新時期我國社會組織的全過程綜合監(jiān)管探析

摘" "要：20世紀90年代以來，我國社會組織蓬勃發(fā)展，不僅方便了人們的生活，而且也給政府監(jiān)管帶來新的問題，即法律法規(guī)不健全，部分地方政府監(jiān)管法治化程度低；登記管理部門、業(yè)務(wù)主管單位與相關(guān)政府職能部門之間的協(xié)同不夠；登記管理機關(guān)執(zhí)法力量不足；缺乏有效的監(jiān)管手段。鑒于此，社會組織監(jiān)管應(yīng)該實現(xiàn)全過程綜合監(jiān)管，即確立有效監(jiān)管的理念；理順政府與社會組織之間的關(guān)系；建立多主體分工負責的監(jiān)管體系；明確登記管理機關(guān)和政府其他職能部門的職權(quán)與職責；實施分類監(jiān)管，加強財務(wù)監(jiān)督；完善法律，再造監(jiān)管流程，實現(xiàn)全過程依法監(jiān)管。

關(guān)鍵詞：社會組織；監(jiān)管問題；全過程綜合監(jiān)管

中圖分類號：F20" " " " 文獻標志碼：A" " " 文章編號：1673-291X（2025）05-0154-04

自20世紀70年代“結(jié)社革命”以來，社會組織在全球范圍內(nèi)蓬勃發(fā)展。政府是公共服務(wù)的最重要供給主體，是社會安全穩(wěn)定、和諧發(fā)展的最終保證，但由于資源限制、技術(shù)能力約束等，政府無法滿足社會所有需要。企業(yè)是私人物品與一些準公共物品最重要、最有效率的供給者，但由于公共物品的非競爭性、非排他性與企業(yè)的營利性，企業(yè)很少供給社會普遍需要但無法短期獲利的公共物品。社會組織有效彌補了政府與企業(yè)在公共物品供給方面的欠缺和不足。20世紀90年代，我國建立了“分級登記、雙重管理”的社會組織管理體制，“分級登記、雙重管理”推動了我國社會組織健康、穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展。伴隨著經(jīng)濟發(fā)展與社會需求的多樣化，我國社會組織數(shù)量越來越多，服務(wù)于人們生活的各個領(lǐng)域，提供了專業(yè)化的公共服務(wù)，同時也給社會組織監(jiān)管帶來了新的挑戰(zhàn)。

一、新時期社會組織監(jiān)管面臨的問題

新時期，我國社會組織數(shù)量快速增長，影響著生活中的所有領(lǐng)域，但社會組織監(jiān)管也面臨著新的挑戰(zhàn)。

（一）法律法規(guī)不健全，部分地方政府監(jiān)管法治化程度低

法律是社會組織建立的基礎(chǔ)與行為的依據(jù)。一方面，法律賦予了社會組織在法律允許范圍內(nèi)自由選擇的根據(jù)，為其自由提供了保護，任何其他社會主體沒有法律賦予的權(quán)力，非經(jīng)法律規(guī)定不得干預或侵犯，否則將受到懲罰。另一方面，法律法規(guī)也約束著社會組織的選擇，界定了其自由的范圍，為其劃定了行為邊界，任何的越界將受到懲處，這也就保護了其他行為主體的自由。但部分地方政府和社會組織監(jiān)管的法治化程度還比較低。一方面，相關(guān)的法規(guī)還不完善，如社會組織收支管理、捐助政策等方面都沒有較為具體、可操作的法律依據(jù)；另一方面，規(guī)范社會組織的多是行政法規(guī)或部門規(guī)章，內(nèi)容較為簡略。現(xiàn)有的規(guī)定多是如何規(guī)范約束社會組織，對社會組織基本權(quán)力、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)等規(guī)定較為寬泛。民政部制定了《社會團體章程示范文本》《民辦非企業(yè)單位（法人）章程示范文本》《民辦非企業(yè)單位（合伙）章程示范文本》和《民辦非企業(yè)單位（個體）章程示范文本》，雖然在實踐中，這些章程示范文本規(guī)范和約束著社會組織的章程基本內(nèi)容，進而確定社會組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，但其本質(zhì)上不具有法律效力。一些地方政府還沒有擺脫全能政府的思維定式，對社會組織在社會發(fā)展中的作用認識還不到位，甚至視其為可能的不穩(wěn)定因素，監(jiān)管中存在有法不依、監(jiān)管過度、監(jiān)管透明度低等現(xiàn)象。

