城鄉基本公共服務均等化的發展歷程、現狀與實現方式

【摘要】城鄉基本公共服務均等化是縮小城鄉差別、推動鄉村振興、促進城鄉融合發展的內在要求。黨的十八大以來，我國逐步推進城鄉基本公共服務均等化進程，農村居民享受的基本公共服務水平不斷提高，但仍然存在鄉村優質師資配置不足、鄉村醫療服務質量有待提升、鄉村公共文化供給存在短板、鄉村養老服務亟須完善、城鄉最低生活保障標準不統一等問題。加快推進城鄉基本公共服務均等化，需依托縣域城鄉學校共同體加強鄉村教師隊伍建設，依托縣域醫療衛生服務共同體提高鄉村醫療服務質量，優化鄉村公共文化供給，提高鄉村養老保障水平，統一城鄉最低生活保障標準。

【關鍵詞】城鄉基本公共服務均等化" 城鄉融合發展" 鄉村振興

【中圖分類號】F126" " " " " " " " " " " " " " " " 【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2025.05.010

城鄉基本公共服務均等化的發展歷程

城鄉基本公共服務均等化是指城鄉居民能夠公平可及地獲得大致均等的基本公共服務，其既要求公共服務資源在城鄉之間適度均等化配置，也要求城鄉居民獲取基本公共服務的機會大致均等。黨的二十屆三中全會要求“完善城鄉融合發展體制機制”，城鄉基本公共服務均等化是縮小城鄉差別、推動鄉村振興、促進城鄉融合發展的內在要求。從政策演進來看，我國推進城鄉基本公共服務均等化的歷程可分為以下四個階段。

第一階段：形成城鄉基本公共服務均等化理念。長期以來，城鄉有別的基本公共服務供給制度造成了城鄉基本公共服務供給不均等。為解決這一問題，2005年，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》提出，“按照公共服務均等化原則，加大國家對欠發達地區的支持力度”；2008年，《中國共產黨第十七屆中央委員會第三次全體會議公報》把推進“城鄉基本公共服務均等化”作為農村改革發展基本目標任務之一，這標志著城鄉基本公共服務均等化理念開始形成。

這一階段，政府在基礎教育、醫療衛生、社會保障等領域開展改革，不斷加強農村基本公共服務供給。在基礎教育方面，建立農村義務教育經費保障機制；在醫療衛生方面，建立新型農村合作醫療制度；在農村公共文化方面，組織開展多種形式的文化活動；在社會保險方面，探索建立新型農村社會養老保險制度。這些改革措施，在一定程度上改善了農村基本公共服務供給狀況。

第二階段：構建城鄉基本公共服務均等化制度體系。2012年，《國家基本公共服務體系“十二五”規劃》出臺，對“十二五”時期“促進城鄉基本公共服務均等化”作出詳細部署，這為構建城鄉基本公共服務均等化的制度體系提供了遵循。

針對城鄉基本公共服務差距過大的問題，政府從制度一體化著手深化改革。在基礎教育方面，2015年，《國務院關于進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》出臺，提出“建立城鄉統一、重在農村的義務教育經費保障機制”；在醫療衛生方面，2016年，《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》發布，指出要“建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度”，“統籌考慮城鄉居民醫保與大病保險保障需求”；在社會保障方面，2014年，《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》發布，提出“推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務”。通過以上措施，我國構建起了城鄉基本公共服務均等化的制度體系，有力推進了城鄉基本公共服務均等化進程。

第三階段：優化城鄉基本公共服務供給。2017年，黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，要求“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系”，“加快推進基本公共服務均等化”。2018年，《中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》提出，到2035年“城鄉基本公共服務均等化基本實現”。在此指引下，中央和地方政府進一步優化城鄉基本公共服務供給，提升農村基本公共服務供給水平。

一是完善基本公共服務標準體系，以標準化推進城鄉基本公共服務均等化。2018年，國務院印發《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，從國家、行業、地方和基層服務機構四個層面，構建了基本公共服務標準體系的總體框架，同時明確了國家公共服務質量要求。二是進一步加強農村基本公共服務供給。在基礎教育方面，政府加強鄉村小規模學校和鄉鎮寄宿制學校建設，建立城鄉融合的教育發展機制，充分利用城市優質教育資源、運用信息化手段促進城鄉基礎教育資源共享；在醫療衛生方面，在“健康中國”戰略指引下，不斷提高農村醫療衛生服務質量，通過“互聯網＋醫療健康”模式提升城鄉醫療衛生服務均等化水平；在社會保障方面，逐步提高城鄉居民基本醫療保險的財政補助和個人繳費標準，制定實施城鄉居民養老保險基礎養老金正常調整機制，完善農村留守兒童和婦女、老年人關愛服務體系，加強了農村社會保障體系建設。三是進一步完善農民工群體的基本公共服務供給。隨著農民工市民化政策的逐步落實，農民工及其隨遷家屬能夠平等享受城鎮基本公共服務。例如，在教育層面，隨著“兩為主、兩納入”等農民工隨遷子女入學政策的實施，農民工子女在公辦學校就讀的比例顯著提高。

