以協商民主提升基層治理效能

【摘要】以協商民主提升基層治理效能，把健全協商民主機制與健全基層民主制度有機結合起來，是進一步全面深化改革、推進中國式現代化的必然選擇。以協商民主提升基層治理效能的實質要義在于立足深化改革的時代背景、把握基層治理的多維特征、遵循協商民主的發展態勢、聚焦基層協商的民生取向，推動協商民主與基層治理的相互交融、相互促進。以協商民主提升基層治理效能與基層治理現代化的目標要求高度契合，彰顯出制度先進性、人民主體性、過程復合性和效能真實性的獨特優勢。結合全面推進強國建設、民族復興偉業關鍵時期的改革部署，構建以協商民主提升基層治理效能的長效機制，需要健全完善聯系社會機制、協商監督機制、渠道協同機制以及成果落實機制。

【關鍵詞】協商民主" 基層治理" 治理效能" 機制建構

【中圖分類號】D602" " " " " " " " " " " " " " " " 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.05.009

《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出：“必須堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，堅持和完善我國根本政治制度、基本政治制度、重要政治制度，豐富各層級民主形式，把人民當家作主具體、現實體現到國家政治生活和社會生活各方面。”[1]這意味著要在加強人民當家作主制度建設、健全協商民主機制、健全基層民主制度、完善大統戰工作格局的前提下，更加注重民主的實質性、真實性和有效性。協商民主作為中國民主獨特的、獨有的、獨到的民主形式，具有類型廣泛多樣、體系不斷健全的特征，形成了政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商七種制度化協商渠道，具有將黨委政府的決策過程與基層群眾的切身利益有效連接起來的優勢和潛力。基層治理是國家治理的末梢，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層”[2]。基層治理往往是人民群眾在深度對話、理性交流和充分溝通的基礎上達成共識的過程。因此，基層治理效能與基層治理過程中的民主協商水平密切相關。在全面推進強國建設、民族復興偉業的關鍵時期，以協商民主提升基層治理效能，把健全協商民主機制與健全基層民主制度有機結合起來，需要科學把握其實質要義、客觀分析其獨特優勢、重點聚焦其機制建構，從而彰顯基層治理的民生取向，提升基層協商的實際成效，筑牢人民民主的政治認同，為進一步全面深化改革、推進中國式現代化凝聚廣泛共識、匯聚磅礴合力。

以協商民主提升基層治理效能的實質要義

社會主義協商民主在革命、建設、改革各個歷史時期不斷完善和發展，并在新時代背景下為全面深化改革凝聚共識、匯聚力量、建言獻策。黨的十八大首次提出推進協商民主廣泛多層制度化發展。黨的十八屆三中全會強調：“在黨的領導下，以經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內容，在全社會開展廣泛協商，堅持協商于決策之前和決策實施之中。”[3]黨的二十屆三中全會對完善協商民主體系和健全基層民主制度作出新的部署。以協商民主提升基層治理效能，有賴于協商民主本身具有的國家治理取向和民生實事取向，將協商嵌入民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等基層治理全過程，可以充分發揮協商民主的凝聚共識優勢和基層治理的群眾自治優勢，積極響應民生訴求、回應群眾關切，提升人民群眾的獲得感和幸福感。結合進一步全面深化改革的宏觀背景和以協商民主提升基層治理效能的邏輯內涵，以協商民主提升基層治理效能的實質要義就在于立足深化改革的時代背景、把握基層治理的多維特征、遵循協商民主的發展態勢、聚焦基層協商的民生取向，推動協商民主與基層治理的相互交融、相互促進。

首先，以協商民主提升基層治理效能需要立足深化改革的時代背景，緊密圍繞推進中國式現代化的本質要求，促進協商民主向基層治理的延伸、拓展與創新。習近平總書記指出：“黨的二十大確立了全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的中心任務，闡述了中國式現代化的中國特色、本質要求、重大原則等，對推進中國式現代化作出戰略部署。要把這些戰略部署落到實處，把中國式現代化藍圖變為現實，根本在于進一步全面深化改革，不斷完善各方面體制機制，為推進中國式現代化提供制度保障。”[4]中國式現代化建設的時代之變對全面深化改革提出了更高要求。推動協商民主向基層的嵌入、延伸和拓展作為新時代中國共產黨一以貫之的執政方略，理應緊扣改革背景和現代化建設要求有序展開。以協商民主提升基層治理效能，既是順應改革從局部探索向全面突破的應有之策，也契合發展全過程人民民主的中國式現代化本質要求。在此背景下，以協商民主提升基層治理效能，不僅是推動協商民主的價值理念、基本原則、實踐做法融入基層社會的過程，也是在基層治理中調動并發揮基層群眾的主體性、能動性和創造性的過程。涉及人民群眾利益的事情均通過協商這一主要形式找到全社會意愿和需求的最大公約數，從而實現基層治理完整的制度程序和參與實踐的統一，真正體現人民民主的全鏈條、全方位、全覆蓋，為全面深化改革、推進中國式現代化奠定穩固社會根基。

