岔路口”的電子郵件，內容是通過提供約八個月的薪資補償，鼓勵他們在規定時間之前主動離職。另一方面，特朗普于2月11日簽署實施DOGE“勞動力優化計劃”行政令，數十萬處于“試用期”階段的聯邦雇員成為首批被裁對象。

二是事實上癱瘓部分聯邦機構。美國國際開發署（USAID）是“政府效率部”開始工作后的最先打擊對象，近7000名雇員被“休假”或遭解雇。此后，“政府效率部”瞄準了金融監管機構消費者金融保護局（CFPB）。管理和預算辦公室負責人拉斯·沃特接替財政部長斯科特·貝森特擔任CFPB代理局長后，便向該機構的監督和執法團隊發布停工令，并宣布暫停資金計劃。

三是取消“多元、平等與共融”（DEI）項目的補助金。自上任以來，特朗普把取消與DEI相關的合同作為優先事項，其首批行政令之一就是“撤銷聯邦政府的DEI做法”。“政府效率部”在取消數十項與DEI相關的支出方面發揮了重要作用，于1月29日宣布取消由USAID資助的4500萬美元“DEI獎學金”，還聲稱從100多個與DEI相關的合同中節省了10億美元；2月，終止了總額1.16億美元的32項DEI培訓合同，后又給各州教育部寫信，稱將削減任何不取消DEI項目學校的聯邦資助。

四是獲取政府內部數據。“政府效率部”工作人員于2月初獲得了美國財政部龐大支付系統的訪問權限。該權限包括對涉及敏感信息的數據的“只讀”訪問，可以閱覽納稅人記錄、社會安全號碼和數百萬美國人的銀行賬戶信息。截至目前，除財政部外，“政府效率部”工作人員還獲得教育部、聯邦航空管理局、醫療保險和醫療補助服務中心、能源部、環保局以及聯邦緊急事務管理局等機構的系統訪問權。

“政府效率部”還采取了一系列小打小鬧或心理震懾式的措施，比如，參與總務管理局行動，終止全國7500個聯邦辦公室租約；停止鑄造新版一美分硬幣，因其單枚制造成本超過三美分；發電子郵件給所有聯邦雇員，要求他們在兩天內總結報告過去一周開展的工作，等等。

面臨的挑戰與改革前景

“政府效率部”的行事風格造成不少爭議，法律訴訟狀如雪片般飄來，抗議活動在美國各地爆發。特朗普與馬斯克頻繁出鏡接受采訪也平息不了各界質疑，“政府效率部”的未來面臨不少挑戰。

一是存在的合憲性。特朗普通過行政令變相賦予馬斯克超越所有聯邦部門的特殊權力，而此類命令無法繞過憲法對官員任命的程序要求。美國憲法第二條第三款規定，聯邦官員需通過總統提名、參議院確認的程序，或由國會授權總統或部門負責人直接任命。馬斯克從未經過任何此類程序，也未宣誓效忠憲法（憲法第六條第三款要求）。特朗普看到了其中的法律爭議并且想要規避，所以稱馬斯克是“特殊政府雇員”（SGE），白宮也稱馬斯克不是“政府效率部”的負責人。但這種模糊性相當脆弱：SGE的權限僅限于咨詢或臨時協助，不能擁有實際行政權力，馬斯克卻在行使控制財政支付系統、關閉聯邦機構等核心權力。這就構成了對美國憲法結構的破壞，必然會引發法律挑戰。2月13日，14個州的民主黨檢察長起訴馬斯克、“政府效率部”和特朗普，指控特朗普授予馬斯克的權力和訪問權限違反憲法中的任命條款，超出了法定權限。

二是行動的合法性。“政府效率部”的許多行動都是在沒有合理解釋和公眾參與的情況下進行，這可能違反《行政程序法》（APA）及與其相關的“任意與反復無常”標準。APA要求政府機構采取行動時，必須有合理的理由加以解釋，還要允許公眾發表意見。截至目前，“政府效率部”遭到近20項起訴，其中包括三項涉及違反APA的起訴，此外還有“違反《隱私法》《信息自由法》《聯邦記錄法》”，“未經授權訪問政府（如稅務局、財政部、教育部等）敏感數據”，“違反憲法條款（如任命條款）”，“未遵守《聯邦咨詢委員會法》”等。原告主要來自非營利組織（如專注于隱私和公民自由問題的美國電子隱私信息中心）、教師及聯邦雇員工會、民主黨州檢察長，以及個人和學生團體。這也反映出“政府效率部”到底動了哪些社會群體的“奶酪”。

三是計劃的合理性。馬斯克曾在去年10月紐約麥迪遜廣場花園的支持特朗普集會上宣稱要為聯邦預算削減2萬億美元，此后“政府效率部”的目標縮水至1萬億美元。這充分說明削減政府開支的難度之大。美國國會預算辦公室預計，美國聯邦政府將在2025財年支出7萬億美元，其中的大頭包括社保支出1.6萬億，債務凈利息9500億，醫療保險9100億，軍費開支8500億，醫療補助、兒童健康保險計劃和醫療保健市場補貼8120億，教育、住房、交通和其他項目近1萬億。但到目前為止，“政府效率部”似乎只針對這些類別中的一小部分項目，更多精力放在削減聯邦勞動力成本上。這也引發外界對“政府效率部”具體動機的質疑。

總的來看，“政府效率部”面臨的政治阻力和法律障礙巨大，且相互交織，嚴重束縛著其行動的進一步開展。未來，“政府效率部”的工作前景存在不確定性。

其一，時間會使其改革計劃變得復雜。“政府效率部”的存在期限是2026年7月，短期內一定會面臨更多起訴，法院雖不會徹底否定其存在，但也會頻頻頒布臨時禁令，限制其權力，進而拖慢改革進程。即便“政府效率部”能如期完成改革，特朗普最早也只能針對2028財年預算編制工作開始實施更深層的改革，屆時不排除國會眾議院已由民主黨控制。

其二，特朗普會否甘于承擔政治風險值得懷疑。盡管特朗普認為消除聯邦政府浪費是民心所向，但政府支出的絕大部分是用于受社會歡迎和支持的項目，比如社保、醫保、醫療補助、退伍軍人福利和國防預算。特朗普已發誓“不會動醫保、醫療補助和社會保障”，而“政府效率部”將會在多大程度上觸及這些領域？特朗普及共和黨出于選舉政治考量，可能不得不重新評估可能遭遇的反對聲浪。

奧巴馬曾簽署“打造高效、有效和負責任的政府”行政令，克林頓曾提出“重塑政府的國家伙伴關系”，這兩個改革計劃都是為了縮減政府規模，都取得一定成效，也都未能完全兌現承諾。“政府效率部”究竟會不會成為美國政府改革中的一支有益力量，確保特朗普能取得超越前任的政績，只有時間能給出答案。

（作者為上海市美國問題研究所研究室副主任）