法律、發展與權力下放

“二戰”以后，去殖民化運動如火如荼，傳統殖民帝國紛紛解體，民族國家這一源自歐洲的特殊國家形態，在世界政治舞臺上占據了主導地位。然而，在取得獨立后的數十年間，許多問題和災難也與之伴生，這些新興國家的實際運轉并不完全符合韋伯對現代國家的定義，出現了經濟停滯、民主崩潰、社會失序等現象，紛紛陷入國家失敗的泥濘之中。他們的失敗也在學術界引發了對傳統威斯特伐利亞國家模式的反思，催生了諸如“弱國家”“失敗國家”“犯罪國家”“崩潰國家”等概念。這一脈理論將中央國家機關的長期衰敗和無能表現視為阻礙南方國家經濟發展的“原罪”，第三世界中的民族國家因無法為其領土范圍內的人民提供穩定福利和必要安全，實際已無力擔當發展經濟與整合社會的重任。英國倫敦大學國際法學者馬修·克雷文（Matthew Craven）的觀點則更為激進，他認為民族國家不過是想象的共用體，國家作為國際社會的核心行為體的觀念，已成為過時的甚至是完全誤導性的主張。

于是，在民族國家退場后的全球秩序重構中，人們將目光“投向下方”，主張國家應當把權力和發展責任從中央政府轉移到地方政府。如此一來，既能夠創造一個管制較少的地方空間，契合新自由主義的政治目標，也能激勵地方當局更為主動地了解治理對象的偏好和需求，提高公民自治的能力。絕大多數國際發展政策研究學者也持類似的看法，世界銀行前首席經濟學家保羅·羅默（Paul Romer）提出“憲章城市”（Charter Cities）的概念。他認為南方國家需要在發達國家與國際機構的援助下，才能實現經濟的發展與趕超，而這一過程需要盡量繞開發展中國家的中央機構，訴諸地方市政當局。但真的是如此嗎？

英國肯特法學院教授路易斯·埃斯拉瓦 （Luis Eslava） 出版于二0一五年的《地方空間，全球生活：國際法與發展的日常運作》（ LocalSpace， Global Life ：The Everyday Operation of International Law and Development，Cambridgenbsp; University Press， 2015. 下引此書，只注頁碼）一書就對權力下放理論提出了嚴重的挑戰。它采用人類學的研究方法，通過對哥倫比亞首都波哥大的發展經驗以及該市與非法街區不斷變化的關系的人種學探賾，揭示出隱藏在“法律與發展”敘事背后的全球不平等結構，從而向那些將權力下放理論奉為圭臬的國際主義者喊話。

一、發展話語的規訓

埃斯拉瓦在書中花了大量筆墨在發展話語的建構過程之上，原因在于第三世界從“民族國家”的忠實擁躉，到“權力下放”的制度實踐，發展的話語邏輯貫穿始終。從歷史的角度看，將發展看作一種話語和一個被創造出來的思想和行動領域來考察，就意味著我們要探討，發展是如何被轉譯為一種國際通用語言，并成為這些新興國家的首要任務的？發展話語發軔于“二戰”后的國際環境，多數研究者以一九四九年一月二十日，美國總統杜魯門發表就職演說這一天作為探究的起點。杜魯門在演說中向世界宣布了他的“公平施政”想法，此想法的重要內容之一就是制定國際發展項目，使發達世界的先進技術和工業進步惠及落后地區。這一項目為新生的民族國家勾勒出一幅富足與自由的美好圖景，而發展則是實現此種圖景的必由之路。

在此過程中，“發展”被剝離了舊帝國主義時期的意識形態外衣，被塑造成一項具有普遍性、技術性、現實性特征的全球減貧事業。這意味著發展是每個國家必經的一個歷史過程。無論是新興的獨立國家，還是北方的發達國家，均由高度同質的要素構成，他們都可以發展到同一水平。但由于發展是一個線性、漸進的累積過程，在現實中，世界各國會暫時處于不同的發展階段。遵從這種思維，當人們衡量一個國家的發展水平時，非常自然地會以西方國家的現狀作為評判第三世界發展階段的坐標系，即把發達國家的“現在”視為發展中國家的“未來”。這一觀念不僅為西方中心論提供了重要思想資源，而且被包裝成知識產品廣泛傳播到世界各地。例如，帕森斯結構功能主義的傳統—現代二分法，將西方視為社會進步的唯一范本；羅斯托的經濟增長階段理論，預言所有成熟社會向美國生活風格收斂；福山的歷史終結論，更是將西方自由民主制當作政治制度的理想模型。從嚴格意義上講，這些理論并非基于第三世界國家的本土經驗，而是按照發展話語的內在邏輯，生成關于第三世界的知識，用經濟學家斯蒂格利茨（JosephStiglitz）的話來說就是，“全球審視，地方改造”（Banking on Knowledge：The Genesis of the Global ， Routledge， 2000， p. 33）。