第四階段：提升城鄉基本公共服務均等化水平。2021年，《“十四五”公共服務規劃》出臺，把“推動公共服務高質量發展”作為核心目標。2022年，黨的二十大報告提出，“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性”。在此指引下，政府加快提升城鄉基本公共服務均等化水平。

這一階段，政府把推進以縣域為載體的城鄉基本公共服務均等化作為工作重點。在基礎教育方面，政府探索將城區優質學校和鄉鎮中小學結對形成城鄉學校共同體，促進優質教育資源共享，以推動縣域義務教育均衡發展；在醫療衛生方面，政府探索以縣級醫院為龍頭、鄉鎮衛生院為樞紐、村衛生室為基礎，構建縣域醫療衛生服務共同體，推動優質醫療衛生資源下沉到鄉村；在養老服務方面，政府健全縣、鄉、村銜接的三級養老服務網絡，提升縣級敬老院失能照護能力和鄉鎮敬老院集中供養水平，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務。此外，為滿足人民群眾多樣化、個性化、高品質服務需求，政府在這一階段重點圍繞嬰幼托育、學前教育、養老服務等供需矛盾突出的領域，推動非基本公共服務普惠化發展。

城鄉基本公共服務均等化的水平測算

在研究城鄉基本公共服務均等化發展歷程的基礎上，我們構建城鄉基本公共服務均等化水平評價指標體系，對全國層面的城鄉基本公共服務均等化水平進行測算和分析。

測算方法。本文參考《國家基本公共服務標準》，基于系統性、重要性、科學性、合理性和數據可得性等原則，構建了包含基礎教育、醫療衛生、公共文化、養老服務、社會保障五個方面指標的城鄉基本公共服務均等化水平評價指標體系（見表1）。具體而言，城鄉基礎教育均等化包括城鄉義務教育生均經費比、城鄉義務教育專任教師本科及以上學歷占比差異2個基礎指標；城鄉醫療衛生均等化包括城鄉每千人口醫療衛生機構床位數比、城鄉每千人口衛生技術人員數比2個基礎指標；城鄉公共文化均等化包括城鄉每萬人口群眾文化機構提供文化服務次數比、城鄉人均參與群眾文化機構文化服務次數比2個基礎指標；城鄉養老服務均等化包括城職保與城鄉保的養老金替代率比、[1]城鄉每千老人社區全托服務床位數比2個基礎指標；城鄉社會保障一體化包括城鄉最低生活保障資金人均支出比、城鄉最低生活保障平均標準比2個基礎指標。在評價指標體系中，基礎指標均為城鎮數據與農村數據的比值，指標屬性反映該指標對城鄉基本公共服務均等化的作用方向，本文所選取的基礎指標均為適度指標，指標值越接近于1，則表明該指標對應的城鄉基本公共服務均等化水平越高。

基于數據可得性，筆者對全國層面2012～2021年的城鄉基本公共服務均等化水平進行測算，指標原始數據來源于《中國統計年鑒》《中國人口和就業統計年鑒》《中國社會統計年鑒》《中國教育統計年鑒》《中國教育經費統計年鑒》《中國衛生健康統計年鑒》《中國文化文物和旅游統計年鑒》《中國民政統計年鑒》等。

筆者構建的城鄉基本公共服務均等化水平評價指標體系是一個多層次系統，需要采用多指標綜合評價方法賦予指標權重。為避免權重確定的主觀性和機械性，本文采用層次分析法和熵值法相結合的賦權方法。首先，采用層次分析法和熵值法分別計算各指標權重；其次，再根據最小信息熵原理把兩種方法得到的權重值進行計算；最后，得出基礎指標的組合權重。

測算結果分析。第一，總體分析。根據測算結果可以發現，2012～2021年我國城鄉基本公共服務均等化水平呈現波動上升趨勢，由0.257增至0.864。具體來看，2013年和2019年微弱下降，其余年份均呈現增長態勢，其中2015年和2020年增長尤為明顯（見圖1）。黨的十八大以來，國家以城鄉基本公共服務均等化為目標深化城鄉改革，加大公共服務資源向農村傾斜的力度，城鄉居民享受基本公共服務的差距逐步縮小。

