韌性戰略導向的城市更新

關鍵詞：韌性戰略；城市更新；新加坡；實踐與啟示

0 引言

2023年末，我國城鎮常住人口已達9.3億人，急性沖擊和慢性壓力正同時考驗著城市這一復雜巨系統的物質空間建構與社會機能組織，構建城市安全韌性愿景是城鎮化“下半程”的重要議題，而城市更新正是存量時代降低城市脆弱性、增強城市適應能力的重要抓手。黨的二十大報告明確指出“實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。從城市建設的角度看，城市更新是對城市建成區城市空間形態和功能進行整治提升的活動，能夠不斷提升城市人居環境質量、人民生活質量和城市競爭力。從空間治理的角度看，城市更新也是空間使用群體集體決策以達成局部地區新發展愿景的民主過程。

自2021年提出實施城市更新行動并展開試點以來，學界對于城市更新的頂層設計、價值導向、路徑機制、規劃實踐等[1-6]展開了較多研討，而關于城市更新中韌性提升路徑的相關研究仍存在欠缺。首先，哪些更新舉措與設計可以增進韌性，即具體實現途徑尚不清晰。其次，當前城市更新多為問題導向，更多關注眼下迫切的改善性問題，對于長期的韌性目標愿景關注不足，表現為對抵御特定災害的設施更新較為關注，對于不確定性風險的考慮較少。最后，城市更新作為空間治理過程，是當前城市社會韌性建設的重要窗口。當前研究尚未詳細探討“城市更新的集體行動過程”與“社會韌性”的聯系途徑。因此，需進一步探究如何將韌性目標在城市更新行動中分解落實，明確可實施的策略方向，在物質空間改善和社群共同參與中不斷增進城市韌性，提高城市適應變化和不確定風險的綜合能力。

城市韌性相比于傳統減災概念，更關注城市的社會維度及城市應對災害的非物質條件，已有研究多聚焦于城市功能系統、風險管理等領域。城市韌性可分解為多種具體的韌性特征，被廣泛提及并應用的包括魯棒性、冗余性、適應性、靈活性等17種韌性特征[7]。Tyler[8]提出了“系統”“行動者”“制度”的韌性框架，應用于不確定性風險的研究。相對于確定性災害的減災策略，不確定風險的韌性研究更關注城市系統所面對的未來的、不可完全預測的、大量不確定的沖擊和壓力及適應性策略[9]。

新加坡強調以適應和演變的韌性戰略來面對不斷變化的環境，否則承受的氣候風險與人口結構壓力會輕易地激化成更大的問題[10]9。作為一個國土面積狹小的高密度城市國家，新加坡在實現獨立的50年間從一個擁擠混亂、遍布貧民窟的城市一躍成為以清潔、安全、宜居和可持續著稱的全球城市[10]7，且進入第一世界國家行列后仍能不斷升級，城市空間持續自我更新并充滿潛力，與當代大部分歐美城市缺乏增長信心和發展動力的狀況形成鮮明反差[11]3。新加坡城市高密度下的高宜居性得益于在持續更新中不斷強化城市韌性的發展思路，其通過城市更新應對潛在風險與壓力、增進城市綜合韌性的經驗值得我國借鑒。

本文基于韌性視角，梳理新加坡城市更新具體實踐，探究新加坡如何通過城市更新增進城市韌性，促進國家韌性愿景建設。首先介紹新加坡城市更新歷程和韌性戰略，其次分析新加坡城市更新如何從“系統”“行動者”“制度”3個維度增進城市韌性，最后構建韌性更新框架總結其思路與經驗，以期為我國通過城市更新，實現打造宜居、韌性、智慧城市的目標提供具體參考。

1 新加坡城市更新與韌性戰略

1.1 新加坡城市更新歷程與特點

新加坡自1965年建國以來，其城市更新歷程可以分為全面重建、市區改造和城市復興3個階段，其主要任務與目標不盡相同（見表1）。

從更新基礎上看，新加坡政府擁有大部分土地，就面積而言，新加坡政府是最主要的城市開發建設者[11]13，政府組織架構下一體化的城市規劃管理能夠發揮較強的引領作用，持續推動城市更新。同時，新加坡大部分的城市區域是在過去半個世紀里快速建成的，以迅速解決居住環境問題，但從更高標準來看，城市空間也存在較為明顯的多樣性不足問題，需進一步更新提升。