此外，發展話語暗含一個重要預設，即北方國家與南方國家之間存在較大的經濟差距，這意味著北方國家應當向南方國家提供援助，以消弭二者之間的差距。“二戰”以后，在北方國家的主導下，形成了由聯合國各相關機構、世界銀行系統、發達的援助國及其“俱樂部”等構成的國際發展援助體系，發達國家提供援助、發展中國家接受援助的“發達— 欠發達”二分法也由此產生。這一分類以簡單化的經濟發展水平作為衡量“文明”與“進步”的標準，并賦予不同國家以不同的政治和道德地位。在發達國家的視域之下，一旦某個國家被貼上了“欠發達”的標簽，就有必要對其進行改造，將未開化的實體轉變為文明的實體；對于欠發達國家而言，其因經濟發展水平相對較低而不得不遵從來自更為“文明”和“進步”的發達國家的教化。在埃斯拉瓦看來，“權力下放”的制度安排，正是發達國家以自己為參照，通過“差異診斷法”為第三世界開出的治愈國家弊病的“良藥”，本質上仍是一種以經濟發展為幌子的干涉主義。

“發展”作為一套話語和實踐，它深刻形塑了人們對亞非拉地區作為“欠發達”地區的認知和態度，使第三世界徹底淪為了發展項目的客體。正如著名人類學家阿圖羅·埃斯科瓦爾（Arturo Escobar）在《遭遇發展：第三世界的形成與瓦解》中所說：“發展的話語從產生那天起，就不停地生成新的知識和權力安排、新的做法、新的理論和新的戰略，它成功地調動著凌駕于第三世界之上的治理體制和‘受他國支配的“臣民”的空間’，以確保對第三世界在某種程度上的控制。”

二 、間接統治的復歸

權力下放的制度安排并非二十世紀八十年代獨有或首創，其關鍵基因源自大英帝國治下的間接統治。從概念上分析，間接統治是一種保存當地的政治社會結構，與當地統治者結成聯盟的行政管理模式，其要點就是在帝國權力擴張的過程中，建立一個依附性的但又自治的統治體系，用一種有彈性的反應，把對廣大臣民和對上層的責任結合起來，使之既能執行中央指令，又能吸納地方社會震蕩。然而，作為一種統治方法，間接統治既不新奇，也不是英國所特有的，它像人類的遷徙和征服史一樣古老，從羅馬到法蘭西帝國，以及英國在它較早占領的亞洲和非洲一些地方，如印度、斐濟、南非、蘇丹和布干達等，都有利用當地傳統首領和機構進行統治的先例。但作為一套有著特定內涵的殖民統治制度和政策，間接統治是由英屬殖民官員弗雷德里克·盧加德（Frederick Lugard），在《英屬赤道非洲的雙重委任》（ The Dual Mandate" in British Tropical Africa，后簡稱《 雙重委任》）一書中首次提出并詳細加以闡述的。

盧加德一八五八年出生于印度的一個英國家庭，父親是東印度公司的隨軍牧師，母親是一名傳教士。一八六三年，他被母親接回英國，先后就讀于羅薩爾學校和桑赫斯特皇家軍事學院。一八七八年，盧加德應征加入英國陸軍，參加了英國對印度、阿富汗、蘇丹、緬甸等地的戰役，他曾擔任過尼日利亞和香港等地的殖民總督，還是國際聯盟委任統治委員會的核心成員之一。他于一九0一年被授予爵士稱號，并于一九二八年晉升為貴族。盧加德在帝國的殖民事業中發揮了重要的作用，尤其是其撰寫的《雙重委任》一書，被視為兩次大戰之間帝國范圍內行政官員的行動藍圖，對大英帝國在整個非洲大陸的殖民政策產生了深遠的影響。《雙重委任》是對盧加德在尼日利亞擔任總督期間，統治技藝與殖民經濟的深刻反思與系統總結，英國歷史學家瑪格麗·佩勒姆（Margery Perham） 在序言中也評價道：“這本書不僅是寫出來的，更是生活出來的。”

埃斯拉瓦重溫了盧加德的這本經典著作，觀察到“權力下放”理論與殖民時期的“間接統治”存在極多的相似之處。首先，它們都將地方作為治理的中心，以維持一種低成本的隱形霸權。福柯會告訴你，“一個好的主權者，是在領土范圍內處于有利地位的人”（72頁）。與直接統治的管理模式相比，盧加德所提倡的間接統治，不再耽于改造或同化殖民地的傳統社會，而是采用一種更為經濟、實用的統治策略。一方面，殖民國家與當地統治者結成聯盟，利用地方現有的治理體系“不露形跡”地進行統治。另一方面，他將“部落”視作基本的行政單位，限制地方之間的橫向聯系，使被征服的民族處于彼此獨立的隔離地帶。所有這些相互關聯的政策，其目標不僅是為了避免殖民地國家直接卷入復雜多樣的地方性沖突，更是為了實現對于殖民地的分而治之，遏制反抗力量在整個民族國家內部的聯合。間接統治巧妙地融合了兩種統治技術：一是自治這一最安全的統治方式，二是對本地習俗和慣例進行科學調整。如此，帝國的統治才顯得高效而隱蔽：權力是集中的，但也被小心翼翼地掩蓋了。