（二）登記管理部門、業(yè)務(wù)主管單位與相關(guān)政府職能部門之間的協(xié)同不夠

《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》設(shè)定的社會組織管理體制是“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負責、依法監(jiān)管的社會組織管理體制”[1]。在“分級登記，雙重管理”體制下，登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位分工明確，但社會組織活動領(lǐng)域多，涉及不同的政府部門，登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位以外的其他部門可能消極履行社會組織監(jiān)管職責。社會組織活動涉及社會生活的各個領(lǐng)域，法律關(guān)系復雜多樣，監(jiān)管部門不但要擁有法定監(jiān)管權(quán)力，更要擁有相應(yīng)的監(jiān)管能力，尤其是一些專業(yè)領(lǐng)域的社會組織，要有專業(yè)技術(shù)能力、相應(yīng)的設(shè)施設(shè)備等，而登記管理機關(guān)與業(yè)務(wù)主管單位不可能擁有所有能力，在一定程度上無法實現(xiàn)對社會組織全過程的完全監(jiān)管。

（三）登記管理機關(guān)執(zhí)法力量不足

在“分級登記、雙重管理”體制下，就具體的社會組織而言，至少有登記管理機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位兩個監(jiān)管機關(guān)，就社會組織總體而言，則是多主體共同監(jiān)管，但承擔最終責任的是登記管理機關(guān)。登記管理機關(guān)監(jiān)管管轄區(qū)域內(nèi)所有社會組織，日常監(jiān)管壓力大，現(xiàn)有的人員編制不足以有效監(jiān)管社會組織。社會組織類型多樣，有些社會組織提供高度專業(yè)化的服務(wù)，對其進行監(jiān)管需要具有相應(yīng)能力的專業(yè)人才，而登記管理機關(guān)專業(yè)人才不足。

（四）缺乏有效的監(jiān)管手段

有效監(jiān)管的前提是能夠及時、全面地獲取相關(guān)信息，將分割于各部門的碎片化信息有效整合，而在現(xiàn)有的管理體制下，社會組織信息共享程度不高，各部門間協(xié)同合作程度低。經(jīng)濟手段、行政手段和法律手段等多種手段規(guī)制社會組織，每種規(guī)制手段都有其法律依據(jù)和適用的具體條件與要求，各種手段不是非此即彼、相互沖突的，應(yīng)根據(jù)具體情況使用多種或一種規(guī)制手段，實現(xiàn)社會組織的高效運行。但在規(guī)制實踐中，基本是使用單一的行政手段，很少使用其他手段。監(jiān)管機關(guān)查處社會組織時多是柔性執(zhí)法，監(jiān)管強度不夠，監(jiān)管效果不理想。如《社會團體登記管理條例》規(guī)定了警告、責令改正、責令撤換直接負責的主管人員、撤銷登記、沒收違法所得和罰款等處罰方式，少見新型監(jiān)管手段的應(yīng)用。

二、全過程綜合監(jiān)管，推進社會組織服務(wù)社會

社會組織類型多樣，多主體協(xié)同合作能夠?qū)崿F(xiàn)社會組織高效監(jiān)管，要樹立有效監(jiān)管的理念，實施分類監(jiān)管，依法監(jiān)管從登記成立到注銷登記的全過程。