新加坡的城市更新始終與綜合的長期規劃和健全有活力的城市治理緊密結合[15]37，其主要模式從政府主導的大面積再開發走向基于日常與人文的場所營造。作為一個土地資源有限、腹地狹小、高國際聯通的城市國家，城市更新既確保了新加坡有足夠的土地用于可持續增長，又為新加坡人提供了方便優質的生活環境。隨著2000年以來國際環境日益復雜，不確定風險增加，韌性理念成為全球共識，城市更新正成為新加坡在有限的空間資源里增強整體韌性、適應變化與挑戰、實現可持續發展的重要技術工具與空間治理手段。

1.2 新加坡的風險挑戰與韌性戰略

新加坡宜居城市中心（Centre for Liveable Cities，CLC）的《韌性新加坡》報告指出，新加坡當前面臨的兩大風險挑戰為氣候變化和人口結構問題[10]26。氣候變化對新加坡是一個生存威脅。新加坡作為一個具有高度城市化景觀、有限自然資源又缺乏腹地的低洼島嶼城邦，易受海平面上升、干旱、洪水以及氣溫升高導致的長期高溫壓力的影響。為此，新加坡于2016年制定了氣候行動計劃，包括《立即采取行動：建設碳高效型新加坡》[16]和《氣候適應型新加坡：為了可持續的未來》[17]兩份關鍵文件。

新加坡還有龐大的快速老齡化的人口。到2030年，新加坡65歲及以上的公民將占總人口的1/4，勞動年齡公民人口的減少促使新加坡需保持移民和外國工人均衡流入，以保持經濟活力和增長[15]28。作為一個開放的全球性樞紐，新加坡必須保持國際化和多元化以繼續吸引來自世界各地的人群，歷史上的種族騷亂事件還要求城市建設強調社會凝聚力和包容性[18]。不斷變化的人口結構——龐大的非居民人口、不斷增長的老年人口以及日益增長的社會和養老需求——考驗著新加坡的社會韌性、空間組織與基礎設施建設。

基于此，韌性與可持續性、宜居性一同成為新加坡城市發展的核心[19]3。“城市韌性”即城市系統在應對各種自然和人為災害等干擾時所展現出的當前和未來時期的適應、恢復和學習能力[20]。其核心是有效應對各種變化或沖擊，減少發展過程的不確定性和脆弱性[21]。新加坡政府認為，發展城市韌性能幫助新加坡在各種全球不確定性中生存和繁榮。近年來世界各地農作物減產、氣候難民潮、公共衛生災難等危機的爆發讓新加坡認識到氣候變化、全球經濟、安全和資源匱乏等問題的復雜性和相互依存性，專家們開始應用城市韌性原則應對除自然災害之外的更廣泛的潛在災難。

過去政府集中資源建設了應急網絡和防災基礎設施，但鑒于當今威脅的不確定性，新加坡開始將重點放在“通過智能、靈活、整體和包容性的措施，促進系統和空間的有機發展。”[22]

綜上，新加坡正以城市更新為抓手，在解決氣候變化問題、民族融合問題和老齡化問題上做出努力，以增強城市空間韌性與社會韌性，加快實現“韌性新加坡”戰略（見圖1）。新加坡面臨的以洪水、高溫和海平面上升為主的氣候問題，以老齡化為主的人口結構問題，以及城市建設多樣性不足的問題同樣也是當下我國城市建設不可忽視的風險與挑戰，因此，新加坡應對風險的更新經驗值得學習和借鑒。

2 新加坡韌性戰略導向的城市更新

2.1 城市系統層面

城市系統包括城市的有形基礎設施、生態系統、供應網絡等，是承載著居民生活、維持城市功能運轉的有機整體，新加坡針對物質空間環境、雨洪管理及交通子系統、工程與生態基礎設施等展開了一系列更新行動，以增強城市系統的靈活性、多樣性、冗余性和魯棒性。

（1）聚合資源，綜合開發，豐富空間環境的靈活性和多樣性，即在多種條件下能夠維持正常運轉，以及對現有資產和結構進行調整、轉換以適應新趨勢和新模式的能力[9]18。新加坡對于水體環境和相應灰色基礎設施的更新廣泛采用了“基于自然的解決方案”（Nature-based Solution，NbS）理念。NbS相較傳統灰色基礎設施的關鍵優勢之一是產生多種綜合利益的能力（見圖2），如新加坡“活躍、美麗、清潔的水計劃”（Active， Beautiful， Clean Waters Programme，ABC）通過對現有水資產和結構進行調整與轉換，實現對水體資產的活化與增值，促進城市發展和水體共生，帶來的收益包括：發展了商業和休閑漁業，改進了水質，提供了旅游和教育機會，提供了共享的公共空間，使社區更接近水源，維持和提高了生物多樣性，改進了海岸美學等[23]（見圖3）。氣候復原性基礎設施與公共空間的結合使得公共設施在提供氣候保護的同時滿足公眾的多樣化訴求。