其次，兩者均從經濟視角出發，企圖用純粹的物質理由消解國家主權，為帝國主義的政治擴張進行合理化論述。按照當時國際聯盟盟約的說法，委任統治地人民的幸福和發展，是文明世界的神圣責任，實現這一目標的最快途徑是把委任統治地人民的監護工作委托給西方發達國家。在盧加德的著作中，他詳盡地闡述了英國對其殖民地及委任統治地所肩負的經濟與道德義務，特別強調間接統治引導和推動了殖民地的經濟社會變革，促進殖民地資本主義生產、交換和工資勞動的發展，對地方產生了諸多積極影響。然而，間接統治的根本目的是促進殖民地自然資源的開發，推動宗主國商業貿易的擴張，使其與帝國本土資本主義經濟和世界經濟聯系起來。在這一過程中，殖民地不可避免地會暴露于西方商品的沖擊之下，逐漸淪為殖民國的經濟附庸；而帝國不僅能夠從殖民地攫取更多的經濟利益，同時也確保這些地區牢牢地嵌入國際治理結構之中。

三、權力下放的進路

如果說權力下放是間接統治的隱性變體，那些曾經飽受殖民壓迫和剝削的第三世界國家，為何甘愿接受這一制度安排，主動地消解國家主權？權力下放的動議又是如何從國際社會傳播到地方轄區的？埃斯拉瓦認為，法律在這一過程中起到了重要的媒介作用，國際機構試圖將法律當作在拉美等發展中國家和地區散播權力下放觀念的“阿基米德支點”，因為法律的規范性特征，不容易引發主權國家和地方市政當局的排異反應。

發展問題專家常常把法律視為促進經濟繁榮的必要手段，這一工具主義的法律想象，是六十年代興起的“法律與發展”運動的遺緒，至今仍然構成人們對于法律的基本印象。從發達國家的視角來看，法律與經濟發展是對外“發展援助”的重要組成部分，其內容包括推銷先進的法律制度，培養合格的法律精英，乃至樹立標準的發展模式。在這一過程中，為了隱藏“法律帝國主義”的普世野心，西方學者們刻意放大法律的工具主義面相，掩飾內嵌于其中的強烈的意識形態味道和價值判斷色彩，使法律蛻變為一種純粹的技術性工具。他們試圖用法律來改造那些所謂的“失敗國家”，以實現發達國家為其設計的經濟發展藍圖。

埃斯拉瓦在書中所采用的法律概念，是個遠比國內一般通用的狹義的“法律”范疇要寬泛得多的概念，尤其是將國際機構和政府機關制定的政策文件悉數納入其中。而權力下放的制度安排正是發展話語的法律表達，它與發達國家主導的援助項目緊密相連。一方面，若是第三世界國家拒絕執行這一改革舉措，務實的行動機構便會撤出資金，終止合作；另一方面，權力下放的改革建議存在于國際機構與國家之間的規范性互動之中，這為其披上了天然的合法性外衣，促使發展中國家更傾向于忠實地執行政策法律，而不是直接推翻。

然而，在權力下放的過程中，法律不僅僅是社會改革的實用工具，更是一個生產與再生產貧困、不平等的重要一環。埃斯拉瓦指出，在哥倫比亞首都波哥大，非法社區的合法化過程被塑造成一項技術性工程。法律在這一過程中發揮著雙重作用：它既明確了將非法社區及其居民納入正式城市體系的程序性路徑，也設定了實質性的判斷標準。而合法與非法的界分，不僅關乎社區或個人是否擁有城市的許可證，或能否享受到城市的基礎設施服務，更為關鍵的是，它象征著個體在西方文明層級結構中的位置。正是在此意義上，埃斯拉瓦認為，法律的語言遠非中立，它在當代被賦予了特定的含義：“合法意味著發達，而非法性則暗示著欠發達。”（173頁）

最后，埃斯拉瓦在書中提到了弗朗西斯科·德保拉·桑坦德爾，他是哥倫比亞獨立運動的領袖之一。在擺脫西班牙統治之后，他曾對這個新興國家的人民，發表了振奮人心的宣言：“哥倫比亞人，武器給了你們獨立，法律將給你們自由。”（254頁）然而，當我們將目光投向今日的哥倫比亞，特別是那些生活在波哥大非法街區的人們，不禁要問：

法律，真的給哥倫比亞人帶來自由了嗎？

（Luis Eslava，Local Space， Global Life ：The Everyday Operation of InternationalLaw and Development ， Cambridge University Press， 2015）