（一）確立有效監(jiān)管理念

監(jiān)管不僅僅是查處社會組織的不當或者非法行為，監(jiān)管的目的是確保社會組織依法行為，遵守組織章程，滿足社會需求，即有效監(jiān)管。有效監(jiān)管是指監(jiān)管部門根據(jù)不同領(lǐng)域、不同地區(qū)的具體情況，具體監(jiān)管問題具體分析，依法高效監(jiān)管。第一，政府監(jiān)管行為必須以憲法、法律、行政法規(guī)等規(guī)范為依據(jù)，按照法律規(guī)定的程序進行。第二，監(jiān)管的內(nèi)容以法律法規(guī)賦予的監(jiān)管職責為限，不得越權(quán)干預社會組織，尊重社會組織的權(quán)利與自主權(quán)。第三，科學界定監(jiān)管范圍，合理設(shè)置監(jiān)管程序，制定符合法律要求、具有可行性的監(jiān)管標準，保證社會組織依法自治，行為符合章程約定，實現(xiàn)每個社會組織的目的。第四，科學全面分析社會組織的監(jiān)管成本和監(jiān)管收益，提高監(jiān)管效能。第五，公開監(jiān)管。一是監(jiān)管部門監(jiān)管過程公開、透明，提高政府監(jiān)管的規(guī)范性、主動性與科學性；二是監(jiān)管部門積極推進社會組織的透明化，要求社會組織依法依規(guī)披露信息，提升社會組織行為的規(guī)范性與自制性。

（二）明確政府與社會組織之間的關(guān)系

首先，建設(shè)高效政府。政府指導和監(jiān)督社會組織，確保社會組織認真履行職責，社會和諧有序；其次，依照法定程序，健全社會組織監(jiān)管的法律法規(guī)，并依法實施監(jiān)督，尊重社會組織的依法行為；再次，社會組織遵守國家法律法規(guī)，規(guī)范自身行為，承擔應(yīng)有的社會責任。

（三）完善多主體分工負責、相互協(xié)作的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管、社會監(jiān)管和社會組織自我監(jiān)管相互協(xié)作。完善社會組織監(jiān)督機制，實現(xiàn)社會組織治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)代化與財務(wù)管理規(guī)范化，全面及時披露組織信息，全面提升組織能力。社會組織要制定符合自身特征、切實可行、有約束力的章程，章程內(nèi)容要盡可能地詳盡，具有操作性；同時，社會組織管理者要自覺地遵守法律法規(guī)，自我監(jiān)督，依法自治。健全社會組織治理結(jié)構(gòu)，社會組織決策、執(zhí)行與監(jiān)督權(quán)力都切實運轉(zhuǎn)且相互制衡，實現(xiàn)其根本目的。

健全社會組織管理局與其他部門社會組織監(jiān)管協(xié)同機制。政府各部門必須依職權(quán)履責，做到不越位、不缺位、不錯位。登記管理機關(guān)查處范圍是登記管理方面的違法違規(guī)行為，如果社會組織違反其他方面法律法規(guī)，應(yīng)由政府其他相關(guān)部門根據(jù)自己的職責范圍進行查處。

加大媒體監(jiān)督的力度。新聞媒體數(shù)量龐大，具有廣泛的傳播能力與強大的社會影響力。新聞記者具有采訪的權(quán)力，也具有采訪和組織利益相關(guān)者的機會、權(quán)力和自由，可以全面了解組織情況。雖然媒體對社會組織的監(jiān)督并不是常規(guī)的、系統(tǒng)的，但是它對社會組織不當行為的曝光往往會產(chǎn)生積極作用。

搭建社會公眾與第三方參與監(jiān)督的平臺與機制，健全社會監(jiān)管渠道。公眾反饋是社會組織監(jiān)督最重要、最全面的信息來源，政府要為公眾監(jiān)督提供更便捷的渠道，要積極回應(yīng)公眾，讓公眾有通暢渠道向民政部門或相關(guān)部門舉報社會組織的違法違規(guī)行為并得到有效回應(yīng)。

（四）明確登記管理機關(guān)和政府其他職能部門的職權(quán)與職責

登記管理機關(guān)依法承擔登記及日常監(jiān)管責任，并依法對社會組織違法行為進行處罰，政府其他職能部門在自己的職責范圍內(nèi)承擔著相應(yīng)的監(jiān)管職責。