為適應老齡化人口結構問題，新加坡開始推進以社區為核心的適老化更新，將城市轉變成一個有利于老年人獨立和舒適生活的地方[25]。支持就地老齡化的更新舉措包括以下方面：改善無障礙環境；增加社區醫院病床數量；將養老空間與老人設施（如日托、健康護理）整合到房產開發中，同地安置養老和兒童保育設施，促進社區友誼與代際和諧；對建筑環境進行微改造，增加無障礙通道、屋苑的座位及社區空間；增設方便長者的設施，例如扶手欄桿和防滑地磚；在社區綠地中增設冥想空間和活動區來支持老年癡呆癥患者和中風后患者等[15]40，[26]。通過這些舉措，老年人可以在他們熟悉的社區一同度過晚年生活，保持老年人與社區的一體化，增強社會福利空間的靈活性與多樣性。

（2）擴展雨水管理系統、交通網絡的冗余性。冗余性指在應急情況下可提供備用容量，以適應激增的壓力或需求，或提供多種途徑和多種選擇以維持正常服務[9]18。新加坡是世界唯一大規模進行城市雨水收集的城市，通過對建筑物加建滯留池、綠化屋頂、加寬排水溝、修建引水渠、建造中央滯留池等舉措創造更多的徑流路徑和雨水接收器來引導、收集和儲存雨水，從而提高城市排水系統的冗余度（見圖4）。新加坡在對公用雨水基礎設施升級的同時，也要求任何大于0.2 hm2的開發項目必須安裝自己的雨水滯留池系統，以減輕城市系統的負擔[27]。協同分散的在地化小規模解決方案與大規模城市系統更新計劃互補，將新加坡2/3的國土變為集水區，實現全面的雨洪管理。

在交通網絡層面，Car-lite計劃廣泛改善了公共交通網絡和自行車設施，將交通站點與建筑連接的有頂步行連廊的覆蓋范圍由200 m擴大到400 m，建設了更方便的通勤基礎設施，擴大鐵路系統，提高線路連通性，增加智能的、按需點對點的交通選項[29]。同時通過大力發展多種汽車替代方式，支持碳高效愿景。

（3）增強工程設施與生態設施的魯棒性。魯棒性指能夠吸收突發沖擊（包括超過設計閾值的沖擊）或緩發應力的累積效應，避免災難性失效[9]18。新加坡在城市更新中全面加強了對海岸侵蝕和洪水的防御，除自然區域外的海岸線已全部受到海堤和巖石斜坡等堅固結構的保護，沿海道路的路面高度也得到提高。為保護通勤人士和鐵路運輸基礎設施，新加坡陸路運輸管理局（Land Transport Authority，LTA）在低洼地鐵站的入口和開口處安裝了可堆疊的防洪屏障[17]25。為更大限度地發揮生態環境對氣候變化的調節、緩沖作用，新加坡持續優化綠化環境，推進生境修復，恢復大型濕地。“公園連接器計劃”修建了大量綠道將城市區域和城鎮公園連接起來（見圖5）；“2030年綠色計劃”提出到2030年再種植100萬棵樹，以發展大自然中的城市[19]3。

2.2 行動者層面

城市的行動者包括城市居民個人、家庭及私營和公共部門組織[8]313，新加坡致力于在城市更新這一集體行動中，將個人、家庭、私營與公共部門這些參與主體凝聚成為城市韌性的社會資本。

（1）為協作創造機會。新加坡在城市更新中廣泛采用包含公共部門、私人部門和公眾的三方模式，建立了物業業主、企業經營者、居民、社區團體、設計師、建筑師等緊密合作的合作模式，更新空間從濱海灣、新加坡河、裕廊等大片區域，到街道、小公園、停車場、高架橋下消極空間。通過從小做起、試錯及在不同地點和環境下進行定位努力的多次實驗，在不同利益攸關方之間建立了牢固的伙伴關系和網絡生態系統[30]4（見圖6）。

