特朗普對南非斷援，就因為一部涉土地法案？

今年初以來，一場圍繞南非新土地法的外交風波持續發酵。1月23日，南非通過《征用法案》，明確了政府可在符合公共利益的條件下征收土地。但美國對南非政府通過的《征用法案》反應強烈。2月2日，美國總統特朗普在社交媒體上發文稱，“南非正在沒收土地，并非常惡劣地對待某些階層（南非白人）”。2月5日，美國務卿魯比奧隨即表示拒絕出席2月底在南非召開的二十國集團外長會。2月7日，特朗普發布行政令，宣布美國切斷對南非的一切援助，并將安置南非白人“難民”。南非總統拉馬福薩表示，“南非不會被嚇倒，不會屈服”。

《征用法案》是導火索

《征用法案》是南非政府關于土地改革的最新法律文件。由于歷史原因，南非少數白人曾長期控制南非87%的土地，廣大黑人擁擠在13%的“保留地”上。1994年南非種族隔離制度終結后，政府頒布了一項土地改革計劃，旨在將白人通過殖民掠奪和種族隔離制度強制占有的土地分配給無地的廣大黑人。但由于改革是在以市場為導向、“自愿買賣”的原則下進行的，白人農場主在優勢地位下，將大量土地囤積在手中，導致土地再分配過程十分緩慢。據路透社報道，當前占南非總人口8%的白人擁有近四分之三農田，而占總人口80%的黑人只擁有4%農田，這使得南非成為世界上土地和收入分配最不平等的國家。為改變此狀況，2017年12月，南非執政黨非國大提出“無償征收土地”倡議，目的是改變“自愿買賣”原則，加速土地改革進程。在此背景下，2020年南非政府經研究制定了《征用法草案》。草案幾經修改，在議會兩院投票通過后，于今年初簽署生效，取代了1975年的《征用法案》。

新法限制條件較多，首先政府需要與土地所有者談判，然后經歷17個步驟才能征用土地，且僅允許在極少數情況下無償征地，如土地荒廢或未用于生產，因此仍然是一部較為溫和的《征用法案》，并非特朗普所言的“沒收土地”。然而，南非內部對該法的反對意見頗多。南非政府或將在內外壓力之下暫緩《征用法案》的實施。

美國借題發揮，有多重動因

一是施壓南非調整外交政策。近年來，南非在俄烏、巴以等問題上的外交立場與美國產生了較大分歧。南非甚至站上國際反以色列斗爭第一線，在國際法院指控以在加沙實施“種族滅絕”。同時，南非在金磚國家擴員中發揮了積極作用。美政府對此極為不滿，用審查《非洲增長與機遇法案》（AGOA）貿易優待資格、反傾銷調查等手段威逼南非調整外交政策。特朗普此前還在社交媒體上發出威脅，要對挑戰美元霸權的金磚國家進行制裁。他還指責南非與伊朗“加強軍事、商業和核合作”。美國意圖敲打南非，逼迫其拉開與中國、俄羅斯、伊朗等國的距離。

二是特朗普對南非利益群體“投桃報李”。特朗普身邊圍繞著多位有南非血統或成長于南非的人士，他們在特朗普總統競選活動中出錢出力，發揮了重要作用。其中最為重要且被外界廣為熟知的是埃隆·馬斯克。馬斯克是南非裔白人，曾與南非政府談判“星鏈”落地運營事宜，但由于SpaceX公司不滿足南非《黑人經濟振興法案》中30%的股份需由當地人持有的條款而被拒之門外。對此馬斯克心懷怨念。此外，美國現任人工智能和加密貨幣主管大衛·薩克斯、美駐南非大使熱門候選人喬爾·波拉克、美科技巨頭彼得·蒂爾皆成長于南非種族隔離時期，在美國政壇和社會擁有較大影響力，對南非政府近年來的政策頗有微詞。

三是迎合美國內保守派選民。特朗普深受“白人至上主義”影響，為在大選中爭取美國白人選民支持，其早在2018年就關注到南非土地改革問題，還指示時任國務卿蓬佩奧調查南非“沒收及征用土地和大規模殺害白人農場主”一事，但其后不了了之。特朗普顯然是想延續其上屆任期內的政策立場，希望通過展現維護南非白人農場主利益的形象，鞏固保守派選民基礎。

還將反復拉扯

美國每年對南非提供約四億美元的援助，主要涉及衛生、教育、商業等領域，美國斷援無疑將對這些領域造成直接打擊，但影響不止于此。由于南非與國際金融市場高度融合，斷援令一出，南非兌美元匯率下跌0.9%，政府債券利率飆升至一年來最高水平，若美歐投資者拋售南非債券，將引發南非通貨膨脹螺旋式上升。此外，南非各界均擔憂未來美國會取消南非在AGOA框架下的貿易優待資格，南非對美出口總額將大幅下降，南非經濟將“雪上加霜”。

但從另一視角看，南非是美國在非洲重點經營的對象，雙方各有所需。南非是非洲綜合實力最強的國家，被美視為拓展在非影響力的“橋頭堡”。美國在南非也有重要的經濟利益。南非是美國在非洲第一大貿易伙伴，美國是南非第三大貿易伙伴。美還是南非主要投資來源地之一，600余家美國公司在南非運營。南非汽車、農業和制造業等行業在AGOA框架下對美出口額超40億美元。美國多年來通過AGOA從南非進口了鉻、錳、鉑等大量廉價的關鍵礦產。在全球能源轉型加速背景下，美國對南非關鍵礦產的需求只會有增無減。因此，盡管美南關系受到此次風波沖擊，但美在南非深耕多年，利益盤根錯節，長期來看美難以徹底與南非切割。

而且，美國與南非之間的矛盾主要體現在美國和非國大之間。南非種族隔離時期，美國曾同南非白人政權交往甚密，并將非國大定性為“恐怖組織”。對此，非國大也始終心懷芥蒂。近年來，美國在俄烏、巴以等問題上施壓南非政府選邊站隊，在南非土地改革等問題上對其指手畫腳，甚至在幕后資助反對黨干預南非總統選舉，令非國大對美嚴重缺乏信任。反過來看，本屆特朗普政府在右翼保守主義和“白人至上”的政治氛圍影響下，對以黑人為主體的非國大的疑慮甚至偏見勢必會增多，或將通過支持南非民族團結政府內的右翼政黨，掣肘拉馬福薩施政。

總體看，美南兩國不會輕易走向完全的對立面，但《征用法案》事關南非土地改革成效，南非不會輕易妥協，美南之間或還將因此反復拉扯，兩國關系也將進入動蕩期。

（作者為中國現代國際關系研究院非洲研究所助理研究員）