其次，以協商民主提升基層治理效能需要精準把握基層治理的多維特征，推動協商活動與治理過程的融會貫通。欲筑室者，先治其基。基層治理是國家治理的基石，是實現國家治理體系和治理能力現代化的基礎工程，基層治理能否與國家現代化建設保持同頻共振并達成良政善治成效，深刻影響著全面深化改革總目標的實現。在新的歷史時期，以協商民主提升基層治理效能，關鍵要精準把握基層治理的直接性、源頭性、綜合性、復雜性等特征，推動協商民主機制與基層治理在理念、過程、方法、結果等方面的精細嵌合。基層治理的直接性和源頭性，表明基層治理一般直接面向人民群眾，是一種“近距離”的治理，國家治理所面臨的整體性難題很多都是由基層治理未能及時解決的問題演化而來的。基層治理的綜合性和復雜性，則反映出基層治理是一個涉及多領域多環節的復合系統，鄉鎮（街道）和城鄉社區時常需要同時妥善協調對事的治理和對人的治理，而在實踐中二者往往又呈現難以嚴格區分的疊加狀態，這導致基層治理日益復雜分化。協商過程是一種凝聚共識的過程，在基層治理中有針對性地結合并運用協商民主形式，有助于消除誤解與調和分歧，將復雜問題化繁為簡，通過深度對話交流，找到復雜邏輯中的主要矛盾和矛盾的主要方面，推動基層施政執行。

再次，以協商民主提升基層治理效能需要緊密遵循協商民主的發展態勢，實現民主價值理念的內化弘揚和各類協商渠道的協同配合。在全面建設社會主義現代化國家新征程中，協商民主始終是中國民主政治建設最為獨特和亮麗的景觀。新時代以來，中國共產黨矢志不渝推進協商民主廣泛多層制度化發展，逐步探索形成了包括七種主要協商渠道在內的橫向覆蓋、縱向貫通的協商民主體系，彰顯了社會主義協商民主的強大生命力。黨的二十屆三中全會《決定》指出：“完善協商民主體系，豐富協商方式，健全政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商以及社會組織協商制度化平臺，加強各種協商渠道協同配合。”[5]以協商民主提升基層治理效能，需要堅持完善協商民主體系的戰略部署和把握發展態勢，在協商治理實踐中推動協商民主理念深入人心并加強各種協商渠道的協同建設。一方面，中國共產黨完善全面領導基層治理制度，建立起黨組織統一領導、政府依法履職、各類組織積極協同、群眾廣泛參與的基層治理體系，弘揚了兼容并蓄、求同存異等優秀協商文化，營造了團結和諧的協商氛圍。另一方面，基層政協明確社會主義協商民主的重要渠道和專門協商機構的性質定位，依托自身程序規范化、方式成熟化和履職專業化的優勢，加強各種協商渠道的協同配合，因地制宜推進協商內容和協商形式的創新。

最后，以協商民主提升基層治理效能需要重點聚焦基層協商的民生取向，兼顧協商程序和治理效果以回應人民訴求。習近平總書記強調：“人民群眾是社會主義協商民主的重點。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”[6]基層協商是以協商民主提升基層治理效能、推動協商民主機制與基層民主制度相結合的主要抓手和基本錨點。聚焦基層協商的民生取向，既是踐行實現、維護和發展最廣大人民根本利益的協商民主理念的體現，也是應對基層治理主體多元、利益分化難題、增強基層治理效能的應有之義。聚焦基層協商的民生取向，意味著以協商民主提升基層治理效能要探索創建有效的協商方法，積極搭建議事協商平臺，以人民滿意為標準，統一協商程序和治理效果，及時回應人民訴求。一方面，推動政協協商和基層協商有效銜接，創新“現場協商”“開門協商”“入戶協商”等方法，發揮人民政協協商經驗豐富、渠道暢通的優勢，實現政協協商的共識向基層傳遞和基層協商中共性問題向頂層傳輸的雙向互動。另一方面，在推進包括協商議題、協商主體、協商方式、協商規則、協商成果在內的整體協商過程優化的同時，健全協商成果的進度追蹤與監督辦理機制，確保協商成果及時轉化為治理措施，讓人民群眾聽得到動靜、看得見效果、感受到變化。