（2）激活學習能力。新加坡發起了“由設計重建”（Rebuild by Design）這一更新倡議，旨在幫助經歷過災害的社區建設韌性，劍橋路社區是其中建設試點。新加坡宜居城市中心（CLC）通過組織圓桌會議，邀請氣候專家開展講習班等方式，幫助利益攸關方了解社區面臨的氣候挑戰、社區脆弱性、社區擁有的資源及社區韌性的價值，以及如何補充有形基礎設施（見圖7），并為其制定了可供選擇的干預措施工具箱。基于對問題和可用資源的了解，居民聚焦高溫和積水問題，確定了優先更新的關鍵區域，完善了社區綠化計劃，提出了提高熱舒適度和易于維護等要求[19]44（見圖8-圖10）。政府機構負責幫助居民了解自身問題與資源，通過提供專業知識和可供選擇的更新措施，激活社區自身的學習能力。

（3）培養集體智慧。社會資本和凝聚力在處理潛在危機方面被認為是有效的，應當加以扶植，以便在危機發生時及時利用。新加坡長期以來注重發揮建筑環境對于支持和增值社會資本的重要作用[19]6，[31]，如公共住房的種族融合政策。新加坡多個部門以“水體[23]、公園、街道、社區苗圃[32]、社區游樂場[19]56”等與居民密切相關的生活空間為更新對象，發起了多項城市更新倡議（見表2）。這些倡議以小尺度、微更新的模式吸引社區居民、學生等群體廣泛參與環境建設進程，以培養更大的主人翁意識。基于此，新加坡城市更新的公眾參與已經從單純的協商走向更深層次的參與過程，通過廣泛扶持社區行動、規劃、建設和運營基礎設施，鼓勵社區自我決策，不僅支持了社區抗災議程，還加強了社區內部和社會內不同社區間社會資本的聯系與溝通，從而實現更強大的社會智慧性。

2.3 制度層面

制度指設計和管理系統的標準，以及調節行動者和系統相互作用關系的社會規則[8]315。制度決定了城市系統和行動者如何相互作用以應對風險挑戰。新加坡韌性更新頂層設計圍繞“愿景—賦權—實行”這一思路制定了相應準則（見圖11），為全面的城市韌性建設打下了良好的基礎。

（1）明晰權利，透明決策。對于會帶來經濟利益的更新項目，新加坡制定了詳細透明的更新規則，明確各方責任與收益，以確保利益相關者之間更公平地做出貢獻。HDB的商業改善區（Business Improvement Districts，BID）計劃由私營部門主導，主導企業既負責增強商業片區活力，也負責改善該區域的安全、可達性與管理。BID計劃對資金籌措做出了明確規定：政府向當地居民、商戶及房東收取不同程度的種子基金提供給BID片區，以啟動利益相關者主導的場所管理計劃。且主導企業必須制定詳細的商業計劃，充分挖掘當地潛力與價值，并獲得各自轄區界定邊界內至少51%的利益相關者的支持，以繼續推進更新[33]。

（2）積極而有效的溝通。對于需要特定專業知識的更新項目，各個發起機構負責為利益相關者們提供服務，幫助居民與政府機構溝通，以彌補知識和信息差距。例如BID計劃中，主導企業負責開展場所管理工作，幫助當地居民熟悉該更新項目的場所管理流程，如組建協會、制定實際和公平的政策和框架以指導工作、有效地計算成本、執行活動和事件等。NParks為社區綠化擁護者組織講習班，教授維護綠化的知識，以設計工具包和每周協商的形式提供額外支持，解決植物選擇和場地限制的問題。這些方式幫助居民培養目標意識，并讓居民理解他們在更大的國家氣候行動計劃中的角色。

（3）促進創新應用。新加坡廣泛采用“實驗室”模式反復模擬與檢驗包括他國更新經驗、使用者反饋意見在內的多種更新可能。檢驗合理的更新舉措繼續執行并推廣，不合理的進行重新評估或再實驗，形成一個動態的、持續的實驗和研發過程[11]3。HDB構建的智能城鎮框架在現有住房中廣泛植入傳感器、數據中心等數字基礎設施，使城市成為創新技術的實驗室。新加坡開發的數字孿生城市模型已成為城市更新的重要決策支持工具[34]，它集成了政府機構提供的基礎設施詳細數據、互聯網信息以及物聯網設備與傳感器采集的實時動態數據，規劃人員可通過虛擬實驗、高保真建模與模擬聚焦存在不足的區域，或對方案的可行性、更新項目的效益與影響進行評估，如模擬太陽能電板、綠色屋頂、最短步行和無障礙路線優化、自行車網絡擴展等環境可持續綠色設施的潛力和影響。社區也可以利用該模型集體決定改善鄰里環境的更新方案，包括選擇建筑物的顏色、確定社區設施的潛在位置等[35]（見圖12）。