建立部門間的信息共享機制。實現(xiàn)從社會組織登記、日常監(jiān)管、特殊問題的出現(xiàn)及其處理，到社會組織終結(jié)全過程的信息共享，將碎片化的信息整合，實現(xiàn)無縫隙監(jiān)管，進而為部門間分工合作提供支撐。健全監(jiān)管部門與其他職能部門分工合作的良性工作機制。完善案件移送制度，即登記管理機關(guān)內(nèi)部的案件移送制度與登記管理機關(guān)和政府其他職能部門間的案件移送制度。

（五）實施分類監(jiān)管，加強財務(wù)監(jiān)督

1.實施分類監(jiān)管

社會組織可以分為兩大類：一類是人合組織，如各種社團、行業(yè)協(xié)會等；另一類是財合組織，如基金會等。

人合組織可以隨時依據(jù)法律和章程規(guī)定的程序決定組織重大事務(wù)、修訂組織章程、調(diào)整組織的目標，更重要的是組織成員可以根據(jù)自己的意志選擇符合自己利益的行為，甚至以投票的方式來維護自己的權(quán)益。人合組織內(nèi)部監(jiān)管的重心是組織成員的基本權(quán)利及其保障情況，尤其是對組織中少數(shù)人合法權(quán)益的保護。外部監(jiān)管的重點則是要避免人合組織利用自己的優(yōu)勢地位侵犯其他群體的權(quán)利。

財合組織管理中的委托代理問題更為突出，高層管理者存在謀取自我利益的可能，對財合組織的監(jiān)管要更嚴格，確保其行為規(guī)范，實現(xiàn)捐款人的目的。多數(shù)國家規(guī)定如果章程規(guī)定的組織不完整，董事會并不能直接修改章程，而只能通過外在的機關(guān)（法院或?qū)９軝C關(guān)）進行，即便組織章程將修改章程的權(quán)力授予董事會或理事會，也被視為違反法律而被認定為無效。我國法律也要對此做出明確規(guī)定，避免管理層利用自己的管理地位和信息優(yōu)勢獲取不當利益，確保財合組織實現(xiàn)組織目的。

2.加強財務(wù)監(jiān)督

資金的流向從根本上體現(xiàn)著組織的宗旨實現(xiàn)狀態(tài)，必須加強財務(wù)監(jiān)管，提高資源利用效率，確保組織資源的有效利用。一是提高非社會組織財務(wù)透明度，實現(xiàn)財務(wù)信息全面、規(guī)范、真實、有效地公開。二是加強社會組織的會計核算。規(guī)范社會組織捐贈收入和捐贈支出的會計處理，通過預算控制、制度控制、收入控制和支出控制等主要手段規(guī)范財務(wù)收支行為，嚴格監(jiān)控組織財務(wù)狀況。三是加強外部審計。

（六）完善法律，再造監(jiān)管流程，實現(xiàn)全過程依法監(jiān)管

1.對社會組織章程的內(nèi)容及其修訂等予以規(guī)范

社團法人章程通常由社團的設(shè)立人在設(shè)立行為中加以確定，并且因為設(shè)立行為的完成而發(fā)生效力。在我國，社團章程由發(fā)起人起草，自登記管理機關(guān)批準籌備成立之日起6個月內(nèi)召開會員大會或會員代表大會通過。《社會團體章程示范文本》設(shè)定了社會團體章程的內(nèi)容框架，鑒于《示范文本》的特殊性，我國社會團體章程基本以此為基礎(chǔ)，將一些可選項或具體的日期補充上而形成。

財團法人的章程一般是因設(shè)立人的捐助行為而產(chǎn)生。捐助行為分為兩個步驟：一是有捐助財產(chǎn)，二是訂立捐助章程。由于捐助行為也可能是死因行為，如果捐助者是以遺囑捐助的，則可能沒有制定章程，那么就需要非創(chuàng)立人來制定，這時制定者的確定必須由法律明確規(guī)定。