第二，分維度分析。一是城鄉基礎教育均等化水平穩步上升。基礎教育是城鄉基本公共服務的基石。2012～2021年，城鄉基礎教育均等化水平穩步上升（見圖2），這得益于政府加強對農村義務教育薄弱學校的經費投入以及硬件設施、師資力量建設，促進了農村教育發展。從基礎指標數據看，義務教育生均經費城鄉之比由1.45降低至1.08，城鄉之間的義務教育生均經費差距不斷縮小。二是城鄉醫療衛生均等化水平穩步上升。醫療衛生是城鄉居民的基本需求。2012～2021年城鄉醫療衛生均等化呈現小幅穩定上升趨勢（見圖2）。從基礎指標數據看，2012～2021年城鄉每千人口醫療衛生機構床位數之比由2.21降低至1.22。政府在這一時期優化整合縣域醫療衛生資源，促進優質醫療衛生資源下沉鄉村，促進了城鄉醫療衛生均等化。但總體而言，城鄉醫療衛生均等化維度得分較低，今后應加強對鄉村地區的優質醫療衛生服務供給。三是城鄉公共文化均等化水平波動上升。公共文化服務是城鄉居民精神文化生活的重要內容。2012～2021年城鄉公共文化均等化水平波動上升，其中2020年上升尤為明顯（見圖2）。黨的十八大以來，政府對公共文化建設的投入穩步增長，引導優質文化資源向農村地區延伸，覆蓋城鄉的公共文化服務設施網絡基本建立，促進了城鄉公共文化均等化。從基礎數據看，2012～2021年城鄉每萬人的群眾文化機構提供文化服務次數之比由2降至1.7，城鄉人均參與群眾文化機構的文化服務次數之比由3.3降至2.2。但與城市相比，農村公共文化服務供給仍需進一步完善。四是城鄉養老服務均等化水平波動上升。加強養老服務資源供給是應對人口老齡化的重要舉措。2012～2021年城鄉養老服務均等化水平波動上升，其中2020年上升尤為明顯（見圖2）。近年來，中央高度重視養老服務體系建設，出臺了一系列應對人口老齡化、加快建設社會養老服務體系的政策措施，我國養老服務供給總量不斷擴大、質量逐步提升。從基礎數據看，近十年來，全國各類養老服務機構和設施數量分別增長了7倍和2倍。但需要指出的是，農村養老服務供給仍明顯不足，養老金難以完全滿足農村老年人的基本生活需求。五是城鄉社會保障一體化水平穩步上升。社會保障是城鄉居民的基本保障。2012～2021年城鄉社會保障一體化水平呈現穩步上升趨勢（見圖2）。近年來，我國深化社會保障體制改革，全面建成了覆蓋城鄉居民的社會保障體系。但由于地區經濟發展不平衡、人口老齡化程度進一步加深等原因，城鄉社會保障體系仍需進一步完善。從基礎指標數據看，2012～2021年城市低保標準由人均每月330.1元增至711.4元，農村低保標準由172.3元增至530.2元，城鄉低保標準之比由1.9降至1.3，這體現了城鄉社會保障一體化水平的顯著提升。

城鄉基本公共服務均等化的問題分析

鄉村優質師資配置存在不足。近年來，鄉村辦學條件極大改善，但城鄉教師隊伍配置不均衡的問題仍然存在，鄉村小規模學校在師資方面存在數量不足、質量不高、結構性缺失等難題，影響了課程“開齊開足開好”。[2]一方面，受職業發展、生活條件等因素制約，學歷高的青年教師大多不愿到鄉村任教，鄉村原有的優秀教師外流較嚴重；[3]另一方面，鄉村教師的學科結構不盡合理，[4]一些偏遠鄉村學校缺少音、體、美以及微機課程等專任教師，鄉村教師普遍存在多學科教學的問題。

鄉村醫療服務質量有待提升。目前，鄉村醫療衛生機構的硬件建設有了明顯改善，但仍然存在醫療衛生人才短缺問題，難以滿足鄉村居民對優質醫療服務的需求。[5]由于基層醫療衛生機構的服務能力不足，一些鄉村居民對鄉鎮衛生院和村衛生室的信任度不高，少數病人傾向于選擇縣級、市級醫院，“趨高就醫”現象突出，導致鄉村醫療資源利用率不高。在此背景下，一方面，鄉村居民的醫療服務需求難以就地就近滿足；另一方面，鄉村醫療衛生資源的利用率較低，[6]這成為城鄉醫療衛生均等化過程中亟待解決的問題。

