敘利亞結束過渡狀態(tài)“遙遙無期”？

去年12月10日穆罕默德·巴希爾被任命為敘利亞過渡政府總理時，宣布其政府將于2025年3月1日解散。時至今日，敘過渡政府仍在執(zhí)政，經(jīng)兩次推延，敘政治過渡進程目前已被延長至五年。誠然，敘距離實現(xiàn)國家重建的目標仍任重道遠，但在主政近三個月后，敘過渡政府及其領導人在鞏固國內(nèi)權力基礎方面已有“小成”。

在大馬士革復制“伊德利卜模式”

敘利亞過渡政府脫胎于2017年建立于該國西北部伊德利卜省的“敘利亞救國政府”。憑借其早期治理經(jīng)驗和行政班底，過渡政府在短期內(nèi)較成功地在其控制區(qū)內(nèi)奠定了權力基礎，塑造了一個中央化、帶有軍人威權色彩的強人政府雛形。

首先，統(tǒng)合整肅軍隊和安全部門從而建立“制勝聯(lián)盟”根基。多年來，“沙姆解放組織”（“沙解”）通過強行接管其他反對派力量、建立統(tǒng)一指揮控制系統(tǒng)等措施，最終在伊德利卜地區(qū)建立主導地位。占領大馬士革后，新政府仍將對軍隊和安全部門的控制作為建政之基。2024年12月22日，“沙解”軍事分支領導人穆爾哈夫·艾布·卡斯拉被任命為過渡政府國防部長。24日，“沙解”領導人艾哈邁德·沙拉與其他反對派首領達成協(xié)議，宣布解散所有組織并將其整合到國防部之下以備重組。29日，國防部宣布了新建軍隊的49項職務任命，其中包括敘利亞主要武裝派別的領導人。今年1月29日，包括“敘利亞國民軍”在內(nèi)的前反對派組織也宣布解散并入國防部。敘現(xiàn)有的安全機構也經(jīng)歷了相似的重組過程。

其次，鎖定地方領袖和商人群體，擴大“制勝聯(lián)盟”。自執(zhí)政以來，敘過渡政府實行著某些與“救國政府”時期相似的治理模式：一方面，主要通過與地方強人、宗教領袖、部落酋長等接觸，就地方訴求及其與政治的關系征詢本地意見，在涉及阿拉維派、德魯茲派等少數(shù)族群時則著力展示政府的溫和形象。另一方面，通過把除能源、交通等戰(zhàn)略性資產(chǎn)外的國有企業(yè)私有化等途徑建立穩(wěn)固的親政府資本集團。

再次，通過加薪、擴大雇傭增加在政府機構和普通民眾中的支持者。今年1月5日，敘財政部長宣布公共部門雇員工資將上調(diào)400%，但同月底，敘過渡政府以存在大量“幽靈雇員”為由宣布將解雇1/3的公共部門雇員。在宣布解散原內(nèi)政部附屬的警察部隊后，僅在大馬士革省就有20多萬人登記申請加入新建中的警察部隊。

最后，依賴外交和國家強制力手段應對經(jīng)濟挑戰(zhàn)。敘過渡政府接手的是一個貧困率高達90%、3/4人口依賴人道主義援助、能源電力交通基礎設施遭受嚴重破壞的國家。與其治下的伊德利卜省相似，在制裁尚未解除的情況下，敘過渡政府一方面努力穩(wěn)定貨幣、吸引外資、推動稅收改革；另一方面在糧食、能源、電力等方面繼續(xù)嚴重依賴外部援助，在某些情況下甚至不惜動用國家強制力來實現(xiàn)國內(nèi)“融資”。今年1月，敘中央銀行下令商業(yè)銀行凍結與阿薩德政府有關人員和公司的所有賬戶，并于2月設立專門委員會，審查與阿薩德政府關系密切的商界人士名下資產(chǎn)。