2.以法律形式確認社團成員的基本權(quán)利，維護捐助者的合法權(quán)益

社團成員的權(quán)利包括共益權(quán)和自益權(quán)。共益權(quán)主要包括表決權(quán)、請求或自行召集社團總會的權(quán)利，請求法院撤銷社團總會的權(quán)利。對于共益權(quán)，我國法律缺少類似的規(guī)定，僅在《社會團體章程示范》中規(guī)定會員享有下列權(quán)利：本團體的選舉權(quán)、被選舉權(quán)和表決權(quán)；參加本團體的活動；獲得本團體服務(wù)的優(yōu)先權(quán)；對本團體工作的批評建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)；入會自由、退會自由。以會員的權(quán)利制約社團的權(quán)力是社團內(nèi)部監(jiān)督最根本和有效的途徑，真實的會員權(quán)利是社團內(nèi)部監(jiān)督有效的前提。要保護社團成員的合法權(quán)利，確保社團是社團成員權(quán)利的維護者、利益的保護者，不被異化為少數(shù)人追逐名利的工具，推動中國社會團體健康有序發(fā)展。

社團成員都享有平等的表決權(quán)，不因出資的不同而有所差別，設(shè)計具體可行的制度確保表決權(quán)的真實。社團總會由何人召集、召集方式和程序直接影響社員的權(quán)益，法律或行政法規(guī)要對此予以明確規(guī)定，維護和保障社團成員合法權(quán)利。

建立社團罰與救濟機制。平衡的權(quán)利（權(quán)力）關(guān)系是組織持續(xù)存在、具有內(nèi)在動力和自我修復能力的重要保證。建立健全社團罰與救濟機制極為重要，一方面，為了維護社團秩序，實現(xiàn)社團目的，社團可對社員實施社團罰；另一方面，社員可以因為自己的利益受損或為社團的利益提起訴訟，對社團的制裁擁有一定的救濟途徑。一定程度上，這種救濟機制使社團與社團成員間可以相互制衡，為雙方爭議的解決提供了制度化渠道。社團罰的內(nèi)容一般由社團章程規(guī)定，但當社團總會對社員作出制裁時，多數(shù)國家都以法律形式確定了救濟的途徑。我國法律要明確規(guī)定社團成員對自己權(quán)利的救濟方式。

維護捐助人的合法權(quán)益。“財團法人的捐助人對于財團法人并不擁有社員權(quán)或類似的權(quán)利，亦并非財團法人的構(gòu)成部分，其所捐助的財產(chǎn)在捐助行為完成時，也已脫離捐助人的財產(chǎn)范圍，也沒有以任何形式成為捐助人財產(chǎn)的延伸[2]179。”捐贈章程賦予捐贈人介入財團事務(wù)的一定權(quán)限，否則財團法人成立后，捐助人不享有任何權(quán)利介入財團法人事務(wù)。財團法人的執(zhí)行機構(gòu)違背章程時，設(shè)立人只能通過司法途徑尋求救濟。對于捐贈財產(chǎn)，財團法人只能在符合章程規(guī)定的范圍內(nèi)，按照捐贈人指定的用途、范圍使用。如捐贈人沒有指定用途，則視為捐贈者認同財團法人的章程，將章程作為行為選擇的根據(jù)。另外，無論是捐助人還是捐贈人，財團法人有義務(wù)保障其充分的知情權(quán)。

3.明確高層管理者的基本義務(wù)，建立黑名單制度

社團組織一般設(shè)有理事、常務(wù)理事、理事長、副理事長、秘書長等職務(wù)。財團組織一般設(shè)有董事會（理事會），有些還設(shè)有監(jiān)事會，職務(wù)一般有理事、常務(wù)理事、理事長、副理事長、監(jiān)事、監(jiān)事會主席、秘書長等。要以法律的形式明確高層管理者的義務(wù)，使高層管理者忠于自己的職責，在履職過程中能夠盡職盡責，以組織利益最大化為行為目標。