鄉村公共文化供給存在短板。隨著鄉村公共文化體系建設的推進，鄉鎮綜合文化站、村莊綜合文化服務中心、農家書屋、文化信息資源共享工程等基本實現了全覆蓋，但公共文化設施利用率以及鄉村居民對公共文化活動的參與率相對不高。在政府主導的鄉村公共文化資源供給模式之下，一些地方政府精心打造的公共文化空間（如農家書屋等）利用率較低，推出的鄉村公共文化服務活動常常遭到冷遇，一些村莊傳統公共空間仍然是鄉村文化生活的重要載體，[7]如何推動政府主導的公共文化空間發展成為亟須解決的問題。

鄉村養老服務亟須完善。隨著城鎮化快速推進和鄉村人口生育率下降，一些農村空心化、家庭空巢化現象日益突出，傳統的家庭養老功能弱化，鄉村老齡化及養老問題需要引起高度重視。相較于城市而言，鄉村老年人的養老金偏低、鄉村養老服務資源供給不足成為城鄉養老服務均等化進程中需要解決的突出問題。從農村居民養老保險看，盡管城鄉統一的新型社會養老保險體系已經建立，但目前的養老金水平尚不足以切實保障農村老年人的基本生活需要，這使得農村老年人難以真正退休，必須從事一定的生產性勞動，并且在生活上節衣縮食。從養老服務資源供給看，相對于農村老年人日益旺盛且緊迫的養老服務需求而言，鄉村養老服務資源供給存在缺口，并且鄉村養老服務資源供給同老年人的差異化需求不相匹配。因此，逐步提高農民基礎養老金、加強農村養老服務資源供給日益緊迫而重要。

城鄉最低生活保障標準尚不統一。受城鄉二元體制和城鄉生活水平差異的影響，我國的最低生活保障制度實行城鄉“雙軌制”，[8]隨著城鄉基本公共服務均等化及城市化的推進，城鄉最低生活保障標準應逐步趨同。此外，現行的最低生活保障制度尚未覆蓋農民工群體。農民工長期在城市中工作、生活，其收入一般高于流出地的鄉村最低生活保障標準，但其又持有農業戶口，因此并不是城市最低生活保障的對象，致使最低生活保障制度在農民工群體中出現了“真空地帶”。[9]因此，應逐步把生活困難的農民工群體納入流入地的城市最低生活保障范圍。

城鄉基本公共服務均等化的實現方式

依托縣域城鄉學校共同體加強鄉村教師隊伍建設。縣域城鄉學校共同體是指縣域范圍內的城鎮和鄉村中小學在師資配置、教育教學等方面形成緊密聯合體，[10]解決鄉村教師的結構性短缺和優質師資不足問題。一是強化縣域義務教育學校的信息化建設，為縣域城鄉共享教育教學資源創造信息化條件。二是激勵引導優秀教師到鄉村薄弱學校兼職或全職任教，選派鄉村教師到城鎮優質學校跟崗學習，實現城鄉雙向優化師資配置。三是健全城鄉義務教育均等化發展制度體系，促進城鄉義務教育在辦學條件上均等化，在師資隊伍上共享化。

依托縣域醫療衛生服務共同體提高鄉村醫療服務質量。縣域醫療衛生服務共同體是由縣級醫院牽頭，鄉鎮衛生院、社區衛生中心、村衛生室參與共建的縣域醫療衛生服務體系，其是加強鄉村醫療衛生服務資源供給、提高鄉村醫療服務質量的重要載體。[11]一是加強縣域醫療遠程協作網絡建設，為縣域醫療衛生服務共同體提供技術基礎和信息化平臺。二是在縣域醫療衛生體系內優化醫療衛生人員配置，不僅選派縣級醫院的業務骨干到鄉鎮和社區兼職掛職，而且遴選鄉鎮和社區業務帶頭人到縣級醫院學習鍛煉，加強對縣域醫療衛生技術人員的業務培訓，提升基層人員的業務素養。三是強化組織保障，縣級政府、衛健部門加強對縣域醫療衛生服務共同體內部各主體之間的利益協調，[12]使之真正助力于優化縣域城鄉醫療衛生資源配置，提高鄉村醫療衛生服務質量。

優化鄉村公共文化供給。提升公共文化服務效能是加強鄉村公共文化資源供給的題中之義。[13]一是要把鄉村公共文化體系建設與鄉村居民的文化素養提升有效結合起來，引導農村居民充分利用鄉村公共文化設施及相關資源，同時注重以鄉村傳統公共空間為載體供給文化產品。二是暢通鄉村居民對公共文化供給的反饋機制，把鄉村文化活動與村民需求及其偏好緊密結合起來，更加注重以鄉村居民喜聞樂見的形式供給鄉村文化產品。