綜上，筆者認為，新加坡的城市更新體現了韌性建設的思路與特征：增進有形基礎設施、生態系統等城市系統的靈活性、多樣性、冗余性；提升個人、家庭、公共與私營部門等行動者的學習能力、協作性、智慧性；促進制度體系的權力明確、決策透明、信息溝通和創新應用。新加坡的城市更新鞏固了城市應對災害的物質與非物質基礎，從多個維度促進城市綜合韌性的提升（見圖13，表3）。

3 經驗與啟示

3.1 強化更新規劃的風險分析與韌性戰略目標構建

新加坡的韌性戰略與較強的風險危機意識貫穿城市規劃、建設、管理和更新的全過程，國家韌性戰略目標能在多部門的更新倡議中分解落實，錨定遠期藍圖的基礎。當前我國需豐富城市更新工作中風險問題分析內容和技術準則，使區域性風險問題在內部微更新過程中得到考慮與回應。而隨著不確定風險增強，城市更新除解決眼下迫切的物質性改善問題之外，也應有一定前瞻性思考，幫助居民認知潛在風險，構想社區的安全韌性愿景并提供可能的改善途徑，鼓勵居民自發建設與維護，在推進系統更新中帶動行動者和制度的更新，使韌性更新成為一個可持續過程。

3.2 整合現有資源，加強關鍵局部，促進系統提升

我國城市更新宜進一步探索跨部門的資源設施與服務的整合路徑，將氣候性基礎設施、養老福利設施整合進社區存量公共空間，促進優質公共資源與社區的一體化開發，帶來空間環境靈活性與多樣性的整體提升。而面對愈發高頻的突發沖擊，應在城市更新中對灰色基礎設施密度、關鍵網絡與重要服務節點進行擴容與加固，循序漸進地提升子系統容量與質量，為突發沖擊提供緩沖的空間，并依托數字孿生技術強化日常監管；對于生態設施，應注重格局優化和服務能力的恢復與提升。豐富多樣性、增加冗余性、提升魯棒性“三管齊下”，能夠提升城市吸收緩沖突發沖擊的能力，避免災難性失效，促進快速調整恢復，保障正常運轉，從而全面提升城市系統韌性。

3.3 挖掘社會資本，支持集體行動，培育自主性

新加坡認為社區和人民是城市韌性的核心，而當解決方案的實施也建立在眾多合作伙伴的基礎上時，韌性因此更有可能成為結果。當前我國城市更新方案的擬定仍以專業規劃設計師為主，而將居民轉化為“人民城市的建設者”需要為協作創造機會，激活學習能力，培養集體智慧。依據新加坡的更新脈絡，可以預見未來城市更新將會走向普遍性的、聚焦日常生活的場所營建與場所管理，這一過程需要以清晰透明的參與規則為基礎，連結社會資本與利益相關者，締結合作網絡，也需要專業機構幫助居民了解問題與資源、自主選擇項目和分配資金。城市更新中得到共同愿景的決策過程正是韌性建設的基石。

4 結語

不確定性風險同時考驗著城市這一復雜巨系統的物質空間建構與社會機能組織，在新的形勢和挑戰下，將韌性理念融入城市更新可以提升城市適應性并促進可持續發展。對新加坡韌性戰略下的城市更新行動進行分析，可以發現其主要舉措為增進城市系統的靈活性、多樣性、冗余性，提升行動者的學習能力、協作性、智慧性，并在制度體系方面明晰權利、透明決策、有效溝通和推進創新應用，有助于從“硬件”和“軟件”兩方面實現對城市韌性的綜合提升。盡管我國的城市更新背景、目標與現實問題有其特定性，但新加坡城市更新行動中“強化更新規劃的風險分析與韌性戰略目標構建”“整合現有資源、加強關鍵局部、促進系統提升”和“挖掘社會資本、支持集體行動、培育自主性”等經驗尤其值得我們借鑒。