外交方面取得重要突破

整體而言，敘過渡政府的平衡、務實外交為其在國際和地區(qū)層面贏得了諸多重要突破，這些突破最終也服務于其此階段的首要目標，即鞏固國內(nèi)權力。

在國際層面，敘過渡政府將獲得美歐認可、說服其取消制裁作為外交活動的首要目標并取得階段性成果?！吧辰狻笔敲绹蜌W盟認定的國際恐怖組織，美歐制裁是敘過渡政府開展對外經(jīng)濟活動、國家重建的最主要障礙。對美國和歐盟而言，盡管二者都將取消制裁作為對敘過渡政府施加影響的核心杠桿，但歐盟主要從難民涌入與回歸的角度看待對敘關系，美國在敘利益則覆蓋反恐、遏制伊朗影響力、保護以色列安全等戰(zhàn)略考量。因此自建立伊始，敘過渡政府圍繞美歐核心利益訴求和取消制裁的最終目標采取了一系列舉措：2024年12月12日，幫助解救一名美國人質(zhì)；14日，面對以色列的空襲，明確表示將訴諸外交手段解決而不想“卷入可能導致（敘利亞）進一步被破壞的爭端”；24日，強硬回應伊朗領導人涉敘言論；強化對敘黎邊境控制并與黎巴嫩真主黨附屬團體發(fā)生跨境沖突等。最終，今年1月5日，拜登政府出臺了一項有效期為半年的制裁豁免，批準“與敘執(zhí)政機構進行交易及某些與能源和個人匯款相關的交易”。2月24日，歐盟宣布暫停對敘與能源、銀行、交通和重建相關的一系列制裁。

在地區(qū)層面，敘過渡政府在與伊朗切割的同時，在土耳其和海灣阿拉伯國家之間維持著微妙平衡。當前，土被公認為是敘過渡政府最重要的外部支持者。出于緩解沙特等國對土影響力擴張的戰(zhàn)略疑懼、獲得財政支持甚至重建資金、爭取海灣阿拉伯國家支持取消對敘制裁等考慮，敘過渡政府在建立之初就將外交工作重心轉向了周邊阿拉伯國家。敘過渡政府領導層，包括現(xiàn)任總統(tǒng)沙拉，首次出訪國都是沙特，此后又密集訪問了卡塔爾、阿聯(lián)酋等國；明確表示敘不會“輸出革命”或?qū)︵弴鴺嫵赏{等。相關姿態(tài)旨在邀請阿拉伯國家、特別是沙特在敘政治過渡進程中扮演關鍵角色。同期，盡管土敘關系相對低調(diào)，但敘過渡政府實際上在庫爾德武裝、難民、參與戰(zhàn)后重建、海上劃界甚至雙邊防衛(wèi)條約等廣泛領域回應了土的利益訴求。

針對內(nèi)戰(zhàn)期間的敵對方，敘過渡政府采取了靈活務實立場。推翻阿薩德政府后，敘過渡政府并未拒斥俄羅斯與新政府接觸的意圖。今年2月12日，沙拉與俄羅斯總統(tǒng)普京舉行電話會談，與俄方就保留其在敘境內(nèi)兩個軍事基地的請求展開談判，并以此為籌碼向俄方索要補償（遣送阿薩德回國并支付賠償金）。同時，與烏克蘭政府保持穩(wěn)定接觸，獲得烏方糧食援助和其他援助承諾，但并未與烏復交或撤銷前政府針對烏東部領土的官方立場。這顯示出敘過渡政府在特朗普再次就任美國總統(tǒng)前后對烏克蘭危機走勢、美俄關系變化的冷靜認知和務實應對。