提高鄉村養老保障水平。完善鄉村養老服務體系、提高農民養老保障水平是推進城鄉基本公共服務均等化的重要維度，要強化政府在鄉村養老服務供給中的關鍵角色，有效發揮家庭、市場、社會等多方作用，共同提升鄉村養老保障水平。一是增加鄉村養老服務資源供給，注重把養老服務資源下沉到鄉鎮和農村社區，面向鄉村建設養老服務設施、配齊護理人員、增加運營補貼，有效提升鄉村養老服務資源的可及性。同時注重加強鄉村住房及公共設施的適老化改造，積極發展居家養老、互助養老等養老服務模式，支持各類主體參與鄉村養老服務事業。二是逐步增加農民養老金。各地基于城鄉居民基本生活水平，參考城鄉最低生活保障標準，動態提升農民基礎養老金，中央財政應當在其中承擔更大責任、發揮更大作用。與此同時，激勵農村居民積極參加更高檔次的養老保險，提高個人賬戶的養老金額度，各主體通過多種渠道滿足農村老年人的基本生活需求。[14]

統一城鄉最低生活保障標準。在城鄉融合發展背景下，城鄉統一的最低生活保障標準是實現城鄉基本公共服務均等化的重要標志，[15]但這需要一個漸進的發展過程才能實現。有條件的地區應根據城鄉居民基本生活水平，確定城鄉統一的低保標準，整合原有的城鄉兩套最低生活保障體系，推動實現城鄉低保一體化。此外，要按照屬地原則優化最低生活保障制度，由常住地提供最低生活保障，這樣可以把農民工群體納入流入地的最低生活保障范圍，解決農民工在流出地和流入地均無法享受低保的問題。

（本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目“新發展格局下新生代農民工市民化對提升居民消費需求的影響研究”和陜西省社會科學基金項目“中國共產黨探索實現共同富裕的百年經濟思想及其經驗啟示研究”的階段性成果，項目編號分別為：22YJA790060、2022D025）

注釋

[1]養老金替代率是老年人口養老金與某種特定收入之比，國際上一般使用養老金替代率來衡量老年人口養老保障水平。本文把城鎮職工基本養老金替代率確定為城鎮職工人均養老金與城鎮在職職工平均工資之比。由于城鄉居民養老保險的參保群體主要是農村居民，因此，本文把城鄉居民基本養老金替代率確定為城鄉居民人均養老金與農村居民人均可支配收入之比。

[2]楊衛安、岳丹丹：《鄉村小規模學校課程“開齊開足開好”的師資難題及其治理——基于共享發展的思路》，《教育學報》，2022年第3期。

[3]周斌、李磊：《現代化建設背景下農村教育資源配置使用效率問題與對策研究》，《農業經濟》，2021年第12期。

[4]仲米領、秦玉友：《農村教師學科結構：功能議題、問題檢視及優化策略》，《教育科學研究》，2022年第9期。

[5]梅子鴻、劉嬋娟：《2012—2020年我國基層醫療資源配置效率分析》，《中國衛生經濟》，2022年第10期。

[6]黃亞新、王長青：《從失配到適配：農村醫療衛生服務可及性的邏輯轉換》，《學海》，2022年第5期。

[7]李鋒：《農村公共文化產品供給側改革與效能提升》，《農村經濟》，2018年第9期。

[8]王燊成、秦嘉：《最低生活保障標準的城鄉空間差異與一體化》，《學習與實踐》，2022年第11期。

[9]孫嘉悅：《論健全最低生活保障制度與實現新時代“弱有所扶”》，《貴州社會科學》，2019年第1期。

[10]馬佳宏、周志煒：《城鄉義務教育學校共同體：價值分析、內容架構與建設策略》，《教育理論與實踐》，2022年第28期。

[11]李鵬鈺：《縣域醫共體背景下基層醫療衛生服務質量提升研究——以Z省K縣為例》，浙江師范大學碩士學位論文，2022年。

[12]郁建興、涂怡欣、吳超：《探索整合型醫療衛生服務體系的中國方案——基于安徽、山西與浙江縣域醫共體的調查》，《治理研究》，2020年第1期。

[13]李鋒：《農村公共文化產品供給側改革與效能提升》，《農村經濟》，2018年第9期。

[14]米紅：《發展多層次養老保險體系保障農村老有所養》，《人民論壇》，2024年第5期。

[15]陳蔡春子、林萬龍：《發展能力、社會壓力與城鄉低保標準并軌》，《蘭州大學學報（社會科學版）》，2022年第5期。

責 編∕肖晗題" 美 編∕周群英