以協商民主提升基層治理效能的獨特優勢

以協商民主提升基層治理效能，不僅需要清晰把握其實質要義，也要深入認識其獨特優勢。黨的十八大以來，我國基層治理在理論和實踐方面取得長足進展和重大突破。黨中央提出實現基層治理體系和治理能力現代化的主要目標，強調要建設人人有責、人人盡責、人人享有的基層治理共同體。建設共建共治共享的基層治理共同體，關鍵在于立足超大規模國家的基本國情、保證人民依法行使參與和管理基層社會事務的權力，這離不開黨對基層治理的全面領導和基層民主制度的建設。習近平總書記指出：“在我們這個人口眾多、幅員遼闊的社會主義國家里，關系國計民生的重大問題，在中國共產黨領導下進行廣泛協商，體現了民主和集中的統一。”[7]協商民主源于中華優秀傳統政治文化，在中國共產黨領導人民進行革命、建設和改革的過程中不斷完善，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎，與基層治理的多維特征以及基層治理現代化的目標要求高度契合。以協商民主提升基層治理效能在制度先進性、人民主體性、過程復合性、效能真實性方面具有獨特優勢。

首先，協商民主既堅持中國共產黨的領導，又發揮各方面的積極作用，以協商民主提升基層治理效能有助于實現領導與協調的統一，體現出制度先進性的優勢。改革開放四十余年來我國創造了經濟快速發展和社會長期穩定這“兩大奇跡”，但仍不可避免地存在社會利益的多樣化現象，這在基層體現得尤為明顯，給基層治理帶來了較大挑戰。無論是協商民主還是基層治理，堅持和加強黨的領導都是重要內容和必然要求。只有堅持和加強中國共產黨對基層治理的領導，才能為基層治理現代化提供正確的方向指引和強有力的政治保證。在此意義上，協商民主既堅持中國共產黨的領導地位，又可以妥善應對基層不同利益群體因立場或觀念分歧而導致的矛盾和沖突，為基層治理效能轉化提供了強有力的政治制度保障，實現了黨的領導與各領域協調的有機統一，體現出協商民主機制與基層治理相結合的制度先進性優勢。一方面，中國共產黨是中國特色社會主義事業的領導核心，黨對基層治理的全面領導，確保基層協商過程始終將人民的整體利益作為“針”，牽引起基層不同群體和個人利益的多根“線”。另一方面，基層治理過程中的協商本就蘊含保障每個人的知情權、表達權、參與權等基本政治權利的涵義，這促使不同群體和個人在基層協商過程中能夠充分發表意見、表達利益關切，由此在保障人民根本利益、整體利益和長遠利益的前提下兼顧不同群體、不同領域、不同類別的利益。

其次，協商民主既尊重人民主體地位，又貫徹民主集中制的組織原則，以協商民主提升基層治理效能有助于實現民主與集中的統一，反映了人民主體性的優勢。社會主義協商民主是在決策之前和決策實施之中開展廣泛協商并努力形成共識的重要民主形式，通過將不同意見建議納入決策過程，協商民主可以有效匯聚民意民智，提高決策的科學化水平。以協商民主提升基層治理效能，意味著涉及基層群眾利益的重要決定要經過基層群眾的廣泛商量，發揮基層黨組織、政府等治理主體的保障作用，協調好民主與集中的關系。一方面，協商民主在基層具有深厚的文化和實踐基礎，合理運用并創新基層協商的有效做法和成功經驗，依法有序開展“有事好商量”實踐，有益于保障人民群眾在基層政治生活和社會生活中持續參與、表達意見的具體權利，真正做到實現和發展基層群眾的切身利益。另一方面，基層黨組織和政府等基層治理主體在廣泛聽取和吸收群眾意見建議的基礎上，作出符合最大多數人意愿的政策決定和事務安排，不折不扣地加以貫徹落實并定期反饋進度，有效避免了議而不決、決而不行、行而不果的基層治理難題。

再次，協商民主既立足基層治理利益多樣化的現實，也踐行團結和諧的主題，以協商民主提升基層治理效能有助于凝聚共識，彰顯了過程復合性的優勢。中國式現代化的一項基本任務在于通過制度與機制整合多樣的社會利益偏好，使全體人民廣泛、真實、有效地參與民主政治過程。習近平總書記指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是中國社會主義民主的兩種重要形式。”[8]與選舉民主即時性投票、單向度交互、被動式參與的特點相比，協商民主能夠在很大程度上達到主動式參與、網絡化交互、過程性監督的效果，并且可與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督等基層治理環節實現優勢互補和深度嵌合。一方面，協商民主致力于使不同群體和個人的聲音能夠表達出來并且被聽見，通過基層群眾之間自由平等的交流和對話，保障不同階層的群體特別是社會弱勢群體擁有發聲的機會，使治理決策過程的考慮盡可能全面、科學。另一方面，基層協商的過程往往是反復靈活且動態調適的，圍繞一件事情開展多輪次對話討論，盡可能地在離散化的民意中探尋利益共識，為治理政策的執行營造和諧友好的氛圍并提供認同支持。