最后，巧妙利用外交成果服務國內(nèi)政治議程。在取得拜登政府和海灣阿拉伯國家的謹慎認可后，沙拉才于2024年12月底大膽推動軍事重組并第一次宣布延長過渡期，為鞏固其國內(nèi)權力奠定基礎。隨后，今年1月，敘過渡政府對地區(qū)國家的外交取得全面突破。在1月27日歐盟宣布就放松對敘制裁路線圖達成一致的背景下，沙拉于29日宣布就任敘過渡時期總統(tǒng)，并再次宣布延長政治過渡期。敘過渡政府還獲得了法國、土耳其、卡塔爾、沙特、烏克蘭等國在能源、糧食、財政等方面的援助或承諾，這為其緩解經(jīng)濟困境從而提振國內(nèi)民意支持提供了助力。

兩大議題掣肘過渡進程

當前，至少有兩大議題影響敘政治過渡和經(jīng)濟重建進程。一是“敘利亞民主力量”（“民主力量”）的地位問題。“民主力量”主要軍事力量由“庫爾德民主聯(lián)盟”下屬民兵組織“人民保衛(wèi)部隊”組成，土視該民兵組織為庫爾德工人黨（被土認定為“恐怖組織”）的一個分支。當前，“民主力量”控制區(qū)約占敘領土面積的25%，但卻控制著敘90%的油田、超過50%的天然氣田、最重要的小麥產(chǎn)地和淡水資源。以土耳其為一方、以美國拜登政府和法國為另一方在“民主力量”地位問題上存在尖銳分歧。敘過渡政府完全有可能通過與美歐在庫爾德問題上的協(xié)調(diào)合作，換取其進一步承認；但出于土方壓力又不得不拒絕“民主力量”參與政治過渡進程，并堅持要求其解除武裝、實現(xiàn)國家領土統(tǒng)一。從過渡政府與“民主力量”的談判進程來看，雙方在油氣收入分配、國家制度安排、民兵處置方式、庫爾德人權利等方面都有一定的妥協(xié)空間。今年2月，“敘利亞東北部自治當局”已開始從其管理的油田向中央政府提供石油。對敘過渡政府而言，土耳其方案可為中央政府保留最多的經(jīng)濟資源，但或?qū)⒂绊懨罋W關于對敘制裁的考量，進而掣肘敘戰(zhàn)后重建；但向庫爾德人過多讓步——即便在土方允許的情況下，還有可能引發(fā)多米諾效應，影響中央政府與其他分離勢力的關系。鑒于此，特朗普政府在此問題上的政策立場將深刻影響各方抉擇。

二是土耳其、以色列在敘的戰(zhàn)略競爭。2015年9月至2024年11月，主要外部介入方（美國、俄羅斯、伊朗、黎巴嫩真主黨、土耳其、以色列）通過直接或間接協(xié)調(diào)機制在敘大體維持著均勢，敘政府處于弱勢。阿薩德政府被推翻后，土在敘影響力顯著提升，并試圖協(xié)助敘過渡政府建立中央化強勢政府。在此背景下，加之新一輪巴以沖突爆發(fā)后地區(qū)權力格局劇變帶來的影響，以色列對敘政策發(fā)生顯著變化，從先發(fā)制人式的“防衛(wèi)”、侵占領土，至今年2月23日公然要求敘過渡政府保證其南部三省“非軍事化”。從以方表態(tài)來看，以色列意在為土在敘境內(nèi)的軍事存在劃定紅線，尤其警惕哈馬斯等巴勒斯坦武裝派別在敘南部獲得庇護空間。除敘以甚至土以在敘南部發(fā)生直接沖突、擾亂敘政治過渡的風險外，以色列的“安全區(qū)”策略（即要求敘南部三省“非軍事化”）還可能刺激敘南部地方割據(jù)勢力發(fā)展，以方甚至還有可能間接或直接扶植地方割據(jù)勢力，為敘政治過渡進程增添新的障礙。以色列政府顯然樂見敘保持分裂、弱勢狀態(tài)。未來，特朗普政府的親以立場將對美國對敘制裁的延續(xù)性產(chǎn)生何種影響，仍有待進一步觀察。

（作者為北京大學外國語學院阿拉伯語系助理教授）