注意義務(wù)。理論上說，高層管理者與法人之間是委托—代理關(guān)系，高層管理者對組織負有善良管理者的注意義務(wù)，“即要求董事在職務(wù)行為中像一個具有相當學識和經(jīng)驗的人那樣善意、謹慎地處理事務(wù)[2]153。”美國《示范非營利法人法》認為注意義務(wù)涵蓋：（1）善意地；（2）盡普通謹慎的人在類似情況下的注意義務(wù)；（3）以董事合理地認為符合法人最佳利益的方式行事。注意義務(wù)是社會組織高層管理者最基本、最重要的義務(wù)，必須嚴格履行。

忠實義務(wù)。當管理者自身利益與社會組織的利益發(fā)生沖突時，管理者要把組織利益置于個人利益之上，管理者不得利用自己的特殊地位謀求特殊利益。避免利益沖突交易是忠實義務(wù)最重要的表現(xiàn)。利益沖突交易應(yīng)盡量被避免，只有符合法律規(guī)定的嚴格條件，利益沖突交易才成立。例如，美國加利福尼亞州法律規(guī)定，利益沖突交易只有滿足下列所有條件且法人的記錄里有記載才合法：“非營利法人是為其自身利益而參與交易；非營利法人參與交易時，交易是公正、合理的；在進行交易或進行交易的某一部分之前，必須將所有關(guān)于該交易的事實及參與交易的董事的利益向董事會公開；經(jīng)過周密調(diào)查研究，多數(shù)在任的無利害關(guān)系的董事會成員（不包括有經(jīng)濟利益關(guān)系的董事）一致決定，該非營利法人不可能得到更優(yōu)惠的交易條件，并審批同意該交易。”[2]151

建立黑名單制度。對于在社會組織擔任高層管理職位的管理者，如有違法行為侵害社會組織權(quán)益、沒能履行應(yīng)盡義務(wù)給社會組織帶來重大損失，甚至導致社會組織破產(chǎn)的，應(yīng)納入黑名單，限制其擔任社會組織高層管理者，甚至不再允許其擔任社會組織的高層管理者。

4.建立強制性信息披露制度

強制社會組織公開國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私以外的各種文件，方便個人與組織查閱。建立社會組織登記管理公共平臺，民政部門制定統(tǒng)一的信息公開標準，社會組織將各種文件和檔案，如成員大會、董事會會議、監(jiān)事會的會議記錄、會計檔案、登記、備案、年度報告等材料電子化后上傳至公共平臺。登記管理機關(guān)和相關(guān)業(yè)務(wù)職能部門在此平臺上公示許可審批事項、相關(guān)的監(jiān)管信息等。通過這一平臺整合社會組織各種相關(guān)信息，使之條理化、系統(tǒng)化，實現(xiàn)登記管理機關(guān)和其他政府部門之間信息共享，將社會組織的行為完全置于全社會的監(jiān)督之下。這不但有助于各部門間協(xié)調(diào)執(zhí)法，而且有利于各方全面了解社會組織總體狀況，切實地監(jiān)督社會組織。信息化的管理方式將極大地減少政府的監(jiān)管成本，提升監(jiān)管效率。另外，要求社會組織將各種文件材料或材料副本放到指定位置，以備查詢，且不得設(shè)置查詢門檻。社會組織財務(wù)與行為公開透明能夠消除組織內(nèi)可能存在的不規(guī)范行為，提升社會組織的公信力和社會美譽度。

三、結(jié)束語

社會組織高效監(jiān)管是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，不但要全過程綜合監(jiān)管社會組織，提升社會組織服務(wù)能力，還要隨著科技的進步，優(yōu)化社會組織運行方式，實現(xiàn)監(jiān)管方式的現(xiàn)代化。

參考文獻：

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[2]" "金錦萍.非營利法人治理結(jié)構(gòu)研究[M].北京：北京大學出版社，2005.

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