最后，協商民主既注重基層治理的協商過程，也關心基層協商的實際效果，以協商民主提升基層治理效能有助于實現過程與成果的統一，展現了效能真實性的優勢。習近平總書記指出：“我國全過程人民民主實現了過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的民主。”[9]基層群眾自治作為我國全過程人民民主的一項重要制度安排和民主實踐，其主要內容是人民群眾在基層黨組織的領導下，依法實行自我管理、自我服務、自我教育和自我監督。協商民主是基層群眾自治的重要方式，基層群眾在涉及切身利益的事項上開展多種形式協商，可以協調利益、化解矛盾、促進治理。提升基層治理效能不僅要切實保障人民群眾有序參與基層治理過程，而且要保證基層事務的最終決策必須得到人民群眾的認可和同意，通過統合治理過程和治理結果來達成基層治理的效能目標。一方面，在基層治理過程中運用協商民主形式，有益于聚焦“協商什么”“誰來協商”“如何協商”等關鍵程序，優先將群眾急難愁盼的事項納入協商議程，在參與協商主體方面盡可能覆蓋利益相關方、職能部門代表及其他人員，并且嚴格遵循協商前摸透情況、協商中有序表達、協商后督促落實的協商議事流程。另一方面，以協商民主提升基層治理效能，有益于在基層黨組織的領導下，明確主辦部門和其他職能部門的責任歸屬，通過跟蹤監督、進度反饋、檢查落實等方式重點推動協商結果的落地生效。

以協商民主提升基層治理效能的機制建構

基層治理在國家治理和發展中的基礎性地位表明，基層治理效能提升關乎中國式現代化建設全局以及全面深化改革總目標的順利實現。協商民主作為推進基層改革順利開展與促進基層治理現代化的重要形式，其機制創新、實踐探索、經驗凝練是提升基層治理效能的有效保障。以協商民主提升基層治理效能，需要聚焦于協商民主的獨特優勢和基層治理的多維特征，著力破解深層次體制機制障礙，健全完善聯系社會機制、協商監督機制、渠道協同機制與成果落實機制。

首先，以協商民主提升基層治理效能需要發揮基層政協專門協商機構作用，強化聯系社會機制。從國家縱向治理各層級的功能來看，基層是貫徹落實黨中央決策部署和服務群眾的“最后一公里”，基層治理事項多與群眾日常生活息息相關，能夠對群眾切身利益產生更為實質和顯著的影響，因此提升基層治理效能實質上是貫徹黨的群眾路線、做好黨的群眾工作的體現。以協商民主提升基層治理效能，有益于更好滿足基層群眾的利益訴求和政治參與意愿，加強中國共產黨對基層社會的領導，以黨的自我革命引領社會革命。作為社會主義協商民主的專門協商機構，人民政協擁有一套相對完整的協商民主制度程序和實踐規范，能夠較為廣泛和全面地反映社情民意。以協商民主提升基層治理效能需要發揮基層政協專門協商機構作用，利用好基層政協成熟化、制度化的平臺優勢，強化聯系社會機制，使基層治理各項事務能夠最大程度地回應群眾訴求、符合群眾期盼、滿足群眾需求。一方面，基層政協要鞏固和完善政協委員聯系群眾、協商議事、提案工作、考察調研等制度機制，以多種形式深入人民群眾、了解社會關切、收集民意信息，為基層決策提供智力支持，增強基層協商的有效性和真實性。另一方面，基層黨組織和政府要加強與基層政協的協同合作，借助基層政協代表性較強的優勢，探索主動聯系群眾和群眾參與治理的雙向互動機制，提高基層治理的服務供給與社會需求的匹配程度，使基層群眾的合理訴求得以順利納入政策議程。

其次，以協商民主提升基層治理效能需要加大基層治理過程中協商式監督的力度，完善協商監督機制。在基層治理的話語背景下，協商式監督通常是指基層群眾針對涉及自身利益的實際問題解決落實情況以及基層黨組織和政府部門工作人員的工作等，通過提出意見建議、參加督辦會議、參與現場問政等方式進行監督。協商式監督來源于人民政協民主監督的主要職能，在協商民主與基層治理相互融匯的過程中得到更進一步拓展。與紀檢監察機關監督這類規定嚴格、程序嚴明、處置嚴肅的監督形式相比，協商式監督更具生活化和接地氣的一面，即協商式監督以實現維護、發展和實現基層群眾的利益為導向，更加聚焦對治理事項的監督，強調通過群眾與治理主體的對話協商、溝通交流來推動事情的及時有效辦理。基層協商以聚焦民生取向和解決民生實事為實質要義，通過完善協商監督機制來推動基層事務的高效治理，構建了以協商民主提升基層治理效能的長效機制。一方面，基層治理主體需要摸清協商式監督的獨特屬性和特色優勢，著力構建基層黨組織領導的、以基層政協為平臺、以政協委員和基層群眾為主體、相關職能部門和責任單位代表共同參與的協商式監督機制，提升基層治理的政策執行力。另一方面，要順應基層網格化治理的趨勢，推動協商式監督的陣地前移和力量下沉，優化基層政協委員的組成單元和基層協商的組織方式，讓基層群眾便捷掌握工作進度和治理動態，調動起基層群眾參與治理的主體性和能動性，增強基層治理的活力和動能。

再次，以協商民主提升基層治理效能需要增進各類制度化協商渠道的協同，構建渠道協同機制。經過長期發展和不斷完善，我國探索形成了涵蓋政黨、人大、政府、政協、人民團體、基層以及社會組織等各類主體的制度化協商渠道，協商民主廣泛多層制度化發展取得了實質進展和可觀成效，為大力開展社會主義協商實踐、營造和諧友好政治氛圍、展現社會主義制度優勢提供了重要保證。一方面，各類協商渠道在治理資源和功能效果方面存在現實差異，需要從縱向治理的視角出發，加強基層協商與政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商等協商渠道的銜接配合，構建起以基層協商為基底、政協協商為中樞、人大和政府協商為主干、政黨協商為統領的縱向協商體系，暢通基層群眾訴求轉化為政策議程并上升為國家意志的路徑。另一方面，在基層治理的場域內，各類制度化協商渠道通過設立工作機構或建立聯系機制，實現了向基層的延伸和鋪展，面對相同的基層事務或公共問題，不同制度化協商渠道同樣面臨著協同需求。這需要在基層治理過程中促進各種協商渠道的協同合作，探索聯合協商機制，拓寬群眾通過協商參與基層治理的渠道，提高基層協商的覆蓋面和影響力。

最后，以協商民主提升基層治理效能需要關注基層協商成果的及時轉化生效，完善成果落實機制。協商成果落實機制是指在深度協商互動的基礎上達成共識性決定后，通過回訪、視察、調研、座談等方法對協商成果的辦理落實進行跟蹤問效，做好協商的“后半篇文章”。完善協商成果落實機制是推動協商民主機制與基層治理有效銜接的必然要求。基層協商成果的落地生效是衡量基層治理效能的重要指標，其不僅取決于基層工作者的能力素質以及基層黨組織和政府等基層治理主體的重視程度與推進力度，同樣有賴于協商成果落實機制的不斷完善。在基層治理過程中完善協商成果的落實機制，要側重協商過程的成果追蹤轉化，確保在決策之前和決策實施之中的協商成果能夠及時反映到執行過程中，同時要注重事后環節協商成果的采納、反饋和落實。一方面，要在基層治理過程中推動協商與決策的有機互動，決策前發揮協商匯聚智識、凝聚共識的作用，決策實施之中突出協商的規避失誤、糾正偏差的功能，提升基層決策的民主化科學化水平。另一方面，積極探索并創新協商后跟蹤問效的途徑和方法，及時向群眾公開協商成果的采納情況，反饋協商結果的推進程度，以成果的采納和落實優化基層協商質量，形成過程與結果相輔相成、相得益彰的良性循環。

（本文系吉林大學人民政協理論專項研究課題“數字民主視域中人民政協協商治理的理論與實踐研究”的階段性成果，項目編號：2023ZX02001）

注釋

[1][5]《中共中央關于進一步全面深化改革推進中國式現代化的決定》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。

[2][6][7]習近平：《在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》，2014年9月21日，第2版。

[3]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》，2013年11月16日，第1版。

[4]習近平：《關于〈中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定〉的說明》，《人民日報》，2024年7月22日，第1版。

[8][9]習近平：《論堅持人民當家作主》，北京：中央文獻出版社，2021年，第98、336頁。

責 編∕韓 拓" 美 